浅析市场主体信用承诺的分类实施（下）

陈兴华

（接上期）

市场主体信用承诺制度的推进实施

通过分析可知，和整个信用制度的推行和实施一样，信用承诺制度也需要公权力部门的介入，即一方面虽然是自由意志、“软法”，但另一方面也需要公权力部门推进实施，保障其制度效果。并且，市场主体信用承诺制度需要进行细化分类，根据领域和事项不同设计相应的实施制度，才能充分保障此项制度能够发挥应有的效果。囿于篇幅，笔者着重列出市监部门、环保资源部门以及部分行业主管部门的推进实施事项：

市场监督管理部门的推进实施。根据最新机构改革方案赋予的职责，除了商事登记外，市场监督管理总局还应该在以下领域进一步推进实施不同类别的信用承诺：

产品质量。信用制度已经较早地开始运用在产品质量管理领域。为引导工业企业自觉承诺并履行质量责任，自觉接受社会监督，树立和维护质量信誉，工信部等六个部门早在2010年3月就联合印发了《关于加强工业产品质量信誉建设的指导意见》。作为产品质量归口管理部门，市场监督管理总局应在产品质量领域全面推进实施产品质量承诺制度，鼓励企业积极参与，发挥信用承诺制度的功用，促进企业维护自身信誉、保证和提升产品品质。

市场竞争。目前，在竞争环节的信用承诺还没有上升到制度层面，只是一些行业协会在积极倡导。比如，三门峡市工商界发起《反对贿赂·公平竞争承诺书》，郑重承诺“反对贿赂，从我做起；加强自律，严格操守；诚信守法，公平竞争；廉洁经营，共创环境；加快发展，助推崛起”。这样的承诺起到的更多是一种宣示作用，无法形成有效的约束，因此，应当借鉴商事登记的做法，鼓励市场主体作出书面承诺，并将承诺内容进行公示，纳入信用记录当中，根据企业信用的状况进行分类管理。

食品药品。鉴于食品药品事项关系国计民生重大事项，且目前我国食药领域乱象丛生、急需厉法整治，故笔者建议在食药领域应实施“公法类”市场主体信用承诺制度。国家市场监督管理总局已经有了一定的工作基础。如2016年1月，原国家食品药品监督管理总局出台了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，提出市、县级食品药品监督管理部门应当逐步建立销售者市场准入前信用承诺制度，要求销售者以规范格式向社会作出公开承诺，如存在违法失信销售行为将自愿接受信用惩戒。信用承诺纳入销售者信用档案，接受社会监督，并作为事中事后监督管理的参考。但目前的制度还主要以事前的市场准入为主，各地做法不一，有的仍然规定尊重市场主体自由意志，自愿签订，“强制”程度甚至还不如行业监管类。笔者建议，应当要求所有的食药市场主体在“事前”必须签订信用承诺书，并且可以参考安全生产领域采取的信用承诺“事中”监管的方式，加强后期监管。

环保、资源等部门的推进实施。鉴于当前生态环境形势日益严峻，环境和资源领域应当和安全生产、食品药品领域一样实行强制性承诺制度。

生态环境部。2015年11月，原环境保护部、国家发展和改革委员会出台了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，提出了探索企业环境信用承诺制度，探索在环保行政许可和环保专项资金申请等方面，建立企业环境信用承诺制度。此后各地环保部门也纷纷开始推进实施此项制度，做法大同小异。目前大多的做法仍是要求不得将是否作出信用承诺作为申请受理和决定的前置条件。获得许可或审批的行政相对人未作出环保信用承诺的，由作出决定的环保部门将未作出信用承诺的说明与其审批信息一并向社会公示。笔者建议，环保领域信用承诺可以考虑上述事前领域的信用承诺采取硬性规定，将信用承诺书作为前置条件；此外，参照安全生产信用承诺，在事中强制进行实施，并要求企业提交承诺实施报告，以加大监管力度。

自然资源部。在国土资源领域，一些地方已经开始探索建立信用承诺制度。如2017年1月，湖北省潜江市国土资源局要求用地单位的法定代表人或主要负责人必须签署信用承诺书，承诺依法依规取得土地使用权，诚实守信行使用地权利，认真履行法定责任和义务。用地单位在申请办理行政许可、行政确认，以及签署《国有建设用地使用权出让合同》或者《固有建设用地划拨决定书》时，签订《用地单位信用承诺书》。从已经开展实施的情况来看，地方国土部门大多将信用承诺作为硬性规定，要求用地单位必须签署。笔者建议，机构改革之后，自然资源部需要加快推进其他领域信用承诺制度的实施工作：对于生态环境功能强的自然资源，应当实行和安全生产、环保、食药一样的强制性信用承诺制度；其他的实行行业监管类信用承诺制度即 可。

若干行业主管部门的推进实施。按照国务院机构设置，还有不少具有行业主管职能的部门负责推进落实信用承诺。但总体上来看，国务院各行业主管部门推进实施信用承诺制度的情况不一，有的已经全面展开，有的还未纳入部门工作重点。如银行业、保险业、水利、农业等行业，从主管部门来看还未看到强有力地推进措施，在地方上有些领域有一定的实践探索。党的十九大报告非常重视信用体系建设，认为信用体系是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。信用承诺是信用体系建设的重要组成部分。作为创新社会治理方式、转变政府职能的一个重要手段，各行业主管部门应对信用承诺的推行和实施予以充分重视。从已经开展信用承诺制度建设的行业主管部门情况来看，大部分行业主管部门对本行业的信用承诺都采取了商事登记类的形式，即市场主体自愿参加。笔者认为，行业管理和监管是我国经济体制和行政体制的一个特色，很多事项在相当长一段时间内仍具有国家干预的必要性。在推进和实施信用制度的过程中，需要发挥行业主管部门的主动性、能动性，同时，具体的信用制度也需要体现一定的监管特性。就信用承诺而言，行业主管部门应区分事前、事中事后，分阶段实行不同类别的信用承诺制度，从而实现行业主管部门对本行业的有效监管，促进本行业健康、有序发展。