普惠金融发展及影响因素研究

樊鑫淼 李丽丽 辛全龙

摘要：海南省农信社借鉴孟加拉格莱珉小额信贷模式形成具有地方特色的普惠金融发展模式。文章对其“鱼咬尾”监督审核机制，团队建设及文化建设、利率定价机制和贴息政策、培训体系、借款人资质、科技、网络系统的支持与对接、风险防控与市场监管等九个方面进行剖析，并提出优化建议。

关键词：农信社 普惠金融 小额信贷

海南省农村信用社借鉴孟加拉国格莱珉小额信贷模式创立了具有海南特色的地方性普惠金融模式，为解决地方“三农”、小微企业“融资难”“融资贵”问题探索出了一条新路子，为全国致力于以普惠金融扶贫的金融机构起到了良好的引领作用。

一、海南省农信社普惠金融发展情况

2007年8月10日，作为全国最后一家改革、资产质量最差、历史包袱最重的农信社，海南省农村信用社联合社（以下简称“海南省农信社”）正式挂牌成立。成立伊始，海南省农信社就按照“学习尤努斯精神，借鉴格莱珉方法，探索海南自己的模式”的指导思想，立足海南实情，努力探索一条适合海南人民自己的小额信贷模式。经过几年有益的探索，海南省农信社终于摸索出“一小通”小额信用无抵押贷款模式，成为促进海南农民增收、乡村振兴的助推器，使海南省农信社的普惠金融发展掀开了崭新一页，拉开了海南省农信社以小额信贷撬动海南农村金融改革的大幕。

2007年4月21日，时任海南省省长罗保铭与参加博鳌亚洲论坛的孟加拉国格莱珉银行创新人穆罕默德·尤努斯先生的“拉钩约定”①为海南探索普惠金融发展之路奠定基础。同年，经“西天取经”②和《海口宣言》③，海南省农信社成功引进孟加拉格莱珉银行（Grameen，孟加拉语意为“乡村的”）小额信贷模式到海南发展。

2008年1月，海南省农信社引进格莱珉小额信贷试点工作在琼中县展开，在孟加拉银行专家亲自指导下，经过数月尝试，结合当地实际情况，成功摸索出“2万以下，5户联保，妇女承贷，不需审批，7天到位”的“瓊中小额贷款模式”。自2008年9月始，经过近两年的发展，到2010年1月时，小额信贷实现全省所有乡镇全覆盖。2014年，海南省农信社研发出具有随借随还功能的“一小通”循环贷款。从此，海南省农信社以小额信贷为杠杆，开启了以小额信贷撬动农村金融，打破农村贷款难困境的新局面。其勇往直前的勇气、崭新的理念，创新的手段、与众不同的体制与机制、不菲的业绩很快就吸引了全国同行业的目光，成为“中国‘草根金融地平线上的一道曙光”，是“全国农信社小额信贷支农改革的一面旗帜。”

截至2018年11月末，海南农信社发放涉农小额贷款余额396.66亿元，小微企业贷款余额380.99亿元，小额客户数22994户，申贷获得率83.26%;发放扶贫小额贷款2.12亿元，8694户，占全省金融机构的65.87%;1000万元以下小微贷款90.84亿元;农民小额贷款57.93亿元，累计发放99445户，完成省政府年度任务的241%;小额信贷分支126个，村级金融服务站670余家，覆盖全省323个贫困村。

二、海南省农村信用社普惠金融发展模式剖析

“一小通”循环贷款是指向符合海南省农信社要求的借款人发放的无抵押担保的50万元（含）以下小额循环贷款。该贷款产品遵循“一次审批、余额控制、分次立据、循环使用”的原则，即借款人与农信社只需签订一次合同，就可在贷款合同约定的最高贷款额度和期限内，随用随贷，随时偿还，循环使用。根据贷款对象不同，“一小通”循环贷款分为三类，分别是：针对农户为发放对象的一类贷款;以个体工商户、小微企业主为发放对象的二类贷款;针对企事业单位职工、国家机关工作人员和社会统筹离退休人员发放的三类贷款。十年来，海南省农信社根据贷款对象不同，先后开发出了“一抵通”、党员“双带致富”、农村诚信青年创业贷款、惠民一卡通、小额就业担保贷款等12项小额信贷专列产品，贷款对象主要以农村有生产能力的妇女为主，主要方式是五户联保。省联社设立普惠金融部（原为小额信贷管理处）专门负责全省小额贷款的发放管理工作。

（一）“一小通”小额贷款“鱼咬尾”监督审核机制

海南省农信社“一小通”小额信用贷款在长期的实践中创造出一套独特的监督审核机制，这就是“鱼咬尾”监督审核机制。

1.组织架构。建立“鱼咬尾”垂直领导组织架构，即琼中小额信贷总部（现总部办公地点设在省会海口）领导各市县小额信贷部，各市县小额信贷部领导辖内各乡镇的小额信贷服务站。

2.管理架构。主要包括地域和人员两方面的管理。地域上实行划片管理，人员上实行“金字塔”式管理。

第一，划片管理。把全省各市县小额信贷部按行政区划划分为A、B、C、D、E、F六大片区，分别管理相应的市县区域小额信贷工作。片区总负责人由琼中小额信贷总部副主任兼任。

第二，人员管理。小额信贷人员管理依托组织架构进行垂直管理，即总部管理各市县小额信贷部人员，各市县管理信贷分支，分支管理服务站。各服务部、分支和服务站均按要求配备一定数量的正副职及若干技术员（如图1）。琼中小额信贷总部对全辖所有小额信贷技术员实行垂直管理，其业务和行为接受派驻地所在市县行社全体人员监督。对总部片区副主任、部门经理、部门副经理、各分支经理在工作年限、发展客户数、欠息率和放贷不良率等任职条件作出明确规定。

图1 琼中小额信贷管理架构图

3.监督审核。第一，岗位设置。根据岗位职责不同，对每笔贷款业务涉及的岗位设置责任信贷员、直接信贷员和间接审核人三岗，以及特殊情况下增加第四岗——第三审核人，并且由网点指定人员实行贷款面签制度。

第二，岗位人员条件。责任信贷员：每名小额信贷技术员都可以是贷款的责任信贷员。直接审核人：原则上为出师满一年，总客户数60户（含）以上，收息率98%，到期本金回收率97%（含）以上的小额信贷技术员。间接审核人：原则上为分支经理。第三审核人：原则上为小额信贷部负责人（经理或主持工作的副经理）或片区副主任或小额信贷总部分管副主任。基层社网点指定人员：原则上为主管会计。

第三，岗位职责。责任信贷员：（1）实地调查;（2）客户相关情况调查;（3）对贷款客户进行培训;（4）真情投入;（5）负责贷后检查;（6）贷款催收及诉讼时效保全。

直接审核人：（1）确认贷款;（2）面见客户;（3）贷前评估;（4）审核档案;（5）贷后首检。

间接审核人：（1）审核贷款是否符合制度要求;（2）检查贷款资料的完整性和合规性;（3）确保贷款发放条件落实到位;（4）监督信贷员、网点主管会计和贷款支付岗在发放贷款时是否履职到位;（5）督促责任信贷员按规定将押品权证（含工资卡折）入库管理，并在贷款发放一周内将贷款档案上交保管;（6）每月底对当月发放的2万元（含）以下贷款按照不低于每个信贷员1户入户调查，如实填写《回访登记表》并归档管理。

第三审核人：（1）审核贷款是否符合制度要求;（2）检查贷款资料的完整性和合规性;（3）每季度末对本市县本季发放的2万元至5万元（含）及5万元以上贷款按照每个信贷员不低于1户进行入户回访，如实填写《回访登记表》并归档管理;（4）每月负责督促本部门的贷款档案移交市县（行）社档案室统一管理。

网点主管会计：（1）检查贷款档案材料的完整性;（2）核实借款人的有效身份证件，监督客户在借款借据上签字盖手印。

贷款支付岗：（1）见人（借款人和间接审核人）;（2）见证（借款人身份证件原件）;（3）见账户;（4）见钱（确认贷款已足额到账）;（5）见短信（款项到账短信通知）;（6）见影像（由责任信贷员用手机拍摄借款人影像上传到科技服务中心）。

（二）小额信贷团队建设和文化建设

1.团队建设。早在小额信贷模式推行初始阶段，海南省农信社就逐步培养组建了一支懂农业、爱农村、爱农民的“大学生小额信贷技术员”专业团队，专职专责发放小额信用贷款——“给农民放款、教农民技术、帮农民经营、促农民增收、保农民还款”。这支队伍与众不同之处在于“大学生小额信贷技术员”这种称呼全国独有，还在于他们学历都在大学专科以上，有的是研究生学历，80%以上都出身于农村家庭。

要想成为海南农信合格的小额信贷员需过“六关”。第一关“招聘条件”，包括：大学农业技术专业;懂海南话;所报考市县联社为其户籍所在地;在学校担任过学生干部;参加过自行车比赛并获奖等。第二关笔试，第三关面试，第四关一个半月的军事化训练，第五关由专职培训师集中为新员工培训业务，第六关独立帮师傅发展满50名客户才能出师。满足以上条件后，其才能与农信社签订劳动合同，成为一名合格的小额信贷技术员，享有独立放款权。目前，海南农信社拥有600余名小额信贷技术员。

2.文化建设。成立11年来，海南省农信社逐步形成了以诚信、服务、廉政和人本为主旨的小额信贷企业文化，将之贯穿于推广小额信贷工作全过程。

第一，企业文化。海南农信社小额信贷企业文化有丰富的内容，包括行为准则、精神理念等8方面（详见表1）。

第二，廉政文化建设。海南省农信社通过自我约束和制度约束两种手段加强廉政文化建设。一是自我约束。发布《小额信贷技术员廉洁自律承诺书》，要求小额信贷技术员坚持“三不”④原则，树立廉洁自律的人生观和价值观，提升道德修养，从内在思想上筑牢防腐拒变的防线。二是制度约束。其一是创新贷款模式。先后创新制定“三包四挂”⑤、赔偿准备金、诚信奖励金、伤残互助金等制度。其二是公开贷款发放流程和举报电话，实施举报有奖。其三是实行师傅对徒弟的连带责任和对责任信贷员之间连罚的相互监督机制。其四是把吃、拿、卡、要等行为纳入规章制度，作为薪酬考核和干部提拔的重要参考依据。通过加大违规成本、从源头上减少不良贷款的做法，增强制度的威慑力和约束力，有力促进海南农信社廉政文化建设。

第三，诚信文化建设。海南省农信社始终秉持“农民最讲诚信”的工作理念。一是设计行之有效的贷款诚信奖励金制度，将贷款利率定价权交给农户。二是注重对农户信贷培训及开展信用评定，让农户切实感受诚信带来的贷款实惠。三是强化信贷人员以诚信自律行为推进农村小额信贷工作，营造诚信氛围和农村诚信环境。

第四，人本文化及人才培养。“人才兴社”是农信社“九大发展战略”之一。海南农信社小额信贷人本文化就是以培育小额信贷人才为宗旨的文化。2013年11月，海南省农信社出台《琼中小额信贷总部核心管理层晋升和淘汰管理办法》，对核心管理层人员晋升和淘汰提出了具体条件（详见表2），决定从2014年起，每年从小额信贷核心管理团队中遴选一批符合条件（学历、入职时间、任职经历、不良率等）⑥的优秀小额信贷技术员到各市县行社基层网点任职副主任、支行副行长，使小额信贷技术员真正成为农信社培养后备干部的摇篮。

（三）利率定价机制和贴息政策

1.利率定价机制。海南省农信社小额信贷坚持利率市场化，实行浮动利率机制，分正常利率和逾期利率。正常利率就是贷户正常或提前还款情况下，执行年利率9.72%，多收的诚信保证金在贷款结清时一次性返还。逾期利率就是客户在不能正常还款情况下执行的利率，分为不跨月逾期利率和跨月逾期利率两种，分别是年利率11.88%和14.4%。

2.贴息政策。为了解决农民贷款难，降低农民贷款成本，海南省政府出台相关政策，⑦并联合海南省农信社实行“农民贷款、无需抵押、政府担保”和“农民贷款、政府贴息”两种政策。“政府担保”就是政府注资成立县（市）担保公司，为农户贷款提供担保，承担连带担保责任。“政府贴息”就是政府根据农户还款情况给予不同程度的利息贴补。这种贴息方式是农信社“九交五专”贷款模式中“把贷款利率定价权交给农民”的内涵。它一方面能有效规避风险，降低成本，另一方面從制度上激励农户按时还款，强化农户的诚信意识。海南省农信社小额信贷贴息政策对贴息对象、方式、用途、额度、贴息率、期限等8个方面做出具体规定。

（四）培训体系

“一小通”小额信贷模式主要包括小额信贷技术员岗前培训、常规业务培训及农户贷前培训等部分。

岗前业务和常规业务培训：军训结束后，新员工会被分配到固定培训基地接受小额信贷系统内部专职培训师的业务培训后才能到岗展业。培训的主要内容包括贷款发放及贷后管理、企业文化学习等。此外，正式入职的小额信贷技术员还需参加信用社组织的常规及非常规业务知识培训。

农户贷前培训：首贷农户均要接受农信社5天的金融知识培训，测试合格才能放贷，这是海南农信社小额信贷模式的必须环节，是防范信贷风险的第一道关口。

（五）借款人资质合格与否的系统甄别

首先，贷款对象年龄限制。贷款申请对象实际年龄与贷款期限之和不得超过60，且具有完全民事行为能力。其次，符合“四有四无”⑧条件的自然人。“四有四无”是可获得贷款的最基本的条件。借款申请人可在满足“四有四无”条件基础上，按“一小通”循环贷款三类条件获得相应的贷款额度。再次，对老客户通过手机银行等系统申请贷款时，系统会根据其以往信用记录对资质合格与否加以甄别，确定能否放款。

（六）贷款申请及发放流程

贷款申请：符合条件的借款人可向其户籍、工作单位所在地或经营所在地（以营业执照记载地址为准）的农信社（农商行）提出书面申请，并提交贷款办理所需要的材料。自贷款材料提交齐全后，农信社按照相关规定进行贷款调查、审查和审批，为客户就近办理贷款。无论贷款审批通过与否，农信社都会在5个工作日给予答复;符合条件的，从提交完整材料之日起，7个工作日内放款到位。

贷款发放：一是通过柜台发放。贷款发放地所在基层信用社网点依据小额信贷技术员提供的借款审批表和借款借据，通过核心系统操作界面，将借款金额转入客户贷款账户。二是非柜台发放。客户可通过96588电话银行、手机银行和网上银行等方式24小时自助申请用款。

（七）科技、网络系统的支持与对接

海南省农信社一直秉持科技引领与数据创新驱动战略，不断深化科技与金融的融合能力，向数字化普惠金融转型。一是先后推出了“一小通”顺贷产品和社宝贷等产品，开启“三零”模式（零贷款材料、零申贷成本、零信贷员接触）、全流程无纸化互联网金融新模式，“线下授信、线上用信”“线上授信、线上用信”，快速完成贷款审批发放。二是使用农信社手机银行、网上银行、96588电话银行，24小时随用随贷、随有随还，有效降低客户贷款的时间成本和融资成本。目前，线上顺贷和社宝贷已惠及3万余名客户，累放3.3万笔贷款，合同金额达14.2亿元。海南省农信社的EPOS机（固网支付终端）覆盖全省5000多个行政村。

（八）风险防控及市场监管

海南省农信社小额信用贷款风险防控和市场监管分内部防控和外部防控。内部防控有轮岗制度、“九种人”排查、内部审计及前面提到的道德约束和制度约束。外部防控及监管指来自于上级监管部门及政府及相关部门的审计监督。

轮岗制度：通过轮岗实现风险防控，是防范案件内部控制的一项有力措施。《关于琼中小额信贷总部重要岗位员工轮岗制度》（琼中农信联小﹝2013﹞27号）对轮岗岗位、人员工作年限、方式、频率、时间等作出详细规定并得到了很好的执行。

“九种人”⑨排查：建立小额信贷领域“九种人”灰名单，及排查的长效机制，密切关注“九种人”思想动态，全面排查其异常行为。

内部审计：省联社和各市县稽核监察职能部门对小额信贷业务开展常规和非常规的交叉专项检查，出具报告并问责。

外部防控和監管：一是人民银行海口中心支行、中国银保监会海南监管局等监管部门的监管。二是省委省政府的领导和监督。三是省政府各单位组成的海南省农民小额贷款贴息联合工作小组对农信社小额信贷贴息工作的审计。

三、海南省农信社普惠金融发展制约因素分析

（一）农村金融基础设施有待提升

农村金融基础设施是实施普惠金融的物质基础。海南金融基础设施低的原因主要在于，相较于城市来说，一是海南广大的农村地区网络普及率低。二是信息网络对农民群体的覆盖率整体较低。广大农村中“留守老人”“空巢老人”较多，文化水平不高，网络认知有限。

（二）农村征信系统等信用体系、信用环境建设仍需完善

完美的风控能力关键在于借贷双方信息的对称。完善的征信体系建设能够为普惠金融发展保驾护航。一是海南省农信社对广大潜在的普惠金融受众信用状况的了解还处于较浅层次。二是海南农村地区征信体系不健全、信用环境整体水平不高。三是海南农村广大农民和中小微企业、个体工商户等，还游离在征信系统之外。

（三）农民金融知识缺乏、风险意识淡薄

由于城乡二元体制及金融机构布局、宣传力度不够等诸多因素，使得长期以来农村、农民金融知识相当贫乏、风险意识淡薄，导致对金融问题认识不足，难以享受高质量的金融产品和服务，出现“贷款难”“不敢贷”问题，增加普惠金融推广难度。

（四）人才队伍建设还需进一步完善

小额信贷技术员人才队伍建设是农信社普惠金融顺利发展的重要因素。农信社要培养“农信工匠”，打造“双千”队伍，即1000名“小鹅”（小额信贷技术员）和1000名“小鸡”（基层信贷员），就必须以进一步完善留人用人机制。

四、海南省农信社普惠金融发展优化建议

（一）加大农村普惠金融基础设施建设，完善移动化交易系统

农村金融基础设施是支撑农村金融发展的物质基础，是顺利实施普惠金融的基本条件。一是发挥支农主力军作用，大力推广“一小通”支农系列特色惠农产品，加大对农村金融基础设施的信贷支持和投放力度，改善农村金融服务。二是全力支持“三农”重点领域建设，解决金融“最后一公里”问题。三是完善智能金融、数字金融等移动金融系统，增加农户的体验感，拓宽金融服务渠道，提升金融服务的效率和满意度。

（二）发挥互联网基础性突出作用，加强普惠金融综合体建设

充分发挥互联网对普惠金融获得公平服务目标的基础性突出作用，利用大数据、移动互联网在金融领域的应用，深度发掘普惠金融与互联网众多融合，进一步加强农信系统普惠金融在人才、风险、审计、担保，及技术体系等在内综合体系的建立和完善，填平“数字鸿沟”。

（三）注重大数据功能利用，建立多方共享的大数据平台

加强与多部门的沟通与协调，注重数据的治理与互联互通，建立涵盖工商、税务、司法、征信、社保等在内的，企业、银行和客户等多方共享的大数据平台，实现信息共享，提升普惠金融的综合档次和服务质效。

（四）建立完善“银行+”机制，刺激普惠金融投放力度

进一步完善“银行+财政”“银行+政府”“银行+税务”“银行+政府+企业”等联合作用机制，充分利用国家乡村振兴、脱贫攻坚的战略意向，加强与各级政府及部门等的沟通和协调，明确各方权利和责任、优化流程管理，实现政府优惠政策、财政拨付资金的支持及相关税务等的减免，刺激各方积极性，实现多方共建共赢。

总之，在互联网金融发展大背景下，海南省农信社要进一步深化金融与科技融合的深度和广度，充分发挥普惠金融“小贷款、大战略”的作用，才能为美丽海南百镇千村建设，海南建设自由贸易区（港）建设作出贡献。

注释：

①“拉钩约定”：2007年4月21日，时任海南省省长罗保铭与出席博鳌亚洲论坛的“穷人银行家”、2005年诺贝尔和平奖获得者孟加拉国默罕默德·尤努斯先生“拉钩约定”，由尤努斯先生以海南省政府顾问身份到海南传经送宝，为海南寻求一条适合海南省情的普惠金融发展之路，助力海南农民增收。

②西天取经：2007年7月，海南省政府派出由时任副省长陈成带队，省金融办主任王年生和省农信社理事长吴伟雄等在内的考察团到孟加拉国实地考察当地小额信贷发展情况。

③《海口宣言》：2007年12月26日，在海口召开由海南省人民政府和中国银监会共同举办、省农信社承办的“中国小额信贷国际论坛”，通过了《海口宣言》，使“人人享有平等的融资权”成为最重要目标之一。

④三不：即不抽农民一根烟，不喝农民一口水，不拿农民一分钱。

⑤“三包四挂”：海南省农信社的贷款管理模式。对新放贷款要包放、包管、包收，谓之“三包”;新增贷款与工资、股金、风险金和职务升迁挂钩，谓之“四挂”。

⑥海南省农信社：《关于2014年度推荐优秀小额信贷技术员到基层行社任职的通知》.2014.11.12。

⑦海南省政府先后出台《海南省农民小额贷款贴息资金管理暂行办法》（琼府〔2010〕4号）、《关于认真做好农民小额信贷贴息工作的通知》（琼府办〔2013〕31号）和《关于进一步推进农民小额贷款贴息工作的实施意见》（2014年修订版）（琼府办〔2014〕）18号）三个文件支持农信社贷款贴息。贴息和奖补资金来源：包括中央财政扶贫及专项贴息资金、小额担保贷款贴息资金之农村妇女贴息资金、海南省财政安排的专项和市县财政安排的配套资金。

⑧四有四无：即有固定住所、有明确用途、有还款意愿、有劳动能力;无吸毒、无赌博、无其他违法行为、无不良信用记录。

⑨九种人：有“黄赌毒”行为的;个人或家庭经商办企业的;大额资金炒股的;个人、家庭负债较大或银行有贷款的;无故不能正常上班或经常旷工的;交友混乱、经常出入高档消费场所的;在职工作超过强制休假、轮岗规定时限的;有不良记录或犯罪前科的;已经出现违规操作的。

参考文献：

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[2]国家金融与发展实验室等.《中国普惠金融创新报告）（2018）》[R].2018.8.5.

[3]海南省人民政府.《關于进一步推动农民小额贷款贴息工作的实施意见（2014年修订版）》（琼府办〔2014〕18号）[R].2014.5.

[4]樊鑫淼.金融服务供给侧结构性改革的实证分析及对策研究[J].西南金融.2016（12）.

[5]何飞.商业银行大力发展普惠金融的意义、战略及对策[N].上海证券报[N].2018.26.

[6]杜晓山.印度小额贷款危机及对我国的启示.中国小额信贷联盟网[OL].2017.11.6.

[7]杜晓山等.从小额信贷到普惠金融——中国小额信贷发展二十五周年回顾与展望纪念文集[C].北京：中国科学技术出版，2018.11.

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[9]蒋振云，杨建生，刘是龙.海南小额信贷支农惠农调查报告[OL].中组部党建研究网，2011年4月13日.

（作者均供职于海口市农村信用合作联社）