地方政府行政审批制度改革的法治化路径探讨

王珺

[摘  要]地方政府行政审批制度改革进入深化阶段，由于垄断改革、法制不健全和缺乏监督与追责，依然存在缺乏标准，审批程序和监督机制尚不完善等问题。地方政府行政审批制度深化改革的非法治化路径带有人治色彩、容易“人去政息”。行政审批制度深化改革法治化以依宪治国、有限政府和依法行政为理论基础，是转变政府职能、激发市场活力，提升政府的社会治理能力、提升公共服务效率以及在大数据时代发展电子政务、搭建电子政务平台的必然要求，可以通过具有强制力的法律的制定和执行来规范和约束地方政府，这是推动地方政府行政审批制度深入改革唯一可行的长效路径。

[关键词]地方政府;行政审批制度;深化改革;长效路径;法治化

[中图分类号]D630  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）12-0030-05

一、引言

党的十八大以来，深化行政审批制度改革、推进简政放权已经成为党中央对各级政府提出的基本要求，也是地方政府积极转变政府职能、建设人民满意的服务型政府的重要举措。党的十八届三中全会进一步提出要简政放权，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济事务的管理。各级地方政府积极响应党中央和国务院的号召，根据本地区的具体特点进行各种各样的行政审批制度改革探索，取得了较大的成绩。与此相对应的，如何实施行政审批制度改革也成为近年来理论界的研究热点。借助Citespace软件对CSSCI数据库行政审批制度改革研究的文献进行分析发现：行政审批制度改革研究出现了两次研究高潮，研究的热点聚焦于行政审批局模式的试点与推广、权力清单和负面清单制度工具的实施与完善以及电子监察和政务云等电子政务技术的引介与应用。[1]然而实践证明，行政审批制度改革已由之前的初步探索逐步进入全面深化改革的攻坚克难阶段，很多深层次的矛盾逐渐暴露需要解决，而现有的理论研究成果往往更多地从行政管理、经济学或网络信息技术等角度去關注于某一类具体问题的解决，难以对于推进行政审批制度改革产生全局性、长效性的效果，无法从根本上消除行政审批制度深化改革遭遇的障碍，影响了人民群众对于行政审批制度改革成效的满意度。因此，对地方政府行政审批的现状进行系统性分析，全面审视其存在的问题及其原因，探讨地方政府行政审批制度深化改革的长效路径就显得非常必要。

二、地方政府行政审批的现状分析

（一）主要成就

从1998年深圳市在全国率先探索“简化审批、放权让利”开始，到2001年国务院下发《关于行政审批制度改革工作的实施意见》和2003年《行政许可法》的颁布，再到全国各级地方政府深入贯彻落实上述法律文件的要求全面开展行政审批制度改革，迄今为止我国行政审批制度改革先后经历了局部探索、统一部署、全面深化三个阶段。具体来说，地方政府行政审批制度改革主要有以下三大类创新举措：

1.项目清理。依照国务院简政放权、放管结合部署的统一要求，地方政府各部门做好取消和下放管理层级行政审批项目的落实和衔接工作，全面清理本部门的行政审批权力事项，列出权力项目清单，依据实际情况予以取消或下放。如2006-2008年，深圳市政府顺利完成对市政府37个部门的697项非行政许可项目的清理，保留348项，取消98项，认定不属于非行政许可登记的其他类项目251项。[2]1999-2014年，广州经过五轮行政审批制度改革，行政审批事项得到全面清理、精简、下放和规范，通过取消和调整方式，减少行政审批事项2499项，占原有总数的92.56%。[3]

2.集中审批。除了进行项目清理外，各级地方政府还积极改良审批程序，规范统一审批标准，优化审批结构，归并相近职能，探索集中审批模式，在尽量不新增人员编制、内设机构和中层干部职数的前提下先后进行创建行政服务中心和设立行政审批局等“一站式”服务改革尝试。1999年，浙江省上虞市设立了全国首家行政服务中心，浙江省随之进行了综合行政服务机构建设的试点，并将“最多跑一次”作为行政审批改革的目标。2008年，成都市武侯区成立了全国第一个探索“审管分离”模式的行政审批局。在这一改革背景下，全国各地陆续成立了行政服务中心或行政审批局等综合行政服务机构，开展“一站式”行政服务。

3.网上审批。《行政许可法》第33条规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请;应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。在这一法律规定的指引下，各级地方政府纷纷因地制宜，实施行政审批工具与方式革新，结合本地区的经济社会发展条件建设本地区本部门的网上行政审批系统，以便于申请人提出行政申请，并实现与其他有关行政机关信息共享，达到规范行政审批行为、降低行政审批成本、提高行政审批效率的目的。同时，通过行政审批网上公开制度，还可以强化对于行政审批的社会监督。

（二）存在的问题

各级地方政府行政审批制度改革取得成效的同时，必须看到这样一个现实。行政审批制度改革本就会触及政府部门的核心利益，遭遇阻力在所难免。正因为这一原因，导致地方政府行政审批依然存在问题。

1.随意废立、缺乏标准。虽然在党中央和国务院的强力推动下，各级地方政府纷纷开展行政审批制度改革，但《行政许可法》对于设立、废止、下放的行政审批事项并没有作出明确的规定、缺乏明确的标准，加之行政许可事项的现实复杂性，使得地方政府在全面清理本部门的行政审批权力事项，列出权力项目清单时，可以依据自身意愿进行随意删减，在废止大量“含金量”不高的审批项目的同时，对于涉及本部门核心利益的审批项目依然紧抓不放。简而言之就是简政放权只注重量，而有意无意地忽视了质。

2.审批程序缺乏规范。地方政府行政审批制度改革如果只注重量而忽视质，必然会仅仅满足于上报和公开所减少的行政审批项目数量以应付上级部门的要求，而对于人民群众所更加希望的简化不必要的行政审批程序这一要求缺乏热情。同时由于《行政许可法》规定的抽象性、《行政程序法》的缺位以及不同行政审批事项的具体性和复杂性，规范各部门所有行政审批事项的具体审批程序不仅涉及有关部门的核心利益，也确实存在着较大的现实难度。因此，现实中审批程序缺乏规范就成了必然的结果。

3.监督机制尚不完善。洛克曾经说过：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会对人们的弱点以极大诱惑，使他动辄要攫取权力，借以使自己免于服从他们自己所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律更适合他们自身的利益。”[4]这是目前行政审批制度改革存在的最大的问题，即洛克所言的“制定和执行者”集于一身。行政审批制度改革涉及到各有关部门的切身利益，这些部门在推进自我改革时想方设法地避重就轻就在所难免。避免这种情况发生的办法就要加强监督，可是目前在行政审批领域依然主要施行的是审批与监管一体化的监督机制，主要依靠有关部门实行自我监管，难以实现良好的监督效果。

（三）产生的原因

分析地方政府行政审批的现状可以得出如下的结论：

1.地方政府垄断行政审批制度改革。完全由地方政府主导实施进行自我改革，这是行政审批制度改革存在问题的内因。毋庸讳言，除了部分先行地区外，我国的行政审批制度改革并非是全国各地政府自发进行的，而是自上而下推动的结果，毕竟这一改革对于地方政府而言是要“简政”和“放权”而非“扩权”的。换言之，实施行政审批制度改革对于相当一部分地方政府而言是迫于上级的压力和社会形势的发展需要而进行的，并非自觉自愿。在这种情况下，由其自己进行的自我改革难以实现不当既得利益的彻底割舍也就在所难免。

2.行政审批制度改革法制不健全。人性存在弱点，可是在完善法律的约束下依然会成为一名守法公民，这个道理对于政府也是一样适用的。虽然地方政府自我改革难度较大，假如行政审批制度改革法制健全，能够对地方政府进行足够的约束，依然可以推动行政审批制度改革的深化发展。遗憾的是，笔者反复查询了相关的法律法规，发现现行行政审批法制存在两个问题：首先，有关行政审批制度方面的法律要么非常抽象缺乏具体的可操作性规定，如《行政许可法》，要么就还未制定颁布，如《行政程序法》;其次，行政审批制度改革实施近二十年，各地区的行政审批制度改革基本都是以地方党委、政府的文件通知为指引，很少發现各省市针对行政审批制度改革进行广泛的地方立法。由于行政审批法制不健全导致地方政府实施改革缺乏法律的强力约束和具体的实施标准，这是行政审批制度改革存在问题的重要外因。

3.缺乏社会监督与事后追责机制。行政审批制度改革中涉及的各有关部门不愿意彻底舍弃切身利益，行政审批法制又不健全，如果监督机制完善一样可以推动地方政府行政审批制度改革的深化和发展。然而，现实中行政审批制度改革主要依靠上级部门自上而下的监督和本部门的内部监督进行，缺乏完善的社会监督途径，使得外部监督流于形式，自然会影响监督效果。同时，目前各地对于行政审批制度改革推进不力、当地人民群众满意度不高，应该如何对有关人员进行法律和政纪惩处，也没有明确的规定，缺乏明确、具体和公开的事后追责机制，自然难以对各有关部门施加强力约束。这是行政审批制度改革存在问题的另一个重要外因。

三、地方政府行政审批制度改革的法治化路径

行政审批制度改革已经进入攻坚阶段，行政审批权的配置结构影响到不同集团利益的重新分配，改革的内容不再是中央对地方或市场简单单向放权或者收权，而需要从机制上解决顶层设计问题。[5]笔者以为，要深化行政审批制度改革，破解改革面临的现实阻力，仅仅从行政管理、经济学或技术革新等角度去探索解决方案只能治标，无法从根本上解决问题。法律是维护社会公平正义的最后一道防线，相比其他社会规则，法律的强制力也是最高的，因此法治化才是推动地方政府进行行政审批制度深化改革唯一可行的长效性路径。

（一）理论基础

宪法作为国家的根本法，是行政审批制度深化改革的根本法治保障;转变政府职能，使全能政府转变为有限政府是行政审批制度深化改革的直接缘起;依法行政则是行政审批制度深化改革的重要标准。

1.依宪治国。党的十九届二中全会提出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。”“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。众所周知，宪法是静态的行政法，行政法是动态的宪法。行政审批制度改革作为治国理政的重要举措，必须以宪法为指引，体现人民群众的需要。行政审批制度改革中的简政放权、行政公开、保障权利等举措无不体现着宪法精神，行政审批制度进一步深化改革也是贯彻落实依宪治国的基本要求。

2.有限政府。“今后政府职能转变的关键是做到有所为有所不为，使政府成为有限政府，更多地向社会提供公共服务。”[6]显然，“有限政府”意味着要政府变传统的纯粹管理者为现代的公共服务者，也就是说政府要简政放权，这正是行政审批制度深化改革的直接缘起，行政审批制度深化改革是向有限政府转变的重要举措，而行政审批制度深化改革成功的衡量标准之一也正是实现向有限政府的转变。

3.依法行政。2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政提出了六项基本要求，分别是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项要求不仅是依法行政的基本要求，同时也是行政审批制度深化改革的基本准则，是衡量行政审批制度深化改革成功与否的重要标准。依法行政还要求合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，改革行政管理方式，认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式，推进政府信息公开。这不仅指明了行政审批制度深化改革的基本路径，还体现了依法行政对于行政审批制度深化改革的基本要求。

（二）现实需要

行政审批制度改革法治化是经济社会发展的必然要求。无论是转变政府职能、激发市场活力，还是提升政府的社会治理能力、提升公共服务效率，或者在大数据时代发展电子政务、搭建地区甚至全国统一的电子政务平台，都需要推进行政审批制度深化改革法治化。

1.转变政府职能，激发市场活力。转变政府职能、激发市场活力是行政审批制度深化改革的直接推动力，法治化则是转变政府职能、激发市场活力的规范和保障。党的十九大报告提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”这说明转变政府职能、建设人民满意的服务型政府需要深入改革行政审批制度，需要法治化来规范和保障。法治要为市场经济的发展保驾护航，行政审批制度深化改革法治化属于法治政府的建设范畴，激发市场活力需要行政审批制度深化改革法治化。

2.提升社会治理能力，提升公共服务效率。行政审批制度深化改革法治化是提升社会治理能力、提升公共服务效率的重要举措。推动国家治理体系和治理能力现代化是现阶段改革的主要目标，在此背景下深化行政审批制度的改革，推动政府职能转变，提高政府治理水平，进而促进国家治理现代化目标的实现。[7]市场经济的发展和公共服务水平的提高都要求政府部门提升公共服务效率，行政审批制度深化改革法治化有利于简政放权、简化程序。

3.发展电子政务，搭建电子政务平台。大数据时代背景下的现代行政需要以电子政务平台为依托大力发展实现无纸化、低成本和数据信息共享的电子政务，无纸化、低成本和数据信息共享同时也是行政审批制度深化改革的重要要求。因此，行政审批制度深化改革法治化是发展电子政务、搭建电子政务平台的必然要求，而发展电子政务、搭建电子政务平台又可以反过来从技术上支持和推动行政审批制度深化改革法治化，两者之间相辅相成。

（三）法治化的长效性路径

法治化，意味着从任意的无法律约束的状态向有法可依的状态转变，再向民主与法治阶段转变。[8]地方政府行政审批制度深化改革有多种路径可走，从非法治化的角度去推进地方政府行政审批制度改革的现有研究成果有其合理性和可取之处。然而，这些路径带有严重的人治色彩，容易“人去政息”，也容易随着时间的推移而产生不可预料的随意变化，故而都只能治标、不能治本，不具有长效性。管子曰：“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”要实现地方政府行政审批制度深化改革的长效性，唯有法治化这一条路可以选择。

1.非法治化路径的局限性。非法治化的研究成果有助于解决地方政府行政审批制度深化改革领域某一方面的具体问题，但是却存在着一个共同的局限性。地方政府行政审批制度深化改革意味着地方政府要在自我改革中真正做到简政放权、割舍既得的部分核心利益，因此指望各级地方政府的各个部门全部都能发自内心、自觉自愿地推进行政审批制度深化改革是不现实的。不管如何从管理层面、成本效率层面还是技术支持层面采取改进措施去推动深化改革，都难以避免一个事实——缺乏绝对的强制性，只能依靠有关部门的自觉自愿。换言之，这些研究成果最大的局限性就在于有过浓的人治色彩。法治与人治最大的区别就在于法治是依靠拥有强制力的法律去约束人。同时，目前地方政府行政审批的现状还包括过于随意、缺乏规范性，这也是非法治化的举措难以从根本上解决的问题，必须依靠法治化来构建规范化的法律体系来规范和约束地方政府，确保其深入改革行政审批制度，巩固改革成果。而人治的最大弊端在于仅凭个人意志，随意性较强。封建专治就是最明显的人治。

2.法治化路径的长效性。行政审批制度改革要想顺利攻坚克难继续深化下去，解决逐渐暴露出来的深层次矛盾，就不能只关注于某一类具体问题的解决方案，而应该全面考虑顶层设计、探寻能够推进行政审批深化改革的长效性路径，才能从根本上消除行政审批制度改革遭遇的障碍，提升人民群众对于行政审批制度改革成效的满意度。党的十八届四中全会指出：“法治要为实现全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度提供强有力的保障。”改革开放41年实践也表明，法治对改革有极大的引领与保障作用。阻碍地方政府行政审批制度深化改革的根本性障碍，不是思想观念层面的，也不是管理层面的，更不是技术层面的，而是利益如何重新划分层面的。唯有法治，才能通过具有强制力的法律规定的制定和执行，重新协调和分配所涉及到的各种既得利益，规范行政审批制度改革的各类举措，依照标准化模式优化行政审批程序，约束地方政府各部门的行为，构建完善的开放性监督机制和追责机制，使得行政审批制度改革举成果不会随着部门领导人的更替和时间的推移而发生随意性的变化，真正巩固所取得的改革成果，从而使地方政府行政审批制度改革产生全局性、长效性的效果，真正实现地方政府行政审批制度改革的深化。

四、結语

迄今为止，地方政府行政审批制度改革已经开展七轮，现阶段的任务是如何在巩固既有成果的基础上进一步深入推进。任何一项行政审批制度改革都是对原有制度的一次革新，都会涉及到社会多方利益的重新分配，如果制度改革没有法律法规的保障与规范，制度改革就会像脱缰之野马，既可能肆无忌惮地狂奔，又可能漫无目的的行进，最终不利于改革的深入。[9]唯有通过行政审批制度改革法治化，将地方政府的审批权关入“法律的樊笼”，才可以顺利地完成这一任务，实现地方政府行政审批制度深化改革的长效性。

参考文献：

[1]胡世文.基于CSSCI的行政审批制度改革研究知识图谱分析[J].未来与发展，2017，（8）.

[2]梁丹丹.地方政府行政审批程序存在的问题与对策研究[D].湖北大学，2013：17.

[3]张艳珍.深化广州市行政审批制度改革研究[D].华南理工大学，2014：43.

[4][英]洛克.政府论（下）[M].瞿菊农，叶启芳译.北京：商务印书出版社，1981.

[5]路遥.中国行政审批权配置研究[D].西南政法大学，2015：64.

[6]李沉浮，高申现.习近平：政府要成为“有限政府”[N].中国经济时报，2001-05-28.

[7]山秀蕾.国家治理现代化背景下的我国行政审批制度改革[J].湖北经济学院学报（人文社科版），2018，（6）.

[8]卢剑锋.行政决策法治化研究[D].兰州大学，2010：20.

[9]傅思明.权力监督“失灵”何以治愈——论行政审批权的异化与归位[J].人民论坛，2013，（2）.

责任编辑  宋桂祝