普惠金融的制度供给困境及其矫正

田佳鹭

摘要：普惠金融是确保弱势群体和低收入阶层以较低的成本获取基本的金融服务。目前我国已初步建立了具有特色的普惠金融指标体系。但是，现有的一些法律制度限制或影响着普惠金融的发展，尤其是差异性制度供给的缺乏直接阻碍了普惠金融的发展。我们应该针对普惠金融中低收入者等金融排斥主体采取特殊的监管制度，并以此促进普惠金融的发展。

关键词：普惠金融 差异性制度供给

一、问题的提出

普惠金融概念已经诞生了11年。普惠金融联盟全体成员于2011年在墨西哥通过了《玛雅宣言》，这是第一个可以量化，旨在解决25亿无银行服务人口普惠金融问题的全球性宣言。至今，已有57个国家加入了《玛雅宣言》，做出构建国家层面普惠金融体系的承诺[1]。

2015年国务院发布《推进普惠金融发展规划》将普惠金融定义为立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。2016年初国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，普惠金融正式被纳入国家战略规划。但普惠金融服务依旧处于金融机构“自娱自乐”的阶段，并没有惠及到弱势群体。究其原因，普惠金融的客户群体、金融产品或服务种类与普通金融存在一些差异，而差异性制度供给的不足导致不能满足普惠金融的发展需求。同时，普惠金融实践中存在着金融机构实现自身可持续发展与服务弱势群体之间的矛盾难以解决等问题，严重阻碍了普惠金融在我国的实践与发展。

二、我国普惠金融发展面临的制度困境

（一）普惠金融制度的法律规范宣示性强，操作性弱

从上述法律文件可以看出，我国对普惠金融的规制较弱，约束力较低，且存在着自上而下的重复性宣示而没有具体的操作性规定。国务院发布的《推进普惠金融发展规划》属于政策规范性文件，不具有正式法律渊源的效力。文件中多次出现诸如“建立”、“健全”、“拓宽”、“积极探索”、“促进”、“引导”、“加强”、“推进”等宣示性用语，更多阐述政府对普惠金融的宏观规制，宣示性的条款众多，操作性规定少，内容的法律属性弱，不能作为弱势群体强有力的法律支撑。而其他部门制定的“上传下达”的政策规范性文件，真正具有操作性的可以切实落实的部分很少。一方面，重复性的宣示会降低规范性文件的权威性，另一方面这种制度性供给过多会阻碍普惠金融的发展。

（二）弱势群体的融资权实现困难

融资权是具有发展权性质的基本人权[2]，是人应然的权利。弱势群体也拥有融资的权利，也应该受益于经济增长和金融发展，而不应被排斥。目前弱势群体融资权的现状可从可获得性、使用情况和服务质量这三个维度观察。从可获得性来看，我国弱势群体的融资可获得性较低。金融机构偏好服务优质客户，而较少针对弱势群体需求设置金融产品和服务，弱势群体无法获得与其需求相匹配的金融服务;弱势群体从金融机构获得融资必须符合相应的资质和条件，在满足条件的前提下才可以获得贷款，但对弱势群体而言，融资的门槛过高，他们的融资权难以实现。受二元经济结构[3]的影响，在经济发达地区，金融服务和产品的可选择性大大高于经济不发达地区，而我国弱势群体中很大一部分生活在经济不发达的地区，这在地理上限制了融资获得权的实现。[4]从使用情况来看，我国有一部分弱势群体从金融机构获得了融资，例如农民基于农户信誉获得了农民小额贷款，但其对正规金融机构的其他金融服务的使用率却比较低。从服务质量上来讲，我国对弱势群体的服务质量还有待加强。

（三）征信系统没有覆盖弱势群体

征信系统具有准公共品的性质，征信系统在弱势群体贷款中起着至关重要的作用。2012年12月通过的《征信管理条例》规定，征信机构收集个人、法人及其他组织信息，从事信用评级业务。虽然我国建立了统一的征信系统，但依然有很多漏洞。

大规模金融机构不愿意从事普惠金融业务的原因有很多，其中无法准确评估弱势群体的信用是很重要的原因之一。当前，我国征信系统的样本基数多采集于经济较为发达的地区，且多是对资本充足、规模较大企业信用的收集，而针对弱势群体所在区域和对弱势群体需求的评估甚为匮乏。[5]同时，我国的弱势群体种类繁多，基数也很大，其多而散的特性在我国征信系统未能将其覆盖的情况下会大大增加金融机构放贷的风险成本。在风险成本居高不下时，银行更偏好于向符合各项信用指标、贷款额度大且可提供各种担保的企业发放贷款，以获得相较于弱势群体贷款大的多的收益。

（四）对普惠金融实施差别监管措施尚不全面，缺乏有效性

一是差别监管措施不全面，激励效果有限。监管理念落后。普惠金融要求对弱势群体大力帮扶，而我国当前监管主体过多重视对银行风险防范和可持续盈利，导致对弱势群体的帮扶停滞在政策性倡导上面，普惠金融没有真正落到实处，激励效果甚微[6]。

二是更多监管措施实行“一刀切”。农村金融机构、小额贷款公司等因其从事惠农、小额等业务的特点决定了它们与大型商业银行不同。当前我国实行“一刀切”的监管方式，对待不同地域、不同层级的金融机构采取的监管指标差异性不足，不能真正给予农村金融机构、小额贷款公司等以实质性的优惠和便利，一定程度上阻碍了普惠金融的发展。

（五）金融机构的“可负担成本”无法确定

普惠金融要求金融机构以可负担的成本，在可持续发展的前提下进行。但是，我国相关规定中并未给“可负担成本”明确下定义，多层级的金融机构有各自的规模、成本和收益，“可負担成本”不能一概而论。一方面，弱势群体具有极为旺盛的金融需求，需要获得大量的金融服务;另一方面，金融机构进行普惠金融获得的贷款利息较低，而贷款的风险很高。这是普惠金融可持续发展的矛盾所在[7]。

三、我国普惠金融制度困境的矫正措施

（一）出台《农村金融服务促进法》

农村金融立法，应将发展农村普惠金融，将金融资源向农业、农村和农民倾斜，扩大农村金融服务规模和覆盖面，依法保障农民金融权益的可获得性作为立法的根本目的。

我国现行银行业法律制度是以适用于城市商业银行为基本内容的，有关农村金融的法律规范散见于相关的金融法律之中，尚无专门针对支持农村金融的法律，这在客观上极大地削弱了对农村金融服务的法律保障[8]。农村金融与城市金融发展不平衡是不争的事实，农村金融市场内在的特殊性和弱质性也是客观存在。因此，农村金融制度必须有特殊的制度安排和措施。为了鼓励和引导农村金融机构服务“三农”，应尽快制定《农村金融服务促进法》。其基本内容至少应包括：一是明确普惠金融的基本原则;二是明确保障农民等贫困人群金融服务的可获得性;三是明确各类金融机构支农服务的功能定位和支农责任;四是推动建立和完善政策扶持体系，实行差别税率政策;五是建立奖励与约束并重的监管政策体系。

通过制定《农村金融服务促进法》，明确农村金融机构及相关各方的责、权、利，依法保障农村金融机构和农民的合法权益，降低农村金融发展面临的法律风险，形成金融支农长效机制。

（二）提升弱势群体金融服务的可获得性

在金融活动中，弱势群体因为自身的原因不可避免的处于弱势地位，相对而言，金融机构处于相对强势的地位。因而，我国的金融法律制定必须向弱势群体倾斜。一方面，金融机构应结合弱势群体的金融需求为其提供金融产品和金融服务;另一方面，政府应加强金融知识的宣传和教育，使金融知识深入人心，使弱势群体能够运用金融知识主动表达自己的金融需求，主动去获得自身所需要的金融服务。保护弱势群体的利益，向有利于弱势群体的一方倾斜必须成为我国金融法律的原则性规定。

（三）建立有效实现弱势群体融资权的途径

赋予金融机构提供普惠金融服务的义务，将为弱势群体提供必需的金融服务作为金融机构应承担的社会责任是弱势群体实现融资权的一个途径[9]。一方面，修改《商业银行法》，明确鼓励商业银行提供普惠金融服务，修改信用贷款的条件，改变担保贷款为主、信用贷款为例外的立法模式。另一方面，在偏远地区设置的金融机构，应当提供适合该地区弱势群体急需的金融产品和金融服务。同时，将对弱势群体的贷款覆盖面作为考核金融机构的指标，监管机构应提高对金融机构提供弱势群体金融服务的风险容忍度，对该类金融业务建立差别监管指标体系[10]。只有政府和金融机构共同努力，为弱势群体提供获得金融服务的环境与机会，才能有效实现弱势群体的投资权和融资权。

（四）普惠金融激励措施

一是金融机构市场准入机制。众所周知小额贷款公司从事的是金融业务，是中国人民银行认可的其他金融机构，但它却无法获得《金融许可证》，这就意味着在法律上并不承认小额信贷公司是金融机构，使得小额贷款公司处于尴尬的地位。小额贷款公司是提供普惠金融服务的主要主体，赋予小额贷款公司金融机构的地位，制定小额贷款公司进入银行间同业拆借市场的条件，解决其资金短缺问题，使其具有自我可持续发展的能力，对于普惠金融的发展具有重要意义。

二是商业银行经营范围的市场准入机制。《商业银行法》规定我国商业银行的经营范围，除了外汇的结汇与售汇由中国人民银行审批外，其经营范围的设立、变更、终止均由银保监会（前银监会）审批决定。这种把经营范围固定化的结果使得我国商业银行提供的金融产品和服务存在严重同质化的现象。从而限制了商业银行的经营活动的自主性，导致商业银行之间竞争力低下，缺乏创造力与活力，最终影响金融消费者的利益。那么，是否可以将一部分经营范围实行备案制？通过建立商业银行的业务范围清单，允许商业银行在市场变化中创新相应的金融服务范围，使得金融市场更具灵活性与创造性，弱势群体可更直接地受益于个性化的金融产品和金融服务。提高商业银行服务弱势群体的主观能动性，而不是自上而下的采用行政命令式的手段迫使其服务于弱势群体。

上述正向激励措施有利于提升金融机构服务弱势群体的意愿，对于解决金融机构“可负担成本”问题具有重要意义。

（五）对普惠金融实施差别监管

一是對金融机构实施分类差别监管。既包括城市金融与农村金融的差别监管，也包括农村金融机构内部的差别监管。除农业银行外，从规模上看，农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社以及邮储银行属于一类，这一类属于“中小农村金融机构”的“中”，对这一类农村金融机构建立一套差别监管指标;而村镇银行、农村资金互助社和贷款公司属于“小”，这一类农村金融机构规模更小，所受区域限制较大，而它们也更贴近“三农”，因此，应建立一套适合于它们的差别监管措施。当然，如果条件可能的话，对这一类小金融机构还可以针对支农业务实施一行一策的监管措施。

二是建立农村金融差别化信息披露制度。一方面，监管机构对农村金融机构应实行宽容监管，提高风险容忍度;另一方面，监管机构在某些领域对农村金融机构应实行严格监管，如信息披露。由于农村金融需求群体缺乏相关金融知识和法律知识，有必要对农村金融机构实行较严格的信息披露要求，且应强化持续信息披露。目前，我国相关法律法规中对于农村金融机构信息披露的规定，更多是考虑了监管者的角度，而未考虑农村金融需求群体所需要的信息披露要求。尤其是农村金融机构在进行金融产品创新时，信息披露制度在内容上应做更为严格的要求。这不仅对监管机构负责更是对农村金融消费者负责。

普惠金融体系应该是包容性的、普遍惠及人类各阶层群体的，是为所有人服务的金融体系，同时，要在法律政策上对微型金融正名，使其不再处于边缘化的地位。通过把微型金融整合到整个金融体系当中，使它成为金融体系的不可或缺的组成部分，尤其是将小额信贷整合到金融体系中去。普惠金融的立法完善应能实现普惠金融体系的四大目标：一是弱势群体能够以合理的成本获取较为广泛的金融服务，包括开户、存款、支付、信贷、保险等;二是稳健的金融机构及其可持续发展。建立内控严密、健全的审慎监管体系，确保金融机构长期提供金融服务;三是增强金融服务的竞争性、多样性，为消费者提供更多选择。

参考文献：

[1]张韶华，张晓东.普惠金融：一个文献的综述[J].比较，2015，（76）.

[2]冯果，李安安.民生金融法的语境、范畴与制度[J].政治与法律，2012，（8）.

[3]张郁.结构视角下中国农村普惠金融发展的现实困境与制度选择[J].三农金融，2015，（9）.

[4]马子喻.我国农村地区普惠金融发展困境浅析[J].金融视线，2016，（25）.

[5]高建平，曹占涛.普惠金融的本质与可持续发展研究[J].金融监管研究，2012，（7）.

[6]王静.普惠金融视角下村镇银行监管法律制度研究[D].硕士学位论文，西南政法大学，2015.

[7]季月.普惠金融发展悖论与破解路径[J].经济师，2017，（8）.

[8]星焱.普惠金融：一个基本理论框架[J].环球金融，2016，（9）.

[9]蓝虹.普惠金融的发展实践及其启示[J].金融与经济，2017，（8）.

[10]黎四奇.中国普惠金融的囚徒困境及法律制度创新的路径解析[J].现代法学，2016，（5）.

（作者单位：山西财经大学法学院）