多层次多制式轨道交通要点探究

王家乐

(中铁第一勘察设计院集团有限公司,西安 710043)

经过十余年的快速发展，我国城市轨道交通建设成果显著，运营线路初具规模，初步实现了发展规模化、结构网络化、制式多样化、装备智能化和技术自主化[1]，在各大城市综合交通体系中发挥着举足轻重的作用。建设过程中，部分城市对轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位[2]等问题也逐步显现。为了促进城市轨道交通健康有序发展，《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见(国办发[2018]52号)》(以下简称“国办52号文”)明确指出，未来将以高质量发展为目标，结合各城市债务指标的控制，进一步规范程序，强化监管，从单纯追求建设速度转变为注重建设质量和效率。基于上述背景，各大城市相继开展了多层次、多制式轨道交通系统的研究工作，探索在新的政策框架下符合各自城市特点的建设规律。

1 发展背景及问题分析

1.1 国内外制式对比

截至2018年末，国内累计有35座城市建成投运轨道交通线路5 766.6 km，17座城市形成了100 km以上的轨道交通网络。其中地铁制式4 511.3 km，占线路总长的78.23%；轻轨254.2 km，占线路总长的4.41%；单轨98.5 km，占线路总长的1.71%；市域快轨502.0 km，占线路总长的8.70%；现代有轨电车、磁浮等其他制式400.7 km，占线路总长的6.95%[3]。

反观轨道交通较为发达的欧洲及日本，地铁占比仅为37%，其他制式占63%[4]，见图1。

图1 中外轨道交通制式对比

1.2 都市圈层与轨道交通系统对比分析

国际上较为成熟的都市圈均是基于高度一体化的轨道交通系统构建而成的。中心城、近郊、远郊之间按联系强度的大小，采取不同层次的轨道交通配置，分别服务于不同范围、不同强度、不同速度目标的出行需求，通过客运交通枢纽相衔接，形成多层次、一体化的轨道交通体系[5]。表1为国际三大都市圈轨道交通系统组成。

表1 东京、巴黎、伦敦三大都市圈轨道交通系统组成[6]

从表1可以看出，市域线在其中占据主导地位，对空间结构的支撑起决定作用。为了进一步阐明多层次轨道交通对城市空间的影响，以北京都市圈与东京都市圈作为重点进行对比。

以东京都市圈为例，按人口密度、土地开发强度分为核心圈、都市圈和首都圈三个圈层，与北京市情况对比见表2。

从表2可以看出，东京都市圈第二圈层面积与北京市域面积相当，人口约为北京市域人口的1.7倍。但北京市域总人口中的75%，约1 600万人主要集聚在六环以内约2 267 km2的区域。除了城市建设条件、历史传承等因素外，从交通因素看，北京环线内的站点规模和密度低于东京，环线外的站点覆盖率也远落后于东京大都市区[7]。东京都市圈第二圈层构建了大量的市域线及城际线(市郊线)，支撑了1～1.5 h通勤圈，这一点正是北京市所欠缺的。

1.3 国内外轨道交通发展经验对比

当前，国内外轨道交通系统存在以下4个方面的差异。

(1)国内正处于快速发展期，而欧洲和日本已基本成熟，新建线路较少。

当前，我国轨道交通处于高速增长期，在建线路规模较大，制式主要集中于地铁，缺乏多层次、网络化的运营和管理经验。东京都市圈目前已形成地铁、市域线及国铁三位一体的轨道交通网络，探索出了一整套符合都市圈客流特点的运营方式。

(2)国内以地铁为主，层次单一；欧洲和日本土地圈层和轨道交通圈层有机统一，层次多元。

国内轨道交通缺乏中低运量线路和外围市域线，层次单一，同时由于行政壁垒的存在，安检互信难以实现，国铁与城市轨道交通间尚未实现一票通达。欧洲、日本等轨道交通发达地区目前已形成了“地铁+市域线”多层次的轨道网络，而且各层次间具备贯通运营或高效衔接的条件。

(3)国内投资、建设以政府为主，主体单一；欧洲和日本参与主体则较为多元。

长期以来，国内轨道交通建设由政府主导，建设资金主要由地方财政和银行贷款解决，建成运营后的还本付息主要由政府或政府投资平台承担[8]，沉重的投资、还贷和运营补亏压力使得地方财政不堪重负，导致后续可持续建设及运营能力受到限制；欧洲和日本等发达国家则已积累了较为丰富的市场化运作经验，投资、建设及运营主体多元，最大程度支撑了轨道交通的可持续发展。日本地铁建设采用补助金制度，对于市郊铁路，由国家和地方政府负担36%的补贴，而对单轨等新型交通方式，补贴更高达67%；德国交通财政资助法规定，每年向购油者加收10%的税收作为城市交通建设资金，联邦政府负担60%，州政府负担40%；巴黎的法规规定，城市交通设施基本建设，中央政府投资40.5%，其余由地方政府和有关部门投资[9]。

2 发展多层次多制式轨道交通系统的意义

2.1 发展多层次轨道交通是国家推进新型城镇化建设，促进城市群间轨道交通融合的现实需要

国家发改委发布的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提到，要着力提高中心城市产业质量和公共服务水平，增强对人口的吸引力和承载力；引导要素在城市间高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和产业；完善公共交通主导的交通网络体系，加快布局建设市域铁路，鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统，推动基础设施联通和公共服务共享，打造同城效应明显、一体化程度高的都市圈[10]。

构建科学合理的综合交通体系，完善轨道交通的层次与结构，有助于城市空间结构的有序拓展及都市圈有序生长；构建不同层次、不同制式为主体，快慢有序，主次结合的轨道交通系统是对各圈层不同交通需求的有机响应，是轨道交通伴随都市圈同步发展的必然结果。

2.2 发展多层次，多制式轨道交通体系是降低投资，提高效益的必然选择

不同层次，不同制式适应的客流及对应的投资压力各不相同，发展多层次，多制式轨道交通，有利于降低造价，提高客流效益，是提高轨道交通可持续发展能力的有效途径。

3 多层次多制式轨道交通的几个重要概念及理解

3.1 准确把握“多层次”

多层次轨道交通的概念与“城市圈层”紧密联系，不同层次的轨道交通服务于不同的圈层。按照“一张网、多模式、广覆盖、高集约”的原则，构建由城际铁路、市域快轨、城市轨道交通等构成的多模式公共交通[11]，如图2所示。城市群高速轨道系统串联核心城市及次级城市，客流方向一致时可串联远郊城镇，为服务城市之间的高速轨道系统，以高铁、城际为代表，客运对象为跨城市的商务、旅游及日常客流；市域快轨服务于中心城区与外围组团、城镇，以市域快线、市郊铁路为代表，服务对象一般以通勤客流为主，通学及通商客流等其他乘客为辅[12]；中心区轨道系统服务于中心城区，包含骨干的大运量地铁系统，也包括局部的中低运量补充线路；局域轨道系统服务于外围组团或城市新区内部，一般以中低运量为主，为市域线收集客流。

图2 多层次轨道交通示意

各圈层间的轨道交通系统应相互融合，无缝衔接。当近郊组团跟中心区有连片发展趋势时，中心城区线路可延伸至近郊组团；市域线也可延伸出市域范围，进入次级城市。衔接的方式及类型较为多样化，主要有点状结合、线状结合及网状结合等方式[13]，其中最常见的方式是通过中心区的交通枢纽形成高效的衔接，其次市域线也可与中心城区线、城际线路贯通运营。

3.2 合理、准确界定“地铁”及“轻轨”

在国办52号文及《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知(国办发[2003]81号)》(以下简称“国办81号文”)中，针对地铁和轻轨，规定了不同的准入门槛。但何为地铁，何为轻轨，业内并无权威的、统一的定义和标准，长期以来处于一种混沌的状态。在此，结合近年来颁布的各类政策文件和标准规范，试图加以解析和明确，见表3。

表3 相关规范、标准对轻轨的界定

3.2.1 相关标准、规范中的描述

根据《城市公共交通分类标准》(CJJ/T 114—2007)，轻轨系统客运能力1～3万人/h，车辆包括C型车、Lc型车(直线电机)[15]，业内称之为“狭义轻轨”。《城市轨道交通工程项目建设标准(建标104-2008)》中没有直接提及地铁和轻轨的概念，但提出中运量范围为单向运能1～3万人/h[16]，即通常业内认为的“广义轻轨”。

3.2.2 关键指标评判

结合行业审批标准及业内普遍认识，关于轻轨和地铁，提出以下几个指标分别予以分析，见表4。

表4 地铁、轻轨关键指标评判

注：“√”表示属于，“×”表示不属于。

3.2.3 关于分类标准及轻轨申报的思考

(1)轻轨是一种运行于封闭路权之上，单向运能1～3万人/h的中运量轨道交通系统，可采用钢轮钢轨体系、磁浮体系或轨道梁导向体系。根据不同的制式特点，最高速度70～120 km/h，可采用高架、地下或地面敷设方式，但从行政审批及轻量化的角度，应尽量采用高架敷设方式。地铁与轻轨本质的区别在于运量的不同，而不在于运行体系、敷设方式的差异。

(2)《城市公共交通分类标准》(CJJ/T114—2007)将城市轨道交通划分为地铁、轻轨、单轨、有轨电车、磁浮、自动导向轨道系统、市域快轨七个类别，层次划分值得商榷[17]。地铁、轻轨属于钢轮钢轨体系，仅运量有差异；单轨、磁浮、自动导向属于按“运行体系(承载、导向方式)”区分；而有轨电车的核心在于小运量、非独立路权，与基于独立路权的其他轨道系统有本质区别；市域快轨属于线网的“市域层次”，而非某一种运行体系，可采用钢轮钢轨，也可采用跨座单轨、磁浮等系统。因此，如果以功能层次作为划分标准，城市轨道交通可分为市域快轨、地铁、轻轨、现代有轨电车4种类型；如果以运行体系作为划分标准，则可分为钢轮钢轨系统、单轨系统、磁浮系统、APM系统。

(3)从审批角度出发，对不符合地铁申报要求，但符合轻轨申报条件的城市，在制式选择时，建议排除A型车，优先选择B型车4辆编组(排除6辆编组)，同时高架比例大于50%，以提高规划的可批性；磁浮、单轨、APM等制式则可根据需求自主选择，但造价控制仍是首要考虑的问题。参照芜湖经验，这类线路应以高架为主，建设规划阶段投资尽量不高于3.5亿元/km，直接工程费用控制在2.5亿元/km以内[18]。制式研究过程中，对客流规模的准确把握和研判是基础性和关键性的考量因素。无论采用何种制式，都应以满足客流需求作为前提条件。除此之外，在“建设资源节约型，环境友好型社会”的大背景下，环保及景观因素对制式选取，尤其是敷设方式取舍方面的影响不容忽视，节能、环保、美观等理念也应作为制式选择基本原则加以贯彻。

3.3 对轨道交通而言，层次高于制式

国内外实践证明，多层次的轨道交通体系对于支撑城市空间结构，提高客流效益具有重要意义，是轨道交通发展的重点。一般情况下，除钢轮钢轨制式以外，其他制式均属于小众制式，仅适合于个别领域(如旅游线、地形或环境敏感的线路)，不适宜在城市内大规模成网运行。制式越多，运营管理越复杂，互联互通或高效衔接的难度越大[19]，多制式通常造成多个运营机构并存的局面，协作不明会导致公交使用率的下降[20]。当下国内很多城市，建设多制式的冲动未必出于交通需求导向，设备厂商、招商引资等其他因素也起到了隐形推手的作用。因此，从策略上，构建科学合理，层次多元的轨道交通体系是必要的，但在多制式的选择上，仍需谨慎而行。

3.4 市域快轨是未来发展重点

与国外成熟地区相比，我国城市都市区的拓展正处于起步阶段，缺乏规范意义上的市域快轨制式，加之与站点周边用地的耦合程度较差，导致市域快轨运营效果较差，不足以支撑都市区的空间拓展[21]。解决这一问题的关键在于构建合理的市域轨道交通系统，妥善处理各层次之间的客流梳理、枢纽衔接、运营贯通等问题。随着新型城镇化建设以及各大城市群、都市圈的良性发展，与之相呼应，市域快轨也已进入了新的发展阶段，因此，市域快轨是城市轨道交通未来发展的重点，也是围绕“多层次”做文章的关键所在。

4 结论

本文系统对比了国内外城市轨道交通系统制式，分析了轨道交通与城市圈层化发展的差异，总结了国内外不同的发展经验，提出了国内发展多层次、多制式轨道交通的意义，梳理、明确了多层次、多制式轨道交通的几个关键概念及未来发展重点。通过分析研究，得到以下结论。

(1)发展多层次、多制式轨道交通对于提升中心城市产业质量和公共服务水平，有效疏解城市非核心职能，完善公共交通网络体系，提高投资效益具有重要的现实意义。

(2)在轨道交通前期规划和决策阶段，应树立“层次高于制式”的规划理念，以“多网融合，层次分明，协同一体，集约高效”为原则，以市域快轨为未来发展重点，构建由城际铁路、市域快轨和城市轨道交通组成的多层次、多模式有机衔接的轨道交通体系。

(3)在地铁与轻轨的概念界定方面，决定性的因素在于两者运量等级的不同，而非运行体系、敷设方式的差异。

(4)在轨道交通分类方面，可以功能层次或运行体系等作为划分标准，进一步改进和完善现行的分类标准。

(5)经过多年发展，我国已初步建立了较为完善的轨道交通管理制度和技术规范体系，为了消除政策执行过程中存在的一些概念误区，促进轨道交通健康有序发展，建议行业主管部门在现有政策基础上，进一步加强顶层设计，做好统筹协调，在轨道交通分类标准及层次划分、轻轨概念的准确界定等方面出台更为明晰，更具可操作性的指导意见。