GQM方法在财政绩效评价工作中的应用

□段如水

党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先”。经济发展阶段客观上对我国的财政制度提出了相应的客观要求，因此，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”成为新时期财政制度建设的重要目标。作为财政预算评审中心，如何在全面绩效管理过程中发挥更优更好更高效的作用，成为部门职能建设的重中之重。

早在2015年，财政部就接连发文，包括：财预[2015]21号《关于充分发挥预算评审中心职能作用，切实加强预算管理的通知》、财预[2015]43号《财政部关于实行中央部门中期财政规划管理的意见》和财预[2015]90号《财政部关于加强中央部门预算评审的通知》等。这些文件的核心内容就是要求深化预算管理制度改革，加强预算管理工作，对预算评审工作提出了新的更高的要求。

财预[2018]167号《财政部关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》进一步把加强预算绩效评审工作作为预算评审的关键内容，其中明确要求，“提高预算评审的专业性和权威性”。权威性来自工作的专业性，专业来自科学方法的有力支撑。在预算绩效评价工作中，要从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量项目预算资金使用效果；要从政策决策科学性、目标的相关性、执行效率性、执行效益性、公平性、示范性等方面综合衡量政策效果；要围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果。因此，提高绩效评审的专业性和权威性，就需要在绩效评审过程中多引进科学的理论和方法，使工作有科学的理论基础做指导，有科学的方法做支撑，从而提升绩效评审实践的科学性和专业性。

一、绩效评审的指标设计

（一）当前绩效评审指标设计

绩效评价工作中，指标设计是关键，构建绩效评价指标体系是评价工作的关键一环，直接影响着评价数据提取和分析，是绩效评价结论客观、科学、合理的基础和核心。绩效评价指标，分为共性指标和个性指标，其中共性指标是适用于所有评价对象的指标；个性指标是针对不同评价对象特点设定的，适用于不同评价对象的评价指标。绩效评价共性指标通常参照财政部预算司《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《项目支出绩效评价共性指标体系框架》制定。在具体指标设计上，个性指标一般依据项目组织者的经验和工作惯例进行设计，缺少必要的理论支撑和方法支持，指标设计具有一定的主观性和随意性，无法充分保证指标的全面性；另外由于评价任务的时间紧迫，使得实践中尽可能找一些比较容易的采集和度量指标进行评价，以保证按时完成任务，导致指标不能全面反映绩效的全部；第三个方面，是对绩效指标本身的评价也缺乏一个明确的原则和规范，使得不同机构和个人之间，对同一个项目的绩效评价结果也不尽相同，降低了评价结果的可比性。这些因素导致无法保证评价效果和评价质量。

（二）GQM方法

GQM（Goal-Question-Metric,目标-问题-度量）方法是系统工程和项目管理中常用的一种度量选择和定义方法。其基本原理是：对于一个有目的地组织的度量过程，首先定义项目的目标（Goal），该目标也可以细化为一系列的小目标；对于每个（小）目标，均需要回答一系列问题（Question）来确保目标是否实现；然后对每一个问题，找到一组完整的、可以量化的度量指标来回答问题。这样，抽象的目标转换为具体的问题，然后再由可以测量的指标来完成回答，从而形成一种自顶向下，逐步分解，逐层细化的刻画过程。GQM提供了一个理想的框架来回答目标是否实现，实现的怎样。因此，自二十世纪八十年代提出后，很快被推广到不同的领域，成为国际上广泛采用的目标驱动的度量定义模型。

GQM方法的基本步骤包括四步：

第一步：建立目标。定义和明确项目的目标。项目的目标可能来自上级的下达，也可以是项目提出的规划，还有可能是前期调研的成果。目标可能是一个，也可以分解为一系列的小目标。

表1 采煤沉陷区综合治理搬迁安置专项工作绩效评价指标

第二步：提出问题。对于每一个目标，定义能确定目标进展的问题。问题要和目标紧相关，而且具有一定的可判定性。一个目标可以对应一系列问题，问题之间要尽可能的独立，使得形成对一个目标的多个方面的判定。这些问题形成了对目标完整和充分的刻画。

第三步：定义度量。为了回答每一个问题，定义对应的度量指标。每个指标应确定其关注的对象、度量的环境、度量的公式以及度量的含义，度量必须可操作，可获取和可判定。

第四步：采集指标。基于对度量的定义，在指定的环境中采集度量指标，形成对度量对象的数字刻画。注意度量指标采集过程中注意环境、测量方法和工具的影响，确保度量指标的有效性和准确性。

（三）GQM方法在绩效评价中的应用

1.绩效评价项目中，项目的“绩”与“效”就是评价的目标，具体目标与具体的评价项目有密切关系，需要根据上级下达的评价任务书和实际评审项目的特点进行确定。

2.确定绩效目标后，围绕目标，绩效评价应该提问的几个方面包括：

*被评价项目是否符合相关的政策？

*被评价项目的原始情况如何？

*经过项目实施后情况如何？

*项目实际情况与政策要求是否存在偏差？

*造成偏差（如果存在）的原因是什么？

*可能的改进措施是什么？

3.定义度量指标

绩效评价指标作为衡量绩效目标实现程度的考核工具，通常从投入、过程、产出、效益四个方面进行设置。

绩效评价中的投入和过程指标，偏重于评价项目立项、资金落实、业务管理、财务管理等方面。这些指标不会因项目而异，相对容易量化、收集和理解，不需要花费大量资源来收集，其可控性较大。

绩效评价中的产出和效益指标偏重于项目产出、项目效益方面。这些指标与具体的项目相关，相对难定义和量化。由于项目往往具有特殊或特定的专业背景，这些指标的设计超出了财政和会计等专业的范围，需要由专业的人士来确定。

绩效评价指标把项目投入、过程、产出和效益相结合，形成了全口径、全过程及全领域覆盖的指标模型，为后期的评价提供了基础。

二、利用GQM方法的绩效评价指标分析与改进

利用GQM方法来对近期完成的《山西省发改委采煤沉陷区综合治理搬迁安置专项工作》的指标设计工作进行分析，可以对前期的工作进行专业性的总结，并对后期绩效评价工作的开展提供指导和设计改进。

（一）初始指标分析

该项目当时设计的指标分为三级，共22个三级指标度量项，项目组给每个三级指标定义了一定的权重，按照加权的方法给出了每个地市的绩效评价结果。指标框架及权重如表1所示：

1.从指标设计情况看，分为投入、产出、过程和效益四类指标，这四类指标从宏观层面上比较充分地覆盖了采煤沉陷区综合治理的四大方面，但是在细分为二级和三级指标的时候，并没有回答“居住条件是否改善”“生活质量是否提升”等两个问题，从目标层面看，也没有覆盖人口迁移，提升生活质量这两个目标，使得三级指标的设计比较粗放，缺少对目标和问题的详细刻画。

2.从投入类指标看，分为项目立项和资金落实两部分，项目立项指标应该不属于项目投入，应该放在政策符合层面；从过程指标看，基本是是结果性指标，缺少对执行过程、进度和效率的刻画指标；从效益指标看，三级指标与一级指标基本内涵是相似的，没有起到细分的作用；从度量结果看，也不能看出应到目标和实际结果之间的差异。

3.从权重设计看。每一类指标的权重设计比较随意，有部分权重设计的过高，或者组合的权重过高的情况（单项权重达到10或者超过10），影响评价的结果。

（二）指标改进建议

1.明确目标（GOAL）：根据政策文件，本项目的目标包括：人口迁移、旧区拆除、新区入住和生活质量提升。

2.提出问题（Question）：

Q1:项目的内容是否符合政策规定？

Q2:项目的审批是否符合政策规定？

Q3:项目的进度是否符合政策规定？

Q4:项目的财务状况是否符合政策规定？

Q5:沉陷区人口是否全部得到迁移？

Q6:迁移人口是否全部得到合理安置？

Q7:安置人口生活质量是否得到提升？

3.指标设计（Metric）

在提出问题后，指标设计的过程相对有据可循。上面的问题中，Q1-Q4属于通用部分的问题，设计通用指标，Q5-Q7属于项目专用部分的问题，设计专用指标。在指标设计中，针对对应的问题，同时考虑社会属性和经济属性（社会导向性指标），从而对实现的指标得到客观和科学的细化。

Q5可以通过比较原有人口和迁出人口进行度量；Q6-Q7则需要通过比较每一位迁出人口迁出前和迁出后的安置情况和生活质量情况，设计综合指标进行比较得出度量。

三、结论

GQM方法是一种系统的度量设计方法，为指导绩效评价中的指标设计提供了一种科学的理论和方法支撑。利用这种目标驱动的指标设计方法，可以有效提高绩效评价指标设计的充分性和全面性，提高评价结果的准确性和专业性，从而提升整个绩效评价报告的科学性和权威性。