浅析行政公益诉讼的诉前程序

吴兴宇 马励

关键词行政公益诉讼 诉前程序 价值

检察机关在向人民提起行政公益诉讼之前，针对相关行政机关不作为或乱作为的行为，依法督促其积极依法履职或纠正行政违法行为的程序被称为诉前程序，是行政公益诉讼中必须经历的程序。当被监督的行政机关无正当理由拒不积极履职或者拒不纠正行政违法行为时，检察机关才代表国家向人民法院起诉该行政机关来维护国家利益或社会公共利益。通过一段时期的公益诉讼的试点，根据我国国情，结合行政公益诉讼的理论依据和行政公益诉讼的司法实践经验，最终在立法上确立行政公益诉讼诉前程序。

一、行政公益诉讼诉前程序立法演进

检察机关行政公益诉讼的不同阶段反映了我国在行政公益诉讼制度设计上的谨慎态度，行政公益诉讼诉前程序的稳步推行与发展的过程也反映出我国行政公益诉讼的价值取向。

（一）初步探索阶段

2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，我国行政公益诉讼诉前程序由此开始，但该诉前程序只作出了一般原则性规定，即检察机关依法督促行政机关依法履行法定职责，纠正违法行为。在初步探索阶段，我国十三个省、市、自治区作为试点试行，然而，最高法、最高检尚未针对行政公益诉讼诉前程序的具体措施进行规定。

（二）试点推行阶段

最高人民法院、最高人民检察院在全国人大常委会决定在部分地区开展公益诉讼试点工作后，针对行政公益诉讼诉前程序制定了若干内部实施办法及规定。两高对诉前程序的含义、形式以及行政机关未在规定期限内纠正错误后的处理上作出了具体规定，行政公益诉讼诉前程序通过试点期间的实践，取得了较大实效。以最高人民检察院官网上发布的数据来分析，“截至2016年6月，行政公益诉讼的诉前程序案件共有1047件，其中被监督的行政机关采纳检察机关的检察建议并积极履职或者纠正违法行為的有814件，占77.75%;另有12.51%的案件未到1个月的回复期;逾期未纠正的102件，仅占9.74%。通过检察机关的行政公益诉讼监督，被监督的行政机关绝大多数在诉前程序中已有效的纠正了自己不作为、乱作为、慢作为行为。

（三）全面推行阶段

经过试点地区的司法实践，以检察建议的方式减少不必要的行政公益诉讼实效良好，故应当以立法的方式将诉前程序予以确定。2017年修改的《行政诉讼法》规定，人民检察院发现下列领域中损害国家利益和社会公共利益的违法行政行为，可以向行政机关提出检察建议：一是食品、药品安全监管;二是生态环境、自然资源监管;三是国有资产监管;四是国有土地使用权出让。增加了检察机关提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议作为前置程序。

二、行政公益诉讼诉前程序立法演进原因性分析

长期以来环境、食品、药品安全等问题的严峻性，以及相关行政机关的不作为、乱作为现象，要求检察机关将检察监督权落实到实处，我国能够在较短时间内将行政公益诉讼的诉前程序以立法的方式予以确立，其主要原因在于：

（一）国家大力推行公益诉讼制度

中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出，公益诉讼是我国发展过程中的一项重大决策，体现出了中央对公益诉讼的重视程度之高，在该《决定》背景之下，我国最高人民法院、最高人民检察院迅速作出关于检察公益诉讼相关司法解释，指导司法实践，提供法律支持。在国家大力推行公益诉讼的背景下，给行政公益诉讼的诉前程序的发展提供了基本保障。

（二）检察机关的法定监督职能

检察机关具有监督职能，我国《宪法》明文规定人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关在行使职权时，能够了解到行政机关违法或不作为的线索，为后续行政公益诉讼的诉前程序甚至行政公益诉讼的提起提供了基础。法律赋予了检察机关提起行政公益诉讼的主体资格，而后，根据《行政诉讼法》的规定，如果行政机关无正当理由，未按照检察建议内容对违法行政行为进行纠正的，检察机关将通过提起诉讼的方式来监督行政机关，而行政机关可能承担败诉的风险。

（三）行政机关的外部监督

从国家内部层面来看，推进全面依法行政及问责机制，以国家高度督促行政机关积极作为、依法作为。行政机关依法积极主动履行相关法定职责，能促成依法行政的作风。从社会外部来看，问责机制的落实及公益诉讼的发展，给行政机关带来压力。在国家大力推行公益诉讼的态势之下，行政机关乱作为、不作为的现象会受到社会和广大人民群众的关注，而行政机关的监督制度除了内部问责，还应当受其他法定机关的监督，检察监督能有效推动行政机关合法、合理行政，行政公益诉讼的诉前程序将作为外部约束力量之一发挥作用。

三、行政公益诉讼诉前程序价值分析

通过上述诉前程序的阶段性及原因分析，诉前程序的立法十分必要。应松年教授曾指出，“行政公益诉讼的诉前程序的设置，有着不可替代的功效，具体体现在节约司法资源方面，尊重行政自制方面和促进社会和谐方面”，行政公益诉讼的诉前程序在行政公益诉讼中具有独特的价值与功能，主要体现在以下几个方面：

（一）体现检察权的谦抑性

“法与公平有着天然的联系。公平是法的正义价值内核、也是法的灵魂，法的整个发展史中始终贯穿着公平”诉前程序给予了行政机关及时自主纠正的机会，同时也能减小司法权与行政权两种不同的国家权力冲突。诉讼程序能体现司法权的谦抑性，检察机关没有直接通过诉讼程序与行政机关“对薄公堂”，对缓和司法机关与行政机关矛盾存在一定帮助作用。起到“既发挥司法权对行政权的制约作用，又能避免司法权破坏行政权的正当运行州。

行政公益诉讼产生的主要原因即行政机关的不积极作为或违法乱作为，致使国家利益和社会公共利益受到损害或者存在损害的风险，检察机关的法律监督权系属司法权的一种，针对行政权直接以终局性的司法程序进行监督，可能发生权力冲突。通过行政公益诉讼的诉前程序，一方面能够充分发挥检察机关对行政机关的监督，实现维护公共利益的目的，另一方面能够避免司法机关直接处理行政事务，体现司法权对行政权的尊重。行政机关在收到检察建议之日起有两个月的期限进行纠正或自制，在行政机关仍不改正或自制的情况下，检察机关用尽其他救济手段后不能实现公益维护的目的时，才提起行政公益诉讼。

（二）节约司法资源

“行政公益诉讼的诉前程序的主要目的是节约司法资源，降低诉讼成本”。行政公益诉讼的诉前程序将大量可能产生行政公益诉讼的案件提前解决，通过行政公益诉讼之前的督促程序，使得检察机关将有限的司法资源用在最需要的地方。作为一种新的监督方式，行政公益诉讼的诉前程序不仅消耗的时间短，而且程序较为便捷。诉讼是解决纠纷的“最后选择”，能够在诉讼前将纠纷解决，无疑能够做到资源利用最大化。

行政公益诉讼的设立并非是以诉讼为根本目的，而是为了依法督促行政机关有效、合理、合法地行政，维护社会公共利益。行政机关的公共管理职能要求行政机关具有一定的权威性，行政公益诉讼的诉前程序，能在保证行政机关合法、合理行政的情况下，还能保证其权威性和及时性，促进行政执法高效，实现公益保护的目的，大大节约司法资源。

（三）提高检察机关监督效力

检察机关按照法律规定提起行政公益诉讼的诉前程序，是以非终局性的方式监督行政机关，相比诉讼程序终局性的方式监督，灵活的监督方式更有利于行政机关主动、及时纠正不当行为。社会公共利益被侵害的背后，除了侵权者的违法行为之外，往往存在负有监督管理职责的行政机关不作为等问题。基于此，检察机关督促相关行政机关依法积极履职，不仅能得到行政机关的有力配合，还能促进行政公益诉讼的顺利进行，从而提高检察机关监督效力。

诉前程序是对检察监督方式的进一步区分，一方面，行政公益诉讼的案件数量将大大减少，能够避免大量案件進入诉讼程序。截至2016年12月底，检察机关办理行政公益诉讼的诉前程序案件3763件，75.4%的行政机关主动纠正了违法行政行为，检察机关提起行政公益诉讼的案件437件，占比11.6%：另一方面，能够完美衔接行政公益诉讼程序，确定了诉前程序回复期限，协调权力制衡，提高检察机关监督效力，优化检察机关监督职能。

四、诉前程序适用中应当注意的问题

（一）提出检察建议时应当注意的问题

即使有诉讼作为检察建议的保障，但如果检察机关对行政机关的行为是否违法把握不准，会影响行政机关对诉前检察建议的可接受性。故检察机关提出检察建议，既要准确判断行政机关的行为违法性，又要遵循行政权行使的基本规律。检察机关发出检察建议之前，应对行政机关是否存在越权、滥用职权，认定事实的证据、程序、适用法律等是否正确进行调查取证，根据行政行为的合法性的要件加以判断。

此外，根据行政信赖保护原则，对于授益行政行为，因涉及公益和私益的衡量，即使存在违法也可能不必撤销。提出检察建议时，综合考虑行政机关的合法性、信赖保护原则和利益衡量原则，才能作出准确的判断，提出合理的检察建议。

（二）诉前程序与诉讼程序的衔接

诉前程序设置的目的是督促行政机关自行纠正违法行政行为，保护公共利益，降低诉讼率。零诉讼率是行政公益诉讼制度追求的理想目标，但零诉讼率是不现实的。尽量通过发挥诉前程序的价值，实现不通过诉讼，而在诉前程序阶段实现维护公共利益的目的，最大限度的降低诉讼率。当然，如果行政机关收到检察建议书后，在合理期限内，无正当理由拒不纠正违法行为或者依法履职，检察机关应当及时向人民法院提起诉讼，及时、有效保护国家利益和社会公共利益。