共享单车难题及其治理研究——基于CSG分析框架

韩 艺，陈 露

（南昌大学 a.廉政研究中心；b.公共管理学院，南昌 330031）

一、问题提出

2008年，杭州率先引进国外“自行车共享系统”，采用市政交通部门管理的有桩单车（公共自行车）模式，取得成功。随后，杭州模式被一百七十余个城市迅速复制，但由于单车投放点不足、取车不便、使用率低，公共自行车遇冷。为此，2014年，首个共享单车私营企业ofo出现，一改传统公共自行车有桩停放为无桩停放的便利快捷模式受到使用者青睐，随后市场迅速兴起。一时间，ofo、摩拜、哈罗、永安行、Funbike等七十余家共享单车品牌如雨后春笋般涌现，小黄、小橘、小白、小绿、小蓝……成为城市的一道风景。交通运输部数据显示，共享单车注册用户4亿人，累计服务数量超过170亿人次，最高峰一天有7000万人次在使用共享单车[1]。ofo、摩拜等部分共享单车企业甚至走出国门，进军海外市场。ofo官网显示，其已服务于全球21个国家，超过250座城市，2亿用户。中国信通院（CAICT）《中国共享单车行业发展报告（2018）》中，认为共享单车历经了初步探索（2015年）、百花齐放（2016年）和引爆市场（2017年）三个阶段。其中，2017年处于市场爆发、行业洗牌重组、供需两端持续扩张阶段：供给端（企业）在2016年累计投放单车约200万辆，覆盖城市33个，到2017年大幅增长至2300万辆，覆盖200个城市；需求端（公众用户）在2016年全行业累计注册用户1886.4万人，累计骑行25亿公里，到2017年增至2.21亿人和299.47亿公里[2]。当前，共享单车已成为与公交、地铁并行的三大城市公共出行方式之一，在提供民众出行便利、创新城市交通提供方式和倡导绿色低碳共享的生活方式方面发挥了重要作用。

然而，共享单车的迅猛发展和市场全面爆发，也带来了一系列问题：使用中不规范停放、蓄意破坏、私自上锁等问题频现报端；单车运营商井喷式扩大和市场“野蛮扩张”，产生了无序竞争、扫码中毒、押金难退、挤占城市公共空间等市场乱象；共享单车市场缺少市场自律、行业准则与完善的制度规范；政府管理出现“执法乌龙”、有效应对及管控效果不佳。归总看来，公众公共意识和相互监督的缺乏、运营商管理和准则的滞后、政府相关制度与管理的缺失，暴露出不论是自主治理，还是市场治理，抑或是政府治理都难免失灵。对此，如何进行有效的协同治理已成为一项亟待研究的现实课题。

二、相关概念与文献述评

（一）共享单车起源及界定

1.共享单车

国外的Bike-sharing主要指由政府提供的并以租赁的模式进行的Public Bike-sharing，类似于国内市政提供的公共自行车，区别于当前真正意义上的共享单车。公共自行车最早起源于上个世纪60年代的荷兰阿姆斯特丹，并迅速推广到德国、丹麦、法国等欧洲国家。DeMaio（2009）将欧洲公共自行车历史分为三代：第一代源于荷兰白色公共自行车模式，无押金、无租金、无固定还车点；第二代以丹麦哥本哈根为代表，设置了固定停车点并引入押金模式；第三代源于英国朴茨茅斯大学，利用了互联网技术并实现数字化管理运营[3]。Shaheen等人（2010）对欧洲、美国和亚洲的自行车进行比较分析，在DeMaio的基础上增加第四代即需求—回应多式联运[4]。关于国内共享单车的发展，秦铮、王钦（2017）[5]、王政贻、何得桂（2017）[6]较一致地将其分为三个阶段，由各地方政府提供的有桩公共自行车阶段；以“永安行”为代表的政府和企业共同参与供给阶段；2015年至今由企业提供且具GPS定位、智能解锁、移动支付、随意取还、简单轻便等特征的阶段。

2.共享单车的属性

多数研究认为，共享单车即是共享经济的体现，但也有学者对共享单车是否具有“共享经济”属性存在争议。邱淳锵（2016）对共享单车的“共享经济”属性提出了质疑，认为其实质是“租赁”[7]。吕正英、李想（2017）将共享单车与共享经济所具有的三方模式、供给方和需求方通过平台满足交互需求、平台方不拥有资源只负责促进交易、单边接入平台的效用取决于另一边的规模等四个特点进行比较后认为，基于移动互联网技术的单车租赁企业，不属于共享经济的商业模式，“共享单车”确切的说应该是“互联网租赁单车”[8]。欧国立、王冬雪（2017）[9]指出，共享单车的经济属性属于私人部门提供的准公共物品，而不具备学术界认同的共享经济由私人提供的、闲置的共享性质。因此，由企业提供的共享单车不属于严格意义上的共享经济。丁茂森、路海空（2017）[10]同样认为，共享单车违背了共享经济用闲散物品达到互助互利的本质，而类似于"时租自行车"，与传统租赁经济殊途同归。共享单车不是共享经济。可见，共享单车不符合共享经济的定义和特征，仅仅是基于移动互联网技术的单车租赁企业。

（二）共享单车问题

1.问题表现及类型

国外公共自行车研究主要涉及使用意愿问题（Kaplan.,et al,2015[11]；Ahillen.,et al,2016[12]；Caulfield.,et al,2017[13]）、租赁点调度问题（Raviv.,et al,2013[14]；Cichosz,2013[15]）、区域间需求量不平衡（Krykewycz,et al,2010[16]）、依靠点设置问题（Dell'Olio,et al,2011[17]；Romero,et al,2012[18]；Efthymiou,et al,2012[19]）。从国内看，付晓伟（2017）总结了共享单车行业自身、公共交通、骑行者素质三类问题[20]。王怡苏（2017）认为共享单车行业主要的问题存在于车辆监管、消费者权益保护、市场竞争等方面[21]。王政贻、何得桂（2017）基于公共产品理论视角分析了共享单车出现的一系列公共问题包括：自身发展所带来的负外部效应、资本推动下的扭曲性供给、信息不对称下的交易以及边际成本无法估计[6]。覃志清（2017）分析了用车秩序混乱、行业恶性竞争、资源分配不均、存在安全隐患等问题。

2.困境及原因

Fishman等人（2012）指出，通达性低、强制使用头盔、基础设施不完善、系统故障、繁琐的办卡程序等是阻碍公众使用公共自行车的主要因素[22]。莫凯洋、袁经文（2017）基于集体行动理论认为，市场治理模式下的“公地悲剧”、“囚徒困境”与“集体行动逻辑困境”是导致共享单车困境的主要原因[23]。在赵凯琦（2018）看来，共享单车治理困境源于传统管理与现代管理的历史断

裂，传统的“线性思维”管理观念和自上而下的管理方式难以适应复杂多变的管理环境[24]。

（三）共享单车治理对策

国外学者从自行车共享计划的影响因素中提出方案（Fishman.,et al,2013[25]；Mattson&Godavarthy,2017[26]）。Frade&Ribeiro（2015）构建了使公共自行车覆盖范围最优的投放点和投放量决策模型，并成功在葡萄牙科英布拉城市公共自行车的案例中得到验证[27]。Raviv等人（2013）针对公共自行车的调度、搬运问题，运用对不同数学模型的验证得出使用2辆卡车来对104个停放点的进行调度是最有效的结论[28]。 国内看，杨亚强（2017）[29]、谭袁（2017）[30]从制度体系、法律法规层面提出建议。邓力凡等人（2017）通过对用户骑行行为的时空间特征分析，提出相应设施布局优化建议[31]。熊珺（2017）[32]认为解决共享单车市场双重失灵问题的根本方法是政府、市场、社会三方的协同。宋雄伟（2017）认为应采用“多维协商”方式[33]。莫凯洋与袁经文（2017）从“软治理”、外部监管、自主治理、多中心治理等角度提出治理措施[24]。高婷婷（2017）认为可从“利维坦式”即强制力手段、企业式即市场治理、社会资本和自主治理等多方面解决共享单车“集体行动困境”[34]。胡贵仁（2017）着眼于公私关系的PPP模式，提出做好公私责任的最优分担是解决共享单车难题的核心和关键[35]。刘辉军（2017）从大数据应用角度[36]，高荣伟（2017）[37]和周威（2018）[38]从社会信用体系路径探索共享单车治理。

（四）研究述评

国外对公共自行车的研究起步较早，针对服务方式、运作模式、基础设施和技术运用等研究较为成熟，但聚焦国内意义上的共享单车较少。近年来国内针对共享单车研究的重要价值不言而喻，但客观地看，未从根本上寻求有效的破解路径：一是限于宏观提倡层面强调政府、市场、公众三方的协同治理而未勾勒出协同治理的内在因素、协同困境与协同路径；二是重在研究三方主体各自的治理方向和责任分担，对主体间“协同”方式涉及有限；三是多数研究的关注点囿于共享单车引发的外部性问题，从共享单车内在产品属性的分析研究较少，有限的研究也局限于“是否具有共享经济”属性，未从属性中发掘出共享单车的性状冲突、内在矛盾与治理困境。而实际上，只有立足共享单车的产品属性，对其复杂情境和治理手段进行综合分析，才能寻求有效的治理策略，原因有三：一是特性冲突。共享单车“分享性而非共享性”属性，决定了“私用性与公共性冲突”，面临“个体使用与公益平衡困境”；共享单车涉及的运营商、使用者、政府管理部门、非政府组织（NGO）组织等多利益主体性，诱发“多元监管困境与协同治理失灵”。二是复杂情境。共享单车的运营、使用及管理面临着盲目的商业竞争、自利的个体使用者、孱弱的制度规范、相对滞后的城市管理、成长中的单车自治组织等多个利益相关者交织的复杂情境。三是协同治理。共享单车涉及的内在属性、涉及的多利益主体性及面临的复杂情境，决定了协同治理是根本出路。

一方面，目前各主体分散治理尚且问题重重，主体间的协同几近缺失。而另一方面，现有研究更多从宏观视野提及协同，但未综合考量单车内在属性与外部复杂情境，在可行性分析思路与操作性治理路径上有所欠缺。由此，综合考量共享单车的特殊属性、复杂情境和协同路径三个维度，构建起属性—情境—治理CSG分析框架，以寻求有效的协同治理制度安排，是从根本上破解当前治理困境的可行路径。

三、基于属性—情境—治理的CSG分析框架

作为新生事物，共享单车的特殊属性，加上面临的复杂情境，使其身陷治理困境。倘若把共享单车比喻为一新生但出现病态的物种，从诊疗的角度看，需要在针对该物种的属性和病因情境进行准确把脉的基础上，对症下药。因此，有效“治理”（Governance，即药方），应以分析治理对象“属性”（Character，即 DNA）和把脉其所处的治理“情境”（Situation，即病因）为前提。鉴于“属性”和“情境”交互影响“治理手段”并最终决定“治理绩效”，可构建基于属性—情境—治理的CSG分析框架。

（一）提取DNA：特性分析

共享单车既带有共享经济特点又不属于真正意义的共享经济、不在传统物品划分范围但又具有一定程度的公共和私用性的复杂DNA特性，决定了其内在性状冲突，导致使用困境和增加治理难度。

1.共享单车是否是“共享经济”？

共享经济源于 “协同消费”（Collaborative Consumption）[39]，真正意义上的共享经济由雷切尔·博茨曼和路·罗杰斯正式提出，称之为协同消费模式[40]。近年来，共享方式在住宿、交通、旅行、电影、娱乐、租赁等行业的使用，助推了共享经济研究的兴起。Stephany将共享经济理解为“通过网络让社区使用未充分利用的资产”[41]。Richardson理解的共享对象为“未充分利用的资源”[42]。Chase认为是“共享过剩产能（闲置资源）”[43]。国内学者卢现祥认为是“共享多余的产能”[44]，董成惠[45]、杨帅[46]、马强[47]等均较一致认为，共享经济是借用互联网络平台、以共享使用权为目的的一种消费模式。孙超提炼出共享经济的核心标准包括主客体对象和主客观运营模式：（1）主体方面看，严格意义上的共享经济应当是个体对个体之间的经济行为；（2）客体方面，共享经济的核心要素是“闲置资源”；（3）主观方面，最核心的问题是在人们参与共享经济过程中是否存在“转让使用权以获取利益”的主观心态；（4）客观方面，共享经济的核心要素是“以互联网为平台”[48]。由此，国内外学者基本都认为共享经济的核心是“借助于互联网平台共享闲置资源的使用权”以获得收益，不论这种收益是显性的金钱与利润，还是隐性的互惠与交换。

从资源属性看，共享单车属于可分享性而非共享性资源（C1）：（1）总量分享而非同时共享。使用者可分享总体资源（total resources）总量，即具有可公共使用的分享性，但不可同时共享同一个单位（one unit）的资源（同一辆车同一时段只能一人使用）。（2）提供有偿资源而非共享闲置资源。共享单车是运营商提供（创造）的有偿资源，并非使用者共享自身闲置资源的使用权以获得收益，其已偏离共享经济“共享过剩产能（闲置资源）”的核心，且运营商并非扮演共享经济中整合生产与消费的“产消者”（Prosumer）角色，而仅仅是“生产者”（Producer）。（3）重复使用而非永久占用。单车所有权属于运营方，使用者不应独享资源，但由于交易成本较低（付费或分时段免费），可重复性共同使用资源；特别是在缺少制度与技术约束时，存在着易据为己有（破坏计费器、上锁私用）的独占性倾向。因此，单车资源属于有一定竞争性和排他性的可分享性（divisibility）而非共享性（shareability）或独占性（appropriability）资源，三者的区分表 1。

表1 共享、分享与独享对比

共享单车的第一个属性，与共享经济相符，即总量分享而非同时共享；但第二属性，即租赁式使用而非共享闲置资源，已偏离共享经济的本质；第三个属性，虽然都是使用权转移而非永久占用，但相对共享经济来说，共享单车存在易据为己有的独占性倾向。因此，共享单车虽然套用了共享经济的“共享”二字前缀，但从资源属性上看属于企业提供的租赁式消费，并非真正意义上的共享经济。

2.共享单车是否是“公共物品”？

从物品属性看，共享单车不在传统的物品划分“竞争与排他”[49]二维四象限区间内：（1）不是纯公共物品（Collective Goods）。“押金信用+扫码按时付费”的准入门槛，加之同一辆车不能同时共享，使用中有较强的排他性；另外，特定区域的单车总量有限，在使用高峰期，呈现出一定的竞争性。（2）不是纯私人物品（Private Goods）。尽管共享单车的使用存在竞争性与排他性，但所有权属于运营商。（3）不是混合性公共物品。因具有排他性和竞争性，不同于公用池塘物品（Public Pool Goods）的“非排他性+竞争性”，也不完全具备俱乐部物品（Club Goods）的“非竞争性+排他性”特点。

可见，共享单车产权区别于一般纯私人物品而具有公共分享性的特点，不是严格意义的公共物品但又具有一定程度的公共使用性，决定了其内在的性状冲突：一是“私用性与公共性”（C2）矛盾。个体在使用共享单车过程中难免存在搭便车和集体行动困境（不加爱惜、肆意破坏、乱停乱放、无视违规）问题，存在比一般公共品更为明显的公私冲突，面临“个体使用与公益平衡困境”。二是“个体使用性与多头协同监管性”（C3）困境。共享单车采用“企业提供使用物品+用户提供自我服务”的公共租赁式协同消费运营模式，涉及用户个体与市场化运营中的运营商、政府管理部门、NGO组织等多个利益主体，面临着运营商对用户监管，用户间自我监督，NGO对用户监管，用户、政府和NGO对运营商监管等监督难题，容易陷入“个体使用性与多头协同监管性”困境。

由上，共享单车所有权与使用权分离，特别是公共租赁式分享性而非共享性，使用中的竞争性、排他性与一定程度的公共性，容易衍生出私用性与独占性，决定了其“私用性与公共性”矛盾，存在“资源永续与个体理性”的冲突；而协同消费的市场化运营管理又面临着“多元监管张力与协同治理困境”。可见，共享单车既带有共享经济特点但又不属于真正意义上的共享经济、不在传统物品划分范围但又具有一定程度的公共性和私用性的复杂DNA特性，决定了其内在的性状冲突，这些复杂的DNA导致主要针对共享经济及公共物品的传统治理药方均难奏效。

（二）把脉症状：情境分析

情境构成了行动者赖以生存和活动的外围环境。由于处在特定场景中的行动者既受情境的制约又对情境产生特定的影响，情境分析由此成为剖析行动者行为的首要条件。Ostrom运用制度分析与发展框架（IAD），对行为场（action arena）中的行为情境（action situation）和行动者（actor）变量进行诊断，用以解释人类行为与结果[50]。以此观之，审视共享单车的场域，其情境至少涉及使用、运营和管理三个环节，包括内部使用者、使用规则、外部行动者三大方面。

1.内部使用者

目前共享单车运营商均对实名注册者开放，部分对使用者年龄限制为12周岁或16周岁（摩拜）以上。使用群体之庞大，素质参差不齐，特别是在缺少规则与规范的情况下，出于理性收益考量的个体易于选择不合作策略，出现上锁私用、肆意破坏、无序停放等违规行为；而当多数人都无视规则并相互影响时，共享单车面临Dawes所描述人们优先选择不合作策略的“社会两难”（social dilemma）情境[51]，难免出现“囚徒困境”。

2.相关制度规则

制度是一个社会博弈规则，或者更规范地说，是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束，包括正式规则和非正式规则[52]3。现行共享单车各大运营商的使用规则大同小异，主要涉及使用步骤、使用规范两个方面，而针对共享单车的运营、使用及管理有赖于各地出台相关管理政策。

（1）使用步骤

（2）使用规范

除使用协议（用户注册、安全停放、用前检车、载重要求、责任划分等）外，主要包括：一是停车点。无固定车桩，停于公共或指定停车区域内。二是计费标准。押金为99—299元不等或信用免押，以小时计费，部分优惠（ofo对在校生和教师半价）。三是运营管理。使用者可通过APP上传规范停放照片和车牌号举报违规停放用户，获取奖励积分。一些运营商还初步建立起信用评级、网格化管理、巡逻组织等运营管理规则。（表2）但实际上，“处在积极抢占用户阶段的运营商，不敢轻易尝试主动限制消费者举措，针对用户乱停放的约束信用制度、违停举报制度、扣分后单价翻倍制度等难以落实”[53]。

表2 各主要运营商规则举措与内容概览

（3）管理制度

目前不少省会和大城市出台相关管理政策。通过选取19个省会以上城市（3个直辖市，15个省会城市，1个非省会副省级城市）的政策文本分析发现（表3），大部分城市的共享单车政策呈现以下特点：一是名称上看，北京、天津、上海、南京、杭州、武汉、福州、海口、昆明、贵阳、石家庄、长沙出台规范共享单车的指导意见或管理办法；西安、南昌、沈阳主要针对停放区域和停放规范作出规定；济南、广州、成都、深圳则既有总体指导意见或管理办法，又有专门针对停放规范的相关规定。二是采取了政府、企业、承租人、社会多方参与共治的方式。三是政府方通常采用“市级各部门分工统筹、各区属地监管”的市区二级治理。四是强调企业方承担主体责任，负责提供服务和管理职责；五是倡导和要求承租方（用户）规范及文明使用。同时，也发现存在的问题：一是交委、城管、交警等部门职能存在交叉和模糊边界；二是有较大的雷同性，因地制宜的针对性相对不够。三是针对运营商信用评级与管理规则的要求不够完善、执行力不强；针对用户的要求与规定大多给出倡导性建议，强制性乏力。目前看共享单车政策主要集中在省会城市或大城市，其它中小城市正处观望中，管理制度总体上仍显滞后。

3.外部行动者

表3 19个典型城市共享单车管理政策汇总

外部行动者，指政府、运营商、社会公众等治理主体。政府，作为监管者，旨在监管单车运营使用及构建良好的交通秩序；运营商，作为服务提供者，负责向内部使用者（消费者）提供高效、便捷、满意的租赁式服务的同时，通过运营平台对使用者行为进行监管；社会公众，作为消费者与评价反馈者，既相互间监督又对运营商进行评价和反馈。然而，各治理主体属性（公共部门、私营部门、社会公众）不同、运行规则各异、文化不一且拥有不对等的差异性资源，加上多向沟通机制的缺乏，主体间总体上呈分散治理状态，协同合作受到制约。比如，社会自治力量在单车治理的早期其作用有所凸显（表4），但这种依靠自觉的社会治理，面临着缺少相关政策和资金支持、单车运营商的配合协同、相关管理的规范与导引的尴尬情境，持续性受限；由于社会自治与协同治理效果欠佳，目前不少小区已禁止共享单车进入。

表4 社会公众行动

（三）检验药方：治理分析

长期以来，治理指的是与公共事务特别是国家的管理活动。20世纪80年代强调对话、协商、合作理念的“新治理”开始流行。在新治理的语境中，“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。”[54]kooiman指出，治理指的是社会的、政治的行动者和实体（个体、组织、机构）之间的多边互动关联（multi-lateralrelations）[55]。从传统的国家治理到新治理，迄今为止，人类发现的传统治理模式主要有科层治理、市场治理、自主治理、网络治理四种。然而，受制于共享单车的特殊属性及面临的复杂情境，现有药箱里的科层治理、市场治理、自主治理、网络治理药方均存在疗效的不足。

1.科层治理：低效

科层治理依靠正式的科层（官僚）组织，通过命令控制等级链条直接提供管理与服务，利于调动和整合资源，但也存在着过于制式僵化、缺乏回应性、效率不高等弊端。迅猛发展的共享单车市场及使用中的各种乱象，对传统的城市规划设计与应对管理构成了前所未有的冲击与挑战，科层治理模式的固有弊端暴露无遗。一些案例以及在多地出现的“共享单车占道举报不处理、难处理、处理不及时”等问题折射出城市相关管理部门在面临挑战时的措手不及与管理滞后。倘若不是问题叠加、社会热议和媒体呼吁，相关制度规范也恐难出台。目前，北上广深等大城市的市政和交通管理部门开始约谈单车运营商、征求社会意见，制定相关规范，但不少城市尚处于放任自流状态，缺少在城市空间规划设计、单车停放规则、运营商监管、社会合理使用秩序构建等方面的可操作性应对方案，治理绩效欠佳。

2.市场治理：失灵

市场的优势在于，通过价格和竞争机制对资源进行优化配置。传统观点认为，市场与科层两种机制是一种相互替代关系。Williamson基于交易成本角度，从不确定性、交易频率、资产专用性三个方面论述了科层与市场两种治理机制之间的选择[56]。实践证明，通过引入市场竞争和价格机制，能够克服传统科层治理中的垄断、低效率、缺乏回应性等弊端。原有由政府提供的公共自行车因固定桩停放、取车不便而被共享单车市场的灵活性、便捷性和高效性所超越甚至取代，即是市场活力的有力证明。然而，当市场主体不成熟、缺少完善的制度安排时，市场治理也难免出现失灵：用户层面，上锁私用、乱停乱放、二维码诈骗、恶意破坏等自利现象屡见不鲜，公民素质堪忧；企业运营方面，技术平台故障频发和消费供需不符，产生了诸如单车故障、定位不准、找寻不便、密码易破解、押金去向不透明等问题，资本的逐利驱动出现同行恶意竞争、过度投放、疯狂造车、资本大战等市场无序乱象。

3.自主治理：受限

传统观点认为科层与市场可相互替代，即科层失灵时转向市场，市场失灵时又倚仗科层。从斯密的“自由市场、政府守夜”到凯恩斯的“国家干预”，再到公共选择理论家的“市场选择”都有力地说明了这一点。随着实践的开展，人们逐渐认识到科层与市场不是对立的替代式关系而是需要相互融合。然而，治理的钟摆仍然局限于在政府与市场这两个极点间徘徊，似乎舍此，便无可能有第三个摆点。而奥斯特罗姆却对此提出了质疑。“我对两种主张（科层治理与市场治理——引者注）中的任何一种都不赞同。……与只存在一个单一的问题和一种单一的解决方案的看法不同，我认为存在着许多不同的问题和许多不同的解决方案。”[57]30奥氏通过研究发现，在一个小的社群范围内，一群相互依赖的委托人能够在面临集体行动困境和机会主义行为时，既不需要依赖国家干预，也不需要借助市场，而是通过有效的制度安排，实现自主治理，从而发现了科层与市场之外的社群自主治理模式。相对于科层治理和市场治理，自主治理适用于小范围的公共池塘资源，即限于一个小的社群范围内。原因在于，小的社群能够建立起有效的声誉惩罚机制、能够孕育较高的社会资本，合作也易于达成。当人数扩大到超出小社群的特定范围时，自主治理便不再适用。这是为何奥氏在《公共事物的治理之道》一书中一再强调“我研究的对象将限定在小范围的公共池塘资源上”[55]48。共享单车的流动性、受益人群的不确定性及使用中的排他性，决定了其并非相对封闭的公共池塘资源，加之同时具有私用性与公共性，面临遵守公共规范还是理性占用的“两难”困境，自主治理囿于此情境条件而适用受限。

4.网络治理：不足

20世纪90年代，人们逐渐认识到，在市场和科层之外，还存在着第三种力量——网络。Rhodes指出，网络是与科层和市场并列的三种主要治理模式之一[58]。“网络是一种多组织的安排，这种安排是为了解决一些单个组织所无法完成或轻易完成的问题。”[59]网络治理的兴起与推崇基于这样一种信念，即复杂的议题能够通过多组织的协作以产生单个组织所无法达到的增效效果，从而实现公共目的。当前，公共行政对网络的依赖逐渐增强，网络的作用范围也日益广泛，各种来自于国家的、社会的、公共的、私人的行为者开始介入相对持久的治理网络中。对此，O'Toole指出，公共行政越来越发生在由彼此间互相依赖但不能强迫对方服从的网络行为者所组成的环境中[60]。Kettl认为网络理论提供了现代治理一个新的认识架构[61]。在Bevir看来，当概括式讨论作为社会协调的“治理”和特别针对“新治理”时，网络是一个显著的概念。通俗地界定，网络是一群相互依赖的行动者及其关联。网络中的行动者可能是人、国家、跨国公司或者它们的混合……网络中的行动者间的关联通常是相互依赖的[62]137-138。网络治理融合了来自政府的、市场的、社会的多元力量，提供了解决复杂问题的治理新途径，能促进议程设定、联合计划、决策制定或者政策实施。但网络作为一种“相对稳定的关系（relatively stable relationships）”[63]模式，其有赖于行动者的经常性互动、彼此信任互惠和相对成熟的网络治理机制条件，且一旦形成往往具有一定的封闭性。一个理想的未来愿景是，由共享单车情境中的内外部多元利益相关者形成有效的治理网络。然而，当前各行动者分散治理问题重重、彼此间的协同治理尚缺乏，更遑论网络主体成熟、治理机制相对完善等条件。

综上，共享单车的特殊DNA加上多元复杂情境症状，对现有治理药方都构成了挑战，导致任何一个适用于特定对象和情境的治理模式（药方）均存在疗效的不足。因此，有效的治理必须在充分考量其特性和情境的基础上寻求新路径。

四、基于CSG分析框架的共享单车治理条件探析

（一）属性C治理条件：DNA重组

1.针对“分享性而非共享性”（C1），将过剩产能由分享回归共享

将过剩产能真正回归共享（R1），减少盲目投放。增量式投放而非盘活存量的疯狂市场扩张，决定了共享单车行业势必面临重组与整合。一些倒闭或欠佳③的运营商可变卖旗下单车实现产权转移，同时整合公众线下自行车资源，通过单车产权“私有+共享”方式盘活过剩产能，从以往的租赁平台（分享）转为租用分利平台（共享），真正形成类似滴滴顺风车的C2C共享经济模式。而运营正佳的单车仍主要采用目前的租赁方式运行，由此形成两种方式间的互补。另外，一些经营良好的共享单车也可考虑转型，比如ofo发家于校园自行车共享，从其2017年官网主页“以开放平台和共享精神，欢迎用户共享自己的单车加入ofo；从不生产自行车，只连接自行车”的经营理念看，其未来方向仍是共享经济战略，且存在因较低的转型成本而易于实施的优势。

2.针对“私用性与公共性矛盾”（C2），基于文明使用规则提升公共性

个体理性导致据为己有、不规范使用及缺少相互监督的非合作现象，产生公共困境。然而，制度提供的特定情境从根本上影响和形塑人的价值选择，况且，“制度是人类赖以形成秩序的基础和保障，是人们进行合作的三大方式之一，而且也是最有效的合作方式”[64]。因此，公共性的提升从根本上需要正式和非正式的制度支持：一是运营商管理规则，即运用有关信用积分奖励、发放骑行红包等规则对合规使用者予以激励（R2）；二是社会文明使用规则的内化（R3），这有赖于公民公共意识、公共关怀和公共精神的渐进成长。

3.针对“个体使用性与监管协同性困境”（C3），需依托管理规范以增进协同性

运营商针对用户的监管方面，需要信用评级和监管制度（R4）；用户间监管方面，除有赖于R4的保障外，长远还取决于R3。政府监管方面，各地应急推出的《试行意见》《技术导则》（表3）及交通运输部等十部委《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），强制性约束力较弱，多元监管主体间的职责划分还不够清晰，合作机制不够明确，有待出台法律规范和相关标准（R5）。

（二）情境S治理条件：缓症状

1.使用者理性与公用冲突，有赖于各种非正式规则的约束

个体违规行为的规制，除有赖于R2和R4外，从根本上还取决于作为非正式规则的R3。非正式制度产生于文化，作为一个社会的共享规范、价值观念、信念与禁忌等表现的文化，是合作能否产生的重要解释变量。目前，公共意识薄弱，文明使用文化虽未形成，但部分城市出现寻找并纠正违规停放的“单车猎人”、“小蓝侠联盟”等NGO志愿组织和发起文明使用的呼呼行动，利于推动整个社会文明的逐步认同与内化。

2.相关制度规则孱弱，有待进一步健全和完善管理规范

制度包括人类设计出来的、用以型塑人们相互交往的所有约束。制度约束有时禁止人们从事某种活动；有时则界定在什么条件下某些人可以被允许从事某种活动[55]4。制度的健全与完善，主要涉及运营商管理与监管规则（R4）、政府监管（R5）、社会自治规则（R3）领域的禁止、约束与允许这三大方面规定。其中，运营商管理与监管规则、政府监管规则的推行，需要在考虑规则的全面性（禁止、约束、允许与鼓励）和有效性（可操作）的同时，还应衡量规则的制定和运行成本；而社会自治规则是一个长期的渐进过程。

3.外部行动者缺乏协同，依托于共识观念达成及合作机制构建

Kouwenhoven指出，组织间从相互依赖、共同目标到展开合作，需要沟通渠道与中介机制[65]。观念上的共同目标认知、相互依赖的合作共识（R6）是前提，除了前述的制度达成合作共识外（R2、R3），共享单车所牵涉的多个利益主体间的沟通、协商与有效协同，还必须基于合作机制（R7）之上。

由此，共享单车的属性、情境与治理条件的对应关系见图1。

图1 共享单车属性、情境与治理条件对应关系

（三）治理G路径：开药方

1.药方一：转型

条件R1要求，运营合并转型，共享过剩产能。随着盲目的过度投放和激烈的市场竞争导致运营商倒闭与合并潮，可借此契机共享过剩产能，即转型为真正共享经济意义上的共享自行车。加上能够在市场立足的共享单车和现有公共租赁自行车系统，由此形成“共享自行车（社会）+共享单车（市场）+公共租赁自行车（政府）”的多元提供主体和多种供给方式，形成能满足多层次差异化需求的城市绿色交通系统。

2.药方二：制度

R2（运营激励规则）、R3（社会文明规范）、R4（运营商信用评级和监管制度）、R5（政府监管制度）、R6（合作共识）在本质上都是正式规范或非正式规则，即制度。共享单车带来的问题，既源于制度缺失，也对政府监管政策、运营商运营及管理规则、社会文明规范与公共精神三大领域里的制度安排提出了要求。由此看来，共享单车有效管制与治理的药方中，制度可谓第一前提。

3.药方三：机制

R7（合作机制），是联结多元行动者之间合作性的纽带，是分散式治理的黏合剂，主要涉及对话沟通机制、责任共担机制、信息分享机制等。目前共享单车的治理主体仍处于多方“参与”而不是多方“协同”的分散式治理阶段，政府、企业与公众之间尚缺乏常态性的对话平台与有效的合作机制。

五、基于CSG的共享单车治理策略

（一）在科学测算和严格管控的基础上，共享过剩产能

资本疯狂加持下的共享单车市场过度发展与传统城市管理产生尖锐的矛盾。中国自行车协会的官方文件显示，在中国每年8000万辆的产量中，出口是大头，内需则在2500万辆左右。2014年，全年自行车内需仅为2039.7万辆。这意味着，仅摩拜单车、ofo两家巨头2017年的产能就超过了往年全国内需总量[66]。过度投放不但远超需求量，而且严重挤占城市交通和公共空间，给传统城市管理带来挑战，从2018年上海、广州、深圳、杭州等7城紧急叫停中心城区共享单车投放中可窥一斑。在城市容纳度有限且配套基础设施尚未跟上市场发展速度的情况下，科学测算与严格管控、共享过剩和优化管理是根本方向。

1.科学测算，严格管控

判断城市自行车容纳量，一个较科学的方式是城市常住人口的数量除以150—200。地方政府应充分运用大数据、云计算等技术，科学测算城市承载能力、停放资源和公众需求，在确定总容纳量后，根据市场占有率、服务绩效和运营管理等指标合理分配各运营商投放比例，针对超出的过剩产能，责令运营商收回或者折抵无法退回的用户押金。同时，加快制定单车质量、运营管理和服务标准，提高准入门槛，规范市场运营秩序，每月进行考核，对考核不合格的运营企业限期整改，连续数月考核不合格的，减少该运营企业的市场投放配额，必要时取消其市场准入资格。可借鉴欧洲诸如“自行车之城”——丹麦首都哥本哈根自行车基础设施网络和服务体系经验④，特别是针对城市公共空间资源滞后的矛盾，基于战略管理进行超前谋划，在城市改造和新城建设规划中适当向慢行绿色系统倾斜，合理规划指定停放点。

2.合并转型，共享过剩

鉴于同质化、白热化竞争，鼓励现有运营商适度整合与兼并。同时，真正运用共享经济思维，实现过剩单车属性DNA转型，即将过剩的单车产权拍卖转移至个体，鼓励个体以共享经济方式转移单车使用权以获取收益，而原有运营不佳的运营商则不再提供单车服务，转为基于运营共享平台营利。同时，鉴于国外自行车共享“公共所有/承包经营”与“厂商运营”[67]模式，共享单车运营商可探索与有桩公共自行车合并整合或者转由厂商经营的方式，以盘活现有过剩产能。

3.技术升级，精细管理

引导各大共享单车运营商从“野蛮生长”进入理性平稳阶段，朝智能化和专业化方向发展。未来综合运用大数据、云计算和人工智能相结合，向物联网的新层次发展，实现车辆的网格化管理、精细化、智能化运营，提升共享单车使用效率、科技含量以及安全系数，提升用户体验和品牌形象，将加强精细化管理，进行服务全面升级，规范单车停放与维护作为获取竞争优势的重要路径。

（二）综合考量制度供给主体、成本收益与供给路径，推进制度变迁

作为管制式（A Regulatory Form）形态的制度，涉及要求（Required）、禁止（Prohibited）、允许（Permitted）[68]。为此，内容上，规则、规范和共识三重制度应涉及要求、禁止与允许；路径上，明晰制度变迁供给主体、成本收益与供给路径。

1.完善各项制度，推进制度变迁

“制度变迁的源泉，则是变化着的相对价格与偏好。变迁的过程一般是渐进的[52]98。总体看，将遵循“制度缺失——制度构建——制度完善——制度惯习”的制度变迁路径，涉及政府、运营商和社会三大主体（图2）：一是目前尚处于”制度缺失——各类使用问题、管理乱象——制度构建“阶段。应充分考虑成本收益（各方利益及可操作性），在《指导意见》和各地管理办法的基础上，重点从“要求、禁止和允许”三个维度完善各类规范与规则，必要时上升到立法层次；对共识与社会自治则主要是“鼓励和提倡”。二是今后推进“制度完善——制度惯习”的良性变迁。对现有政府的强制规范与各运营商的内部使用规则根据实施情况、问题反馈出台实施细则并适时完善，特别是从长远看，需要形塑公众意识与观念文化、增强公共精神和契约精神，从而渐进形成制度惯习。

图2 共享单车治理制度完善之变迁路径

2.制度供给主体

（1）政府层面：完善规范与约束

《指导意见》属指导性而非强制性，有必要在前期调研和充分沟通的基础上整合各方资源，加快出台互联网自行车通用类国家标准和制度规范：一是明确产权保护、行为规范、服务质量和安全管理，对共享单车的权利归属、主体及分工、运营和管理进行全面规定，特别是对使用中的违法行为适用《民法》、《治安管理处罚法》等相关法律法规予以处罚和赔偿。二是对城市改造和新城建设规划中慢行绿色系统、规划指定停放点、多主体间的监管与协同等做出原则性规定。同时，地方政府也应主动作为，结合各自实际制定操作性强的管理办法和实施细则，加大制度落实与日常监管，切实保障各主体合法权益。

（2）企业层面：优化规则与管理

健全信用评级，加强用户规范。尽管2016年以来共享单车市场火曝，用户规模短期内迅速扩大，但《2016年中国共享单车市场报告》显示，主流的十家共享单车APP用户评分中该行业整体的用户评价并不高，6分以上仅占六成。尽管平台一直在加大力度促进规范化，但短期来看，用户反馈的问题很难一一解决[69]。为此，一是运营商加大线上管理规范的技术（例如基于卫星信号定位的“地理围栏Geo-fence”）研发，进一步完善现有信用评级制度或惩戒条款，可考虑与金融系统合作，基于大数据技术共享黑名单，纳入个人征信体系。二是在现有举报监督激励系统试行的基础上，严格执行力度，对举报拍照上传违规停放车辆的用户获得信用积分奖励，对违规使用者则扣除一定的信用积分，或对屡次违规骑行的用户账号进行封停处置。三是增进企业社会责任，商家加强沟通，共建行业规范，遵守市场规则，规范管理，通过优化管理将外部负效应内部化。

（3）公众层面：形塑意识与文化

March提出的“适恰性逻辑”（Logic of Appropriateness）认为，人在面临抉择时会问自己三个问题：一是识别（recognition），即这是一个什么样的情境？二是身份认同（identity），即我是怎样一类人？我处在一个怎么样的组织中？三是规则（rules），即像我这样的人在此情境中应该做什么？[70]这表明，情境形塑了个体选择。目前一些具备较强公共精神的热心市民、大学生、志愿者、NGO发起文明使用共享单车的系列行动（表4）起到了积极作用，需要在大力鼓励推动的同时，通过扩大公众参与、加强公共精神宣传教育，促成整个社会合法、规范、文明的非正式制度约束情境的形成，影响个体公众意识与型塑基于适恰性认知的公共惯习。

（三）构建起有效的合作机制，促进协同治理

治理是一个有着不同利益、观念和知识的多元行动者聚集的互动过程。共享单车运行涉及运营商、用户、政府、社会志愿组织等多个有着不同运行规则和组织文化的利益相关者，若要达成规范、和谐、文明的使用目标，离不开多主体间基于对话沟通及冲突管理的合作机制构建，从而实现“科学+艺术”的协同治理。

1.扩大参与，构建常态性的多主体间自组织机制

规则制定、业务整合、联合方案、权责共担是门“合作科学”，其科学门道在于，充分纳入多元利益主体，构建起有效的自组织合作机制。一是政府、运营商、公众代表、志愿者组织之间的常态性沟通机制。可由主管部门采取约谈、座谈的“面对面小范围共同在场”方式，通过对话协商、信息分享、权责分担，充分释放各行动者的能量：共同制定管理规范、规划停放区域、实施政策决议；运营商之间订立行业良性竞争准则，进行业务适度整合，减少盲目竞争和过度投放。二是协同增效机制。通过持续商讨、争辩和评价，学习反思，进行资源互补和发挥“公共能量场”[71]增效，以随时发现、反馈与商讨问题，达成精诚合作与协同治理。

2.管理冲突，实施协同治理中的元治理机制

建立在持续对话和资源共享上的共享单车自组织机制，虽具备纳入多个利益主体间的参与及贡献能量优势，但也可能面临内在冲突，存在失灵风险。化解的关键在于构建起元治理（Metagovernance）机制。元治理，也就是治理中的治理，它包含了最广义的治理所需的条件[72]。元治理很大程度上意味着政府驾驭治理中的其他行动者。元治理虽不意味着政府采用传统官僚制的直接命令管控，但却发挥着承担起多主体协同场域内的资源保障和冲突管理的“治理艺术”：一是国家可建立博弈规则、“叙事式”（storytelling approach）的驾驭、通过“支持”行动者的基础（基础设施、财政的和后勤的资源）以驾驭各行动者。这意味着其不再采用单一的制式的方式而是在不同的情境和场合综合运用不同的方式[62]132。即基于规则、财力、政策等方面的资源支持，引导各主体间相互信任与互惠合作。二是城市政府需要提升沟通、协调、外交等冲突管理技巧，进行系统调控，推动组织之间谈判、适当退让与互信，必要时建立人际关系网，“软化”（soften）不同的观念和利益间的紧张关系，以协调分歧、消弭矛盾。

六、结 语

目前共享单车出现不规范停放、人为破坏、私自上锁、无序竞争、押金难退等问题，各主体分散治理问题重重，协同治理几近缺失。对此，现有研究虽予以极大关注，但围绕共享单车内在属性及复杂情境视角的研究较少，有限的研究也局限于“是否具有共享经济”属性，未从属性中发掘出共享单车的性状冲突、内在矛盾与治理困境。而在应对共享单车这一新生事物出现的治理问题方面，传统的科层治理、市场治理、自主治理、网络治理模式均存在的适用性不足。为此，需要寻求真正破解共享单车治理困境的有效路径。而实际上，共享单车的内在属性冲突（“易据为己有的独占性与公共使用性的张力”“私用性与公共性矛盾”、“个体使用与多头监管困境”），加之其运营、使用及管理面临着理性自利的个体使用者、孱弱的制度规范、盲目的商业竞争、相对滞后的城市管理、薄弱的单车自治组织等多个利益相关者交织的复杂情境，是导致共享单车陷入治理困境的根源。

为此，只有立足共享单车的属性，对其复杂情境和治理药方进行研究分析，才能从深层次寻求有效的治理策略。在综合考量共享单车的特殊属性（C）、复杂情境变量（S）和协同治理路径（G）三个维度的基础上，本文构建起属性—情境—治理CSG分析框架，基于此框架，通过提取特性、把脉情境和诊断治理发现了属性、情境与治理的内在逻辑，即共享单车有效治理药方应围绕属性转型、情境制度和治理机制三大方面展开。相应地，需要从共享经济转型、制度安排和机制构建方面破解共享单车治理困境：一是从属性上看，在科学测算和严格管控的基础上，共享过剩产能，精细优化管理；二是鉴于正式规范与非正式规则孱弱情境，应在综合考量制度供给的基础上，推进制度变迁；三是从治理机制上，构建起有效的合作与元治理机制，促进协同治理。

注释：

①早期ofo只做师生单车共享的校园市场，但转到更广阔的社会市场后，目前其90%车辆为自营，仅10%为共享，尽管ofo的创始人戴威声称公司的目标是不做自行车的生产者，而是做自行车的搬运工，希望大家都把自己的自行车拿出来共享使用。（吕新杰.共享单车难成共享经济[N].通信信息报,2016-11-02）

②2017年11月，小蓝车宣布交由拜客出行托管。2018年3月27日，小鸣单车正式进入破产程序，成为首个共享单车破产品牌。

③2017年8月，悟空单车、3vbike、町町单车三家共享单车企业在上线运营分别为6个月、4个月、8个月后纷纷倒闭；酷骑单车、小鸣单车遭遇退款潮、客服电话打不通现象，处于风雨飘摇之中。2017年11月16日，号称“最好骑的共享单车”小蓝单车也宣布倒闭。2018年2月9日，交通运输部刘小明副部长透露，国内77家共享单车企业已有20余家倒闭或者停止运营。

④哥本哈根有关自行车假设的基础设施网络和服务体系包含了独立的自行车道 （市区拥有350km的有保护的独立的自行车道和23km普通自行车道）、自行车停车场(架)、自行车维修网络(在固定的时间和地点提供白行车维修服务)、交通接驳中心的自行车停车场、自行车短期租赁 (Short-term rental bikes，由商家提供不同档次的自行车，主要客户群体是游客)、无车区(car-free zones，只提供步行和骑行的空间)、车辆减速措施(traffic calming)和终点设施(trip-ends facilities)等。 （Go¨sslingS.Urban Transport Transitions:Copenhagen,City of Cyclists[J].Journal of Transport Geography,2013(12):196-206）