立足新起点 开启切实解决执行难新征程——访最高人民法院执行局副局长赵晋山

◎文/本刊记者 何玲

“‘基本解决执行难’这一阶段性目标如期实现。”3月12日，十三届全国人大二次会议第三次全体会议上，最高人民法院院长周强在汇报最高人民法院工作时掷地有声。最高人民法院工作报告显示，三年来，人民法院共受理执行案件2043.5万件，执结1936.1万件，执行到位金额4.4万亿元。解决了一批群众反映强烈的突出问题。

谈及执行，人难找、物难查、协助执行难、财物变现难，许多执法人员曾经对此深有感触。如今，一场执行模式的深刻变革，让问题得以破解。从中央深改组审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，到各地区各部门认真落实意见，基本形成综合治理执行难工作格局；从与公安部等16家单位和3900多家银行业金融机构实现信息联网，对被执行人主要财产形式“一网打尽”，到推进失信惩戒机制建设，采取11类150项惩戒措施，让失信被执行人“一处失信、处处受限”；从着力解决财产变现难题，推行网络司法拍卖，到以拒不执行判决裁定罪判处罪犯1.3万人，拘留失信被执行人50.6万人次……

破解执行难主要采取了哪些措施？如何形成解决执行难问题的更强合力？如何建立“切实解决执行难”长效机制？近日，记者就此采访了最高人民法院执行局副局长赵晋山。

4月2日，广东省恩平市人民法院依法对失信被执行人张某华采取强制措施，处司法拘留15日。图为抓捕归案现场

坚持标本兼治五大有效举措破解执行难题

记者：3月12日,最高人民法院院长周强在十三届全国人大二次会议第三次全体会议上，表示“基本解决执行难这一阶段性目标”如期实现。请问最高人民法院在推动基本解决执行难的过程中主要采取了哪些有效举措？

赵晋山：这三年来，各级人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持标本兼治，“一性两化”的基本工作思路，主要采取以下有效举措推动基本解决执行难这一阶段性目标如期实现：

第一，构建综合治理执行难大格局。针对执行难成因复杂，执行程序中各种矛盾交织叠加的特点，构建了以党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会各界参与的综合治理执行难这一大的工作格局，各地区各部门认真落实中办、国办《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，将解决执行难纳入法治建设重点任务和社会治安综合治理目标责任考核，专门印发文件，成立“基本解决执行难”领导小组，建立联席会议制度，形成强大社会合力，齐抓共管，为解决执行难提供了前所未有的良好社会环境。

图为法院执行人员对“老赖”可执行财产进行查封

第二，清理一大批历史性积案。我们对多年积案进行全面核查，录入信息化案件系统后再次进行筛查，凡是有瑕疵的、不符合结案标准的，重新查控财产，切实维护当事人合法权益。在清理过程中，许多难啃的“骨头案”最终得以解决。通过清理历史性积案，我们还清了执行程序中的历史性旧账，卸下了历史包袱，为下一步解决执行难打下了一个坚实的基础。

第三，推进执行模式的重大变革，破解执行中的“四大难题”。一是破解查人找物难题。改变过去“登门临柜”的查找模式，依托信息化手段，建立了覆盖全国、四级法院干警都能统一适用的、网络化财产查控系统，与公安部、自然资源部等16家单位和3900多家银行业金融机构联网，覆盖存款、车辆、证券、不动产、网络资金等16类25项信息，对被执行人主要财产形式“一网打尽”。二是破解防范规避执行、逃避执行的难题。完善联合惩戒体系，会同国家发改委等60家单位推进失信惩戒机制建设，采取11类150项惩戒措施，让失信被执行人“一处失信、处处受限”，约366万人迫于压力自动履行义务。严厉打击拒执行为，全国法院以拒不执行判决裁定罪判处罪犯1.3万人，拘留失信被执行人50.6万人次，限制出境3.4万人次，同比分别上升416.3%、135.4%和54.6%。三是破解执行管理难题。通过建立“一竿子插到底”的全国四级法院执行办案平台和流程节点管理平台，把案件从立案到办结的所有节点信息都置于监控之下，有效解决了过去存在的 “体外循环案件”“抽屉案”等现象。四是破解财产变现难题。推动建立网络化拍卖和网络化的评估系统，使我们的拍卖成交率、溢价率大幅度提高，截至今年3月，全国法院网络拍卖量110万余次，成交量31万余件，成交额6863亿元，标的物成交率68.7%，溢价率61.3%，为当事人节约佣金213亿元，有效祛除拍卖环节暗箱操作和权力寻租空间。

第四，坚持两手抓，规范执行工作。针对消极执行、选择性执行、乱执行和执行作风不正、纪律不严等现象，我们坚持两手抓：一手是打造信息化数据铁笼，建成统一的执行办案平台和指挥管理平台，加强统一管理、统一协调、统一指挥。推行“一案一账号”案款管理模式，确保全程留痕、规范透明。一手是打造制度铁笼，制定财产保全、财产调查、执行担保等37件司法解释和规范性文件，完善执行工作规范。发布规范执行行为“十个严禁”，划定高压线，转变执行作风。

第五，解决人民群众反映强烈的突出问题。联合最高人民检察院，用9个月时间开展集中清理执行案款活动，共清理发放历史性案款约960亿元，并在此基础上建立了“一案一账号”的长效机制。对拖欠民营企业、中小企业账款和涉民生保障案件，依法加大执行力度。每年元旦春节前后集中开展涉民生案件执行行动，累计发放涉民生案款179亿元，增强了人民群众的获得感。

加大惩戒力度探索多种路径解决“骨头案”

记者：您刚才提到，人民法院在清理积案过程中，解决了很多难啃的“骨头案”，但据了解，实践中仍有不少案件未能实际执结。对此，您怎么看？最高人民法院将如何推动解决？

赵晋山：实践中对于那些人民法院花费很多人力物力仍未能实际执结的案件主要存在两种情形：第一类情形，存在一些有财产可供执行，但未得到及时执行的情况，多数是由于执行中面临复杂情形。比如说，一些案件在网拍过程中财产无人竞买，出现流拍无法变现，而申请执行人也不愿以物抵债，此时财产就无法处置。此外，实践中还有一种情形：法院对被执行人的房产即将采取拍卖措施，忽然有人出来说这是我的房子，我们在法律上把他称为案外人，案外人提出异议后，一般拍卖程序会中止，法院会审查案外人的异议并作出执行裁定。之后，若其仍不服，还可以提起异议之诉，经过一审、二审审理，执行时间就会耽搁很久。当然，过去也存在一定的消极执行的情况，通过近几年扎实有效的工作，这种情况将越来越少。

第二类情况比较普遍，实践中，存在大量当事人无财产可供执行的案件，有的企业债台高筑，处于僵尸状态。有的被执行人家庭生活特别困难，甚至家徒四壁。对于存在被执行人完全或暂时丧失履行能力、无财产可供执行情况的案件，我们称之为“执行不能”案件，这类案件属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险，暂时不能执行到位的原因并非法院执行工作不力。为最大限度保护当事人的合法权益，对于此类案件，我们建立了无财产可供执行案件终结本次执行的程序性退出机制，对该类案件进行严格规范，通过督办和公开，加强监督管理。每半年由网络查控系统进行一次自动查询，一经发现有财产立即恢复执行；对涉企业的僵尸案件，依法通过执行转破产程序，化解执行不能案件存量；对被执行人为自然人的，若涉及民生案件生活困难的申请执行人，我们加大司法救助力度，帮助当事人解决困难。

此外，对于因被执行人转移财产造成“执行不能”的情况，一方面，我们加大联合惩戒的力度，充分利用纳入失信被执行人名单，限制消费措施，迫使被执行人主动履行义务；另一方面，引导申请执行人积极提供财产线索、申请审计调查、申请发布悬赏公告或者通过法律规定的诉讼途径主张权利。同时，我们用好用足强制措施，依法积极采取罚款、拘留、移送拒执等措施，对转移财产等拒执行为予以坚决打 击。

积极有序推进民事强制执行法立法具备基础

记者：目前，民事强制执行法已经被列入立法规划。请问为什么要制定民事强制执行法？制定这一部法律的时机成熟了吗？

赵晋山：党的十八届四中全会明确提出，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。这不仅是十八届四中全会确定的一项重要任务，也是进一步构建“切实解决执行难”长效机制的重要环节。我们知道，执行难成因复杂，立法缺失是其中重要原因。民事诉讼法执行程序部分仅有35个条文，远不能满足实践需要。一方面，由于法律规定过于原则，客观上给了执行人员过大的自由裁量空间，极易导致执行乱问题的发生；另一方面，受限于条文规模，当事人权利救济制度不健全，相关主体的权利保护不完善，成为解决执行难的机制障碍。此外，相关规则的缺失和空白，还为地方、部门保护主义和债务人规避执行提供了可乘之机。正因为如此，近几年来，我院密集出台和修订了一大批涉执行的司法解释和规范性文件，各地法院也结合自身实际，针对突出问题，出台了不少指导性意见，执行规范供给不足的问题在一定程度上得到了缓解。但应看到，现行执行规范体系存在制定时间跨度长、规范层级复杂、某些规范之间的关系不清晰、冲突处理规则不明确等问题。相关法律规定缺乏与相关立法的有效衔接，如与物权法、公司法等民事实体法以及民事诉讼法、破产法等法律的衔接配合不够，存在矛盾冲突之处。为此，制定一部单独的民事强制执行法在填补法律漏洞、消解制度矛盾、缓解法律适用冲突、形成完整的规范体系等方面，都具有重大意义。通过制定民事强制执行法，可以将立法目的、任务、基本原则等内容纳入总则，并在分则部分根据实体请求权的不同分别规定不同的执行措施，既有效解决立法供给不足问题，又可将执行权关进“制度铁笼”，更好保障当事人合法权益。应该说，制定民事强制执行法是我们今后逐步完善执行长效机制的一项重要的基础性工作。

目前来看，制定民事强制执行法的时机已经成熟。自上世纪八九十年代以来，关于强制执行理论的探索研究从未停止，涌现了一大批理论研究学者和论文专著译著，为民事强制执行的单独立法奠定了良好的理论基础。同时，对于其他国家和地区的强制执行制度研究也在不断加强，进一步促进了强制执行理论的繁荣发展。尤其是党的十八大以来，执行工作在各方面取得了跨越式发展，为民事强制执行的单独立法奠定了扎实的实践基础，执行工作得到前所未有的关注，完善的执行规范体系初步形成，执行队伍素质显著提升。应该说，民事强制执行单独立法已经具备了扎实的理论和实践基础。事实上，自2000年以来，我院一直致力于推动强制执行法的制定与出台，在充分调研与征求意见的基础上，先后完成了四版建议稿。2009年，我院将第四版建议稿与中国政法大学的专家建议稿合并，形成了《强制执行法（草案）》第五稿与第六稿。目前，按照全国人大常委会的立法规划和我院党组的工作部署，我院民事强制执行法草案起草工作正在有序进行中。

推动部门联动有效破解查人找物难题

记者：刚才您还谈到人民法院在基本解决执行难过程中构建了综合治理执行难大格局，形成了多部门的联动机制。请问多部门的联动机制如何有助推动解决执行难？对这个问题您能不能举例说明一下。

赵晋山：如前所述，执行难成因复杂，执行程序中各种矛盾交织叠加，光靠法院一家根本解决不了执行难。对此，我们积极推动建立综合治理执行难这一大的工作格局，充分发挥多部门联动机制优势，助力解决执行难。

举例来说，我刚才提到的破解查人找物的难题就离不开部门间联动。过去“登门临柜”式的查找被执行人的财产方式效率很低，现在我们依托信息化建立的网络查控系统涉及存款、金融理财产品、证券、股权、房地产、车辆、船舶等多种财产形式。但这些财产形式的管理分散在不同的职能部门，必须形成联动机制并实现信息共享，才能将被执行人的财产和相关信息“一网打尽”。截至目前，最高人民法院已与公安部、交通运输部、民政部、人民银行、自然资源部等16家单位和3900余家银行联网，可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券等16类25项信息，基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖。事实上，我们的查控网也经历了一个成长的过程，2014年查控网上仅能查到21家银行，现在是3900余家银行，几乎是涵盖了包括农村信用社在内的全部银行。对于房地产的查询，半年前只有40个左右的中心城市可以查询，现在随着我国房地产登记系统的上线，我们已经对接完毕，基本可以实现全覆盖。目前，大家较为关心的公安的车辆查控扣一体化、与税务部门的税务信息共享、保险理财产品的查询都得到相关职能部门的大力支持，正在紧锣密鼓地对接开发，可以预见这个系统的查控功能将随着各部门间深度联动变得更为强大。

依法严格限定失信被执行人公开曝光信息

记者：各地在解决执行难方面推出了创新举措，比如设置老赖彩铃、街头公示老赖信息等，请问您是怎么看这个问题？

赵晋山：社会上所俗称的“老赖”在法律意义上称为“失信被执行人”，是指那些有履行能力但是逃避执行、规避执行，抗拒执行的被执行人。被执行人一旦被纳入到“失信被执行人名单”，法院将依法对其进行信用惩戒，这在法律上是有明确依据的。我国民事诉讼法第255条对此作了明确规定，最高人民法院对此也出台了专门司法解释。因此，公布失信被执行人的有关信息，是符合法律规定的。实践证明，公开曝光失信被执行人相关信息，对于我们社会诚信建设和解决执行难起到了非常好的推进作 用。

关于大家关心的失信被执行人隐私权保护问题，人民法院对此高度重视，在执行工作中也严格依法保护。但是，公布失信被执行人的相关信息和隐私权保护之间并不矛盾。首先，我们并非公开所有失信被执行人，只是选择其中情节严重的失信被执行人，予以公开曝光，以敦促他们尽快履行法定义务，在社会上形成守信光荣、失信可耻的社会风尚。第二，对于公开的内容，我们依法严格限定。涉及失信被执行人的工作单位、联系方式等内容的信息，一律不公开。第三，人民法院在依法公布失信被执行人相关信息时，也会采取一些技术性处理，例如隐去身份证信息上出生年月数字等，尽可能保护失信被执行人的隐私。

继续巩固成果健全切实解决执行难长效机制

记者：记者了解到，近年来各级法院在推动解决执行难方面是举全院之力，请问未来在推进执行难方面是否有一套长效机制？

赵晋山：三年来,人民法院全力攻坚，解决了一批群众反映强烈的突出问题，基本形成中国特色执行制度、机制和模式，促进了法治建设和社会诚信建设，“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。但人民法院执行工作与党中央提出的“切实解决执行难”目标和人民群众期待相比还有差距。下一步，我们将继续巩固“基本解决执行难”成果，健全切实解决执行难长效机制。推动健全完善综合治理执行难工作大格局，将执行工作作为社会治理创新和法治建设重要内容，强化目标责任考核；健全切实解决执行难的源头治理机制，推动制定民事强制执行法；深化执行体制机制改革，深入推进审执分离体制改革，优化执行权配置；加强执行信息化、规范化、标准化建设，强化统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制；进一步加大强制执行力度，牢牢抓住 “三个90%和一个80%”的核心指标，始终保持高位运行。

目前，中央正在制定关于加强综合治理从源头解决执行难方面的文件，最高人民法院在已经发布的“五五改革纲要”中，专门就“健全切实解决执行难长效制度体系”作出了规定。最高人民法院正在起草《巩固基本解决执行难成果健全完善解决执行难长效机制的意见》，不久就会发布。我相信在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在社会各界的大力支持下，只要全国法院执行干警不懈努力、持之以恒、久久为功，就一定能够实现党的十八届四中全会提出的“切实解决执行难”目标。