农村土地“三权分置”政策目标实现的经济法路径

李美玲

摘要：改革开放以后，我国农村贯彻落实家庭联产承包责任制，一定程度激发了农民的工作热情，有效解决了温饱问题。三权分置已成为我国创新改革农村制度的重要表现，但是在对其落实的过程中始终存在一部分问题，需要明确政策实现的经济法路径。本文针对三权分置的基本含义，提出其实施的意义和必要性，并指出影响因素，明确实现路径。

关键词：农村土地 三权分置 政策目标 实现路径

农村土地的三权分置制度，具体是指基于目前农村经济制度的前提下，科学分置农村土地所有权、承包权与经营权，进一步获得十分灵活的土地经营。在贯彻落实三权分置的过程中存在局限性，成功解决了土地管理问题，在发展农村经济的过程中需要利用这一制度解决有关问题。

一、三权分置的基本含义

我国正在全面改革农村经济体制，贯彻落实家庭联产承包责任制度，成功分离了土地所有权与承包经营权。中央一号文件也第一次准确提出这一制度。具体是指继承与创新家庭联产承包责任制度，这一制度在对农地集体所有制尚未改变的基础上，再一次区分了承包权与经营权，产生三权分立的局势。近几年国家重要文件报告等都在积极改进这一制度，由此获得政策的基本含义：贯彻执行土地集体所有权，强化农户承包经营权的稳定性，激活土地经营权。土地集体所有权的贯彻执行展示了公有制的绝对优势，平衡了国家、农村和农民之间的权益关系;提升了农户承包经营权的稳定性，最大程度表现出稳固的承包关系，避免损害农民权利，对家庭收入情况进行了不断改进;灵活处理经营权，在配置土地资源中发挥失常的功能，指引土地经营权流转至多元化的经營主体，提升安排土地资源的水平，实现了农业的可持续发展。

二、三权分置的实际意义

农业经营获得的收益不高，中青年农民将非农就业作为首选，但农民依然十分依赖土地，进一步产生保留土地承包权与流转土地经营权的现象，逐步体现出抵押土地经营权的特点。农村土地制度应随着时代的发展而做出改变，避免发生故步自封的现象，避免社会在可持续发展中受到这一制度的限制影响。三权分置的实际意义在于高度关注农民保留土地权利和获取非农收入的合理要求。

（一）三权分置十分普遍

截止到2017年底，全国家庭承包耕地流转面积实现4.47亿亩，相当于整体面积的1/3，签订流转合同率达到67.9%。2017年社会经济发展统计表明，2017年全国范围内的农民乡镇之外工作半年以上的外出农民工，及在本乡镇从事非农业工作半年以上的本地农民达到78%;其中，外出农民工达到了六成。这部分数据说明，农民工外出务工和流转土地现象体现出普遍性，客观出现了土地承包与经营权，并逐步成为一种发展趋势，法律制度顺应改革潮流，与社会发展积极适应。

（二）经营抵押林地无法可依

我国从2003年开始积极改革林权制度，并且在2008年在全国范围内开展，作为一种重要金融业务的林权抵押已经在全国各地积极开展。林权抵押具体是担保生长过程中的林木价值，由于我国土地和地上定着物一体管理的原则，林地所有权以及有关的土地权利是林权抵押的客体，要想防止农民由于抵押丧失土地承包权，林地经营权是可附带抵押的土地权利。由于目前法律对土地经营权没有明确的概念界定，法律制度的完善明显落后于社会发展的需求。

（三）民间已经出现土地经营抵押

在有关法律中尚未有效明确凭借家庭承包方式获得土地承包经营权。通过对立法原意深入分析得知，土地严禁抵押是为防止农民丧失土地权利。但是在不断开放的农村市场和相应增加的农民融资需求的大环境下，虽然基于法律层面尚未对土地经营权抵押有效明确，但逐步在民间体现。

三、三权分置的必要性

（一）与土地关系改变趋势有效适应

在目前社会背景下我国顺势提出了三权分置的制度，是土地关系中持续发展形成的，密切联系着农民经济发展特点。这一制度的出现一定程度促进了农村发展生产力。在目前农村现代化发展过程中，家庭联产承包制已经难以达到农村发展需求，因此，三权分置可以全面促进农村土地生产力的发展。

（二）最大程度调动产权的激励作用

对科学分配经济利益制度，实现了产权的主体推动功能。三权分置制度最大程度彰显了产权的性能。我国要想对农民的主动性进行有效激励，全方位体现出土地的产权性能，需要合理调节农村土地的产权。同时基于制度角度肯定产权的对应主体，有利于更好的认同产权，提升土地的利用水平，增加农村的经济利润，在避免浪费农村土地的过程中推动经济的可持续发展。

四、影响三权分置实施的因素

（一）土地法律法规不够明确

整体来讲，我国当前的农村土地承包在实施过程中缺少立法基础，一些法律之间容易发生冲突，相较于实施承包地状况，体现出较强的落后特点，难以整体彰显法律效益。实际上，在承包地实践方面政府采取的政策发挥了关键的指导功能。具体在于：第一，我国遭遇长期的集权统治带来的影响;第二，家庭承包责任制的实施体现出创新特点，在落实政策中发挥了直接功能;在立法方面处于被动位置，难以通过规范的模式创新土地实践活动。在建立三权分置制度中，通过深刻思考目前已经形成了完善的土地权利系统，并在实际中科学运用，但却无法产生法律同步效应。目前我国实施有关农地的法律，尚未提及三权分置的对应内容，不能获得有效的法律支持。

（二）农业补贴政策不科学

我国目前根据农民承包农地面积的标准实施农资综合补贴，将补贴直接发放给承包户，体现出国家引导农业粮食生产的方向。国家针对种粮农民采取的补贴可以称为种粮直接补贴，提升操作的积极性，增加产量，保证农民增加收益;农民综合补贴是指结合农业生产资料的购买政府将直接补贴制度提供给农民。实际上，在农业生产过程中二者都是政府提供的财政补助。随着科学实施的三权分置，提高了农地经营权流转发生几率，承包人凭借农地流转获得有关的评价，并顺利得到国家提供的重要补助，实际上承包人尚未投入农业生产所需的成本，经营者却获得投入在农业生产方面的成本。

（三）经营权流转制度缺乏规范性

第一，农村社保制度的滞后性难以满足农民流转土地的意愿。由于城乡二元体制存在较强的限制性，直接影响了保障系统的覆盖范围。农地不仅保证农民的基本生活，还有效支持农民获取医疗保险等，由于土地起到保险的功能，农民不愿意放弃土地。在农村社保制度不够完善的前提下，农民更加关注农地发挥的保障作用，造成农民被动流转土地。另外，农民难以准确理解土地流转，出现严重的认知缺乏，农户十分排斥土地流转工作。

第二，农地流转制度缺少规范性的操作，难以保证正常的流转秩序。在处理操作纠纷方面出现显著不足。土地经过流转以后，无需向有关部门实施备案处理，减轻了法律的保障力度。一旦流转操作中发生问题则容易引发纠纷，从理论角度分析，针对产生的纠纷现象可以采取合理手段进行解决。由于在纠纷形态方面法律体系缺乏完善性，无形之中增加仲裁难度。在不断扩大流转范围的情况下，必将增加了纠纷程度。

五、实现路径

（一）初步分離人地

首先，对土地补偿费的模式持续提升，达到成功分离人地的目标，无形之中增加了财政压力。其次，土地逐步扩大开发土地得到的增值收益，相应增高补偿土地的实际标准，强化了农民预期补偿的愿望，提升征收土地的困难程度。此外，农民通过土地获得保障功能，简单的货币补偿存在大量缺陷。所以应努力通过渐进分离方式划分人地，凭借科学分解土地权利，采取让渡的方法，顺利达到分离人地的终极目标。三权分置方案，鼓励农民带地进城，短暂性分离了农民就业和土地，这也是最初的非农化就业趋势。若不能顺利进城，农民依然可以退回至农村。

根据经济法分析，要想达到安全分支的首层目标，具体有两个步骤：第一，凭借法律对农户承包经营权有效确定，帮助农民消除进城忧虑，利用流转土地经营权的费用为进城以后的实际生活进行补助，实际上就是通过流转费用取代社会保障作用。第二，农民在城镇中生活，有利于解除对农民进城造成的影响，帮助其更好与城市生活融合，强化了非农就业的稳定性，提升社会保障水平。

（二）农地规模化与粮食安全

在人地初期分离以后，政府可以科学对流转产生的土地经营权积极引导，凭借整理和发包土地的模式，达到适度规模化的目标。很多人担忧流转土地经营权以后产生非农化与非粮化的土地，关键原因是农户凭借地租方式对经营者利益造成损害。可以通过农业补贴政策对这一问题有效解决。农业产业相对薄弱，对其实施补贴、减税等扶持措施着重表现出经济法干预产业发展的特点。补贴农业是世界关键的方法，我国的补贴水平明显比其他国家低。政府需要逐步增加补贴经营的程度，应保证超过经营者为农户支出的土地租金，主要是由于土地资金可以取代土地社保作用。

（三）同步发展现代化事业

农民由于完成短暂性进城工作，一方面提升土地集中经营的水平，为达到现代化农业发展目标奠定了基础;另一方面大量农民进入城市提升了城镇化发展效率，充足的人力资源最大程度保证工业与服务业的现代化发展，达到同步发展的目标。这时，应利用扶持产业措施、就业援助措施等经济法的调节方法稳定改革三权分置的改革成绩。在产业政策方面，凭借调整措施可持续发展工业与服务业，帮助进城务工的农民获得稳定的收入，吸引农民进入城市务工;在社会保障上，有效转换农村和城市社会保障，令农民与市民获得平等的待遇。

（四）强化成绩的立法巩固

改革落实中出现很多风险与不确定因素，三权分置改革的实际被大量不确定因素严重影响。一旦发生经济变化，大量农民被迫返乡，城镇化出现逆转，相应减少了人力成本，直接限制了农业现代化发展水平。需要政府在积极改革的过程中，突出市场发展特点，改进宏观调控策略，稳定且健康的发展经济，为改革创造理想的社会环境。

三权分置落实以后，若可以保证进城农民短暂性的开展非农就业工作，直接减轻了土地产权立法的调整阻力。首先，通过对承包法内容进行改进理清土地集体所有的性质，严格界定认定农村集体成员资格的实际条件，对集体土地所有权全面细化，比如确定收取集体所有权承包费用、土地利用行为的监督等;其次，对留乡农民土地权益给予最大程度的保护，并适度保留集体土地的份额，向这部分农民优先分配，保护其作为成体成员应当具有的分配收益的权力，在分配集体土地承包收益中发表意见，保证实际生活;再次，凭借积极改革户籍制度，成功转变城镇生活中的农民身份，将完善的社会保障权利赋予给这部分农民，优化保障系统，推动城镇化的可持续发展;最后，鼓励留乡农民积极参与土地经营权的开发。由于这部分农民资金相对有限，进城农民基本失去了依赖土地的情感，在农业生产方面经验严重不足，在竞争中土地经营者拥有绝对优势。

六、结束语

综上所述，我国提出的农村土地三权分置制度，一定程度科学调整了农村土地产权，对其发挥了激励作用，提升了利用农村土地的效率。贯彻落实这项制度能够对管理问题有效解决，缓解了转移劳动力的忧虑。但是，我国在实施三权分置制度时依然出现较大的问题，需要整体化解。在落实制度时需要改进法律规范，获得科学的发展方向，对农村土地管理趋势严控，推动经济的可持续发展。

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（作者系山西财经大学2017学术型硕士研究生）