推进乡村基层政权治理能力现代化的研究

郑淑霞

关键词乡村振兴 乡村基层政权 治理能力 现代化

乡村基层政权是我国政权体制的基础，是社会稳定和国家建设的基石。20世纪80年代人民公社体制废除，国家采取“乡政村治”的方式治理农村，即国家政权延伸至最基层的乡镇一级，乡村基层政权依法对乡村进行乡政管理，乡镇以下实行村民自治。当前，我国乡村基层政权在现实治理及运转过程中存在不少问题。例如劳务输出背景下乡镇基层政府机构及村干部队伍人才流失;乡村基层政权组织与乡村基层群众性自治组织的关系有待理顺;乡村基层政权的民主基础不牢，乡镇人大制度没有全面落实，难以适应农民日益增长的民主意识与诉求，乡镇政府的公信力有待提高。推进乡村基层政权治理能力现代化，有利于协调乡村基层政权与村民自治的关系，有利于乡村基层政权组织提升公共服务能力，进一步完善乡村治理体系，进一步推进实施乡村振兴。

一、乡村基层政权治理的研究动态

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出，实施乡村振兴战略。由此，乡村振兴成为近年来的热点话题。追溯以往的期刊文献资料我们可以发现，不少具有前瞻性目光的中外学者早在十年多前已对基层政权、基层治理及村民自治等问题进行了探索研究，主要研究成果如下：

（一）关于基层政权的研究

郝国庆（2001）在《村民自治背景下的农村基层政权民主建设》一文中提到：基层民主不仅包括群众自治组织民主，还包括基层政权民主。艾昆鹏（2011）认为我国边疆民族地区基层政权组织在实际运行中因遭遇自然条件、经济发展、民族构成、社会文化环境等诸多特殊性因素的影响，致使在进行边疆治理时面临财政、经济发展、公共服务、社会管理等诸多困难。王春生（2012）研究了村民自治背景下的基层政权与村落社区互动关系，得出这样的结论：一方面政府动员、村民被动参与现象大量存在，另外一方面村民主动要求、自主参与现象也同时存在，出现了动员与自主两种参与并存的局面。陶振（2012）研究了农村基层政权公信力的生成与变迁。认为农村基层政权公信力其本质是公众对基层公共权力合法性的政治认同，是基层公共机构自身权威和影响力外在投射的结果。乡政村治时期的基层政权，信任基础面临土地经营体制变革、税费改革、农村市场化进程以及农民认同与行动单位日益原子化所带来的利益和价值认同资源流失的双重冲击。

（二）关于乡村治理的研究

吴理财（2012）认为我国现有的城乡分割的基层管理体制越来越无法适应社会管理的新要求，重建基层治理体系愈来愈迫切。狄金华（2014）认为中国的乡村治理已经“从主体到规则的转向”，即从注重“谁在治理”转向凸出“如何治理”，将治理主体研究的场域从国家转向了社会。李增元（2014）研究了我国农村基层治理的社区化治理转型，认为以新社区为载体的“社区化治理”是当代农村基层治理的发展方向。田雄（2014）研究了基层治理中，国家治理逻辑与基层干部及农民的行动逻辑并非完全一致，导致了国家基层治理低效和“被裹挟的国家”状态的形成。尹利民（2015）总结了基层治理模式至少要满足三个标准：第一，确有独特性，与其他模式不同，且有制度性创见;第二，可复制性，亦即所谓的模式应该能够被模仿，具有稳定性和扩散性，而不仅仅是地方性的实践特点;第三，被认可的制度化，它的要素包括价值、规范、程序、结构形态以及贯穿其中的制度逻辑关系。周庆智（2015）认为城镇化建设过程中，基层治理体系要从传统城乡基层治理体系向现代城乡基层治理体系转型，包括建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化、城乡公民权利的制度保障，最终实现城乡居民之间的分配公平与分配正义。基层治理体系的现代转型是实现城乡居民资源公平分享和城镇化成功推进的基本制度条件。李永萍（2016）研究了基层小微治理的运行机制，认为小微治理促进了群众参与，降低了治理成本，实现了基层治理有效性与合法性的共赢。

（三）发展趋势

在历史发展的长河中，我们所有的优秀成果都是“站在巨人的肩膀上”取得的。对于基层政权建设以及基层治理的讨论结果，在实践和检验中不断被完善。学术界早期的研究，主要集中于“为何建设基层政权”“怎样建设基层政权”等问题，随着社会经济的发展，基层管理体制越来越无法适应社会管理的新要求，学者们从研究“谁在治理”转向研究“怎样治理”，并且进一步对现有的乡村治理模式、基层治理体系提出质疑。

通过研究基层政权的建设或是乡村治理体系的重建来解决乡村问题是学界研究较为热衷的角度，目前的成果较多，但也存在一些不足。

一是没有对基层政权的组织和建设做深入研究，仅对问题表象进行描述但未从乡村基层政权治理能力角度剖析具体成因，研究结果较为抽象。

二是虽然多数学者认为基层治理体系需要进行转型或者升级，但是鲜有人从推进治理能力现代化的角度进行分析，缺乏有力论证。

三是忽视融合思维在理论层面的作用，没有遵循深入严谨的逻辑思路提出较为完善的推进乡村基层政权治理能力现代化的举措。

二、推进乡村基层政权治理能力现代化面临的挑战

进入21世纪以来，伴随工业化、城镇化以及社会经济转型的深入推进，我国农村进入了新的发展阶段。农村社会结构加速转型，农民利益诉求多元化，城乡融合发展模式不断创新。在乡村振兴战略贯彻落实的进程中，乡村基层政权组织作为乡政事務的管理者，要将推进治理能力现代化作为重要抓手以应对多个方面的问题与挑战。

（一）人口迁移导致的人才资源匮乏

城镇化进程中，城乡差距导致的农村人口向城市大规模迁移的现象在我国普遍存在，城乡发展不平衡、农村发展不充分问题日益突出，主要体现在以下两个方面：

一是乡镇基层政府机构人才流失状况严重。相较于农村而言，城市经济发达、交通便利、基础设施完善、信息共享程度高、就业机会多且平台好、社会保障体系更为健全。城市的各优势条件吸引高素质人才涌向城市就业，乡镇基层政府机构人才资源更加有限。人才强国战略指出：“人才资源是第一资源，一个国家的竞争说到底就是人才的竞争”，这一认识在乡村基层政权组织建设中同样适用。高素质人才的缺乏，导致乡村基层政权人才队伍建设步履维艰，更加不利于乡村基层政权治理能力现代化发展。

二是基层治理缺位的问题亟待解决。劳务输出背景下，大量农村青壮年外出务工及定居，农村常住人口数量及年龄结构极不合理，导致村落自然消亡或合并过程中村干部队伍建设受限，村民自治开展困难或流于形式的现象并不鲜见。乡村基层群众性自治组织内部结构不合理，村民自我管理、自我教育、自我服务机制不完善，则导致乡村基层政权难以对其进行指导，即使作出良好的指导决策，也无法有效落实，乡村基层政权治理能力现代化的实现更加困难。

（二）“乡政村治”的衔接断层

1984年，人民公社制度正式废除，恢复建立乡镇政府作为国家在农村的基层政权，在乡镇以下设立村民委员会，形成“乡政村治”格局。“乡政村治”体制中存在两种权力：第一，自上而下的国家权力，具体表现为在党的领导下的乡村基层政府的行政权力;第二，国家法律制度规定的农村村民管理基层社会事务的权力，即村民自治权。两种权力相互联系又相互区别。二者都建立在人民当家做主的权力基础之上，从最终归属和运作目的来看是一致的，但从权力的来源和功能来看，两种权力相对独立相互协调。由此，乡村基层政权组织与乡村基层群众性自治组织应当是指导与被指导、协助与被协助的关系，但在现实运作过程中，二者的衔接出现断层。

一是乡政与村治权责界限不清。乡村基层政权组织对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预属于村民自治范围内的事务。受原有运行机制的影响，乡村基层政权在管理中过度干预基层事务的情况时有发生，村民自治要么变成直接服从命令、要么表现为“上有政策下有对策”的委曲求全，都不利于乡村基层政权进行自我调整推进治理能力现代化。

二是乡政与村治管理沟通不畅。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定“村民委员会协助乡、民族乡镇的人民政府开展工作”。实行“乡政村治”實际上是国家对权力的上收，村民委员会受村民利益和意愿的影响，往往不太愿意接受乡镇政府管理，更加不会对其工作进行协助与支持。沟通不畅导致基层政府难以坚持从群众中来到群众中去的工作方法，不利于乡村基层政权提升现代化治理能力。

（三）乡村基层政权民主基础不牢

我国是人民当家作主的社会主义国家，我们的政府是为人民服务的政府，人民代表大会制度是我国的根本制度。乡镇人民代表大会与乡镇政府是我国乡村基层政权组织的两大主体，对乡村治理起重要作用。但在现实管理过程中，存在民主基础不牢的问题。

一是乡人大代表选举不规范。乡镇人民代表大会是基层国家权力机关，人大代表由人民选举产生，对人民负责。乡镇人民代表大会是本行政区域内人民行使国家权力的机关，本行政区域内的一切重大问题，都由它讨论决定，并由它监督实施。在乡人大代表选举的过程中，许多乡镇出现“贿选”“虚假选举”等乱象，选举程序不透明不规范，使得人民群众无法选出自己满意的代表，进而导致乡人民代表大会成员结构不合理、某些人大代表素质不高。倘若乡镇重大事务由不合理不专业的代表团体来决定，则难以对乡政进行有效管理，不利于推进乡村振兴。

二是乡镇政府公信力不足。我国政府是国家权力机关的执行机关，各级政府必须在党的领导下，在法治轨道上开展工作。乡镇政府个别官员工作不称职、办事效率低下，更有甚者搞虚假工程、伪造政绩。此外，乡镇政府在推进政策落实的过程中，有时仅保持“三分钟热度”，忽视政策的延续性，政策执行令人费解。以上，导致乡镇政府公信力不足，不利于推进治理能力现代化发展。

三、推进乡村基层政权治理能力现代化可行的举措

为了适应新的发展形势，落实依法治国基本方略，贯彻乡村振兴战略，必须推进乡村基层政权治理能力现代化。

（一）提升乡村的吸引力、向心力、凝聚力

要解决人才资源匮乏导致的一系列治理问题，首先要立足“三农”特点推动乡村振兴，尊重基层首创精神，让农村的特色更加鲜明，提升农村的吸引力、向心力、凝聚力。要坚持党的领导、以人民为中心的价值取向、绿色生态理念、生态产业优先发展、文化传承和保护等原则，进一步推进城乡一体化发展、深化农村改革、促进要素流动，完善基础社会、优化公共配套、升级乡村旅游游客服务，让乡村更有竞争力，吸引和留住人才。

一是推动产业振兴，明确乡村的主导产业、村寨周边的生态产业、每一个家庭的参与产业，形成多种产业叠加，拓宽老百姓的收入渠道。村民在自己的家乡可以找到适合自己发展的路子，人口迁移的意向就会减弱，乡村人口数量及年龄构成将更为合理。

二是推动人才振兴，探索中心村寨和组团等发展模式，完善配套设施，优化居住结构和环境，吸引优秀人才集聚乡村。优秀人才的到来可以优化乡村基层政权组织和乡村基层群众性自治组织的成员结构，有利于乡村治理的调整和升级。

三是推动文化振兴，传承好乡村传统文化，发挥生态文化优势，弘扬社会主义核心价值观，增强集体主义思想，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。发挥乡贤的引导和示范作用，促进乡村德治能力的提升。

四是推动生态振兴，保护生物多样性，推进生态产业化、产业生态化。秀丽的乡村风光使得乡村比城市更为宜居，乡村旅游业的发展也能使老百姓增收，增强村民的归属感、凝聚力。

五是推动组织振兴，配强基层组织班子，创新基层组织工作，强化基层组织建设。基层组织建立健全，对乡村进行合理有效治理，提升乡村的向心力。

（二）促进“乡政”与“村治”的有机衔接

从国家和社会的分权趋势来看，“乡政村治”格局有其必然性和合理性。它既有利于实现有效的国家管理，又不至于打击和压抑社会的自主性和活力。“乡政”与“村治”的关系十分微妙，从我国乡村的现实和发展出发，要努力促进乡政管理与村民自治的有机衔接。

一是加强党对乡村基层领导，提高干部素质，促进经济发展。中国共产党的领导地位是历史形成的，党管农村工作是我们的一个传统，也是一个重要原则。我国农村正在经历一场深刻的历史变革，只有坚持党的领导，加强乡村基层政权队伍建设，用科学、民主的方式带领农民总结经验、探索规律，乡政管理与村民自治的关系才能更加协调，乡村才能发展得更好。

二是运用法制方法界定乡政管理组织与村民自治组织的权责范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是乡镇政府与村民委员会的工作职责权限范围缺乏明确、具体的规定，双方在履行义务时出现“越位”甚至“错位”现象。在法制层面进一步明确乡政管理与村民自治的界限，严格按照法律法规履行职责，有利于“乡政”与“村治”有机衔接，有利于促进乡村基层政权治理能力现代化发展。

（三）巩固基层政权民主基础

推进乡村基层政权治理能力现代化，必须把握住基层政权包含的两大主体：乡镇政府和基层人民代表大会。巩固基层政权民主基础，推动乡村振兴战略进一步发展，必须推进和完善基层人民代表大会制度制度，转变乡镇政府职能。

一是完善乡镇人大选举，落实差额选举的选举方式，改变选举过程中的代表候选人缺少竞争的状况，使得选举过程更加公开、透明、规范。只有各地根据实际，切实保障人民当家作主的权力，实现加强乡镇人大自身建设，才能为有效进行乡村治理提供保障。

二是以建设服务型政府为契机，加强乡镇政府的社会管理和提供公共服务的职能。乡镇政府要在党的领导下，在法治轨道上开展工作。要重点履行好促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、维护农村稳定等多个方面的职能。针对各乡村的差异性，给予村民自治组织必要的灵活性和自主性，成为便民利民的服务型政府，与乡镇人民代表大会做好配合，推进基层政府治理能力现代化。