多层级制度框架下的空气污染治理：印度的实践与启示

张继亮 熊瑞涛

摘要：空氣污染是当今世界性治理难题，它涉及多层级行为主体之间的合作与冲突。虽然既有的合作治理和网络化治理等理论为治理空气污染问题提出了有益设想，但仍有不足。多层级治理理论主张在维护现有制度框架有效性和稳定性的前提下，通过协调、统筹各个层级行为主体的活动来实现有序、高效的合作，这也就重新强调了为它们所忽视的政府治理和制度框架秩序，进而实现了超越。印度作为一个发展中国家面临着严重的空气污染状况，其多层级的制度框架又使得它陷入了空气污染治理的困境。要走出这一困境，印度必须加强政府与社会治理，同时推动合作治理和网络化治理的升级，以此来完善多层级空气污染治理制度框架。

关键词：多层级治理；合作治理；网络化治理；印度；空气污染

中图分类号：D735 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0088—08

全球化、工业化的急剧发展为人类生活带来极大便利的同时也不可避免地造成了公共环境的破坏，气候变化因而成为当今社会经济发展中必须面对的一项治理议题。而空气具有的独特物理形态更加大了治理的成本和难度，这主要是由于：空气污染具有极强的空间扩散性，这导致其影响范围超越了简单的行政区划，具有明显的跨区域、全局性特征；空气污染的形成具有多源性，从其物理成因来讲，可能是由于汽车尾气、生活燃料等因素的作用，从其地域成因来讲，可能来自于本地，也可能来自于邻区，甚至可能来自于同本地相隔很远的其他地方，这直接导致了责任划分不清、问责困难的问题；空气污染时间上的延续性导致治理主体的动力不足，因为对于空气污染的治理需要各方不断地投入大量的人力、物力和财力，这给各层级的治理主体造成了不小的压力。相对于传统的单一层面的治理模式，多层级治理模式能更好地应对跨地区、跨国家的空气污染问题。本文在明确多层级治理理论优势的基础上，通过考察印度的多层级空气污染治理机制及其存在的问题从而得出有益的启示。

一、 多层级治理理论及其优势

随着人类社会的不断发展，各种利益交织互动，使得治理的复杂性急剧上升，单纯地采取某一种治理形式并不能很好地解决问题。在这种情况下，合作治理理论和网络化治理理论流行起来，这是因为合作治理强调跨域、跨部门行动，而网络化治理强调多中心互动和联结，它们赋予了各行为主体以平等的地位以及有效沟通协调的机会，从而能够有效地应对各种治理难题。但是，在笔者看来，它们在理论上都存在着许多不足，多层级治理理论则是对这些不足的超越与发展。

多层级治理作为“多个管辖权层面上的政府行为体与非政府行为体为解决公共问题而进行的持续互动的制度安排”[1]，重新强调了为合作治理理论所忽视的政府治理、为网络化治理理论所忽视的制度框架秩序，正是在这两点上，它超越了合作治理理论和网络化治理理论。“多层级治理是治理在垂直层面和水平层面的融合， 它使治理实现了从‘平面化到‘立体化层面的转变， 从而使人们能够在世界变得日益动态化、复杂化的情况下更好地应对公共问题。”[1]

（一）合作治理、网络化治理与多层级治理

合作治理又被称为协作治理、协力治理。有学者认为，合作治理是政府为了公共利益而与非政府的、非盈利的社会组织、私人组织和普通公众开展的意义更为广泛的合作，并主张，在空气污染治理中，政府需要重新思考与社会组织、企业组织以及公民个体的关系[2]（pp.275-276）。换言之，人们传递公共服务时需要充分借助这些社会力量。例如，充分利用诸如PPP模式这类制度安排，实现政府与社会力量之间的风险共担和利益分配，以达到发挥各自优势、避免各自缺点的效果。但从目前的研究发现看，PPP模式并非是解决公共服务递送问题的万灵药，国际上也一直存在着对PPP模式的质疑与批评。这意味着，合作治理并非在任何情况下都值得鼓励，它毕竟需要政府和社会力量都具有充分的“准入”资质，而在政府治理体系混乱、治理能力不足，以及社会力量自治经验缺乏、自我管理能力欠缺的情况下，合作治理很可能导致“合作的不治理”。因而，人们必须辩证地检视合作治理，因为在政府本身未达到有效治理的情况下，其权威和能力都已被弱化，这是如果再推动政府职能的下放、外移，会进一步削弱政府的治理效能。

网络化治理是一种与等级制和市场化相对应的新型治理机制，来自政府、市场和市民社会的参与者在一个制度化的框架中相互依存，并为实现一定的公共价值而展开联合行动。网络化治理有着诸多特征，其中之一是：它包括政府、企业、非营利组织和个人等多个参与者，且参与者之间是一种平等的相互依赖以及执行过程中独立自主的横向联结[3]。

在实际治理过程中，各行为主体不仅种类繁多而且存在复杂的互动关系，为了表示这种复杂的互动关系，我们可以把它们设想为一种近似于“蜘蛛网”的复杂构造（参见图1）。这种“蜘蛛网”式的互动关系虽然有利于各个行为主体之间在信息、资源与权力的交换，但存在着两种风险：一是各个行为主体之间的联结可能是跨越层级的纵向联结；二是各个行为主体之间的横向联结可能不是独立自主的。

图1 不同行为主体之间的互动关系

来源：作者自制。

因而，网络化治理存在以下问题：广泛的社会力量参与导致治理效率降低，且使得整个制度框架的灵活性与稳定性之间产生了冲突；如此众多的参与主体导致达成一致目标的困难，加大了关系管理的难度，使得实行问责愈加困难。

有学者认为，“当前的政治体系应是等级制的单一政府模式和扁平分散的网络化治理模式的混合，即所谓‘等级制庇荫下的网络化”[4]，这种看法大体符合全世界大多数国家的治理情境，具有较为深刻的洞察力。然而，需要注意的是，多层级治理之所以是对合作治理和网络化治理理论的超越和发展是因为它在强调政府加强同非政府的社会力量合作的同时，还强调在维护制度框架的稳定性前提下，推动跨越层级的多主体联结和合作。多层级治理应该在实现层级之间的良性互动的同时实现层级内部的善治，且层级内部的善治和层级之间的善治应是相辅相成的。这意味着，多层级治理不再迷信社会力量在实现公共服务递送方面具有“超能力”，也不忽视其在某些时候、某些方面所具有的优势；同时，它也强调政府作为最重要的治理主体，应发挥起自身应有的权能作用。总之，多层级治理离不开多层级制度架构，多层级制度架构不是建立在“莫须有”的理论构想之上，而是建立在实实在在的、具有明显等级性特征的政府体制之上的。没有政府体制作为依托，治理活动是不可能有效、有序开展起来的。

（二）多层级治理、行为主体与互动逻辑

目前的治理结构大体可以划分为四个层级：由全球现代民族国家、国际政治组织以及国际非政府组织构成的“国际”层级；由各国中央行政机关及其非政府组织构成的“国家”层级；由次国家政府（通常为州、邦、省）以及非政府组织所组成的“地方”层级；由等级链条最末端的政府（通常为乡镇、街道）和非政府组织所组成的“基层”层级。我们用“ ○ ”来指代“政府”和“非政府组织”这个政治实体，可以初步建构出多层级制度框架下政府內部和各层级之间互动的图景（参见图2）。必须强调，这一图景是简约化的，很明显，在实际运作中，政府和非政府组织内部和之间的互动模式和行为要比图示复杂得多。

图2 多层级制度框架下的治理主体互动关系

来源：作者自制。

多层级治理往往牵涉多个层级、多种主体，其利益纠葛和价值交换形成复杂的互动逻辑与网络关系。在各层级行为主体之间进行的所有互动大致有两种形式——合作与冲突，而冲突可以看成是另一种形式的“合作”，即“不合作”。这两种互动形式存在显性或者隐性的成本，合作需要成本，冲突产生成本。因而，合作的达成绝非易事，实现不同主体之间的合作往往需要充分的前提条件，即需要主体之间在责任分配、风险分担、利益分享上形成足够的共识，从而构建起信任基础上的正式或者非正式的合作协议与框架。整个合作的过程不是一个静态的过程，从合作的产生、合作的维系、合作的优化、合作的完成全流程看，每一步都需要付出特定的合作成本。

每一层级都是由多个“个体”所组成的“整体”，整体内部的各个体之间存在着互动关系；同时，层级之间的各个“整体”之间也存在着互动；一个层级内部的“个体”也会同另一个层级中的“个体”形成互动。也就是说，整个层级自上而下存在着以“整体”和“个体”两种形式呈现的多种互动关系。正常情况下，每一层级内部的个体之间、相邻两个层级的整体之间的互动最为频繁、紧密，且需要的成本最低；而跨越层级产生的互动需要更大的贯穿力或者渗透力，这意味着互动成本和难度的增加。从政策分析的角度看，由上至下，政策执行能力是递减的，同理，由下而上，政策回馈的难度递增。综上所述，我们可以做出以下假设。

（1）同层级个体间的互动成本要低于跨层级个体间的互动成本，因而加强同层级个体间关系的治理优化相对容易实现。

（2）相邻层级整体之间的互动成本要低于跨层级整体间的互动成本，因而加强相邻层级整体间关系的治理优化相对容易实现。

（3）在一些情况下，跨层级整体的互动是可以实现的，但需要突破原有的制度框架运行机制，跨越的层级越多，对于制度框架的破坏越大。

（4）在一些情况下，跨层级个体的互动也是可以实现的，但不仅需要突破同层级互动制度架构，还需要突破多个层级互动制度架构，跨越的层级越多，对于制度框架的破坏越大。

总之，多层级治理绝对不是强调“层级越多越好”的治理，这是因为：一方面，跨越层级意味着合作成本的上升，跨越层级越多，合作成本越大，合作收益越小；另一方面，跨越层级往往需要打破既有的制度框架束缚，突破现有规则的惯性和秩序将会或多或少的影响、改变甚至颠覆现存的运作机制，这往往会导致制度过载，从而导致制度变迁，甚至带来制度衰败的危险。所以，真正的多层级治理应考虑的是如何在维护现有制度框架有效性和稳定性的前提下，通过协调、统筹实现各个层级的主体之间有序的、高效的合作，以充分发挥其合力。

二、 印度空气污染现状及其治理制度框架

印度作为一个幅员广阔、人口众多的“超大规模”国家，具有同中国相似的治理情境，这种相似性体现在：作为新兴经济体，在经济规模和体量上十分巨大；实行混合经济，保留了较多的计划经济色彩，强调政府对于市场的管控；作为后发展国家，难以摆脱短时期跨越式发展带来的资源环境压力，也就难以避免快速工业化所带来的环境破坏、空气污染问题；同样面临着地区发展不平衡的问题，尤其是在城市化推进过程中，城乡差距显著，大都市区的环境治理问题繁多且巨大。正如世卫组织总干事特沃·德罗斯·阿达诺姆（Tedros Adhanom Ghebreyesus）在一份声明中所说：“空气污染威胁着我们所有人，但是最穷困和最边缘化的人群是首当其冲的。”[5]清洁空气作为一种公共物品供给不足所带来的，远远不是简单的对于社会经济发展的负外部性，还可能造成空间、阶级区隔和矛盾。

（一）印度空气污染现状

印度的空气污染问题值得关注。根据印度国家统计局在2001年的统计，75%的印度家庭使用固体燃料[6]，这成为印度空气质量下降的重要原因之一。世界卫生组织2002年的报告指出，印度全国近40%的疾病都是由环境和职业风险造成的，而空气污染是当中的首要因素[7]。据估算，印度每年有12万余人死于室外的空气污染，预计造成的损失达到了GDP的3%[6]。即便到近几年，仍有研究表明，空气污染不仅仅是作为首善之区的德里地区的问题，甚至全印度的大都市区都面临着它的威胁。由印度绿色和平组织从各邦的污染防控委员会收集的数据显示，在印度没有一个地方符合世卫组织及全国空气质量标准，印度的金融中心城市孟买则成为世界上污染程度最严重的大都市之一，印度已成为世界上空气污染最严重的国家[6]。作为印度的邻国，中国同样面临着较为严重的空气污染威胁，但近年来，中国的空气污染治理努力有目共睹，空气污染治理初见成效，表1对印度和中国的空气污染情况做了简要的对比。

表1 印度和中国的空气污染情况对比

资料来源：Sunil Dahiya et al. Airpocalypse： Assessment of Air Pollution in Indian Cities.https：//secured-static.greenpeace.org/india/G-

lobal/india/Airpoclypse--Not-just-Delhi-Airin

-most-Indian-cities-hazardous-Greenpeace-repo

-rt.pdf.

从表1可以看出，2010年～2015年间，以PM2.5水平为衡量指标，印度的空气污染程度在不断恶化，同期，中国的空气质量则有了显著改善，中国在首都城市的空气质量和全年空气质量上都好于印度；印度在空气质量检测的投入、污染减排技术的推广方面都不及中国；印度政府所推行的措施覆盖面过窄、执行不足且缺乏明确的目标方案。相较中国近年来的治理成果，印度的空气污染仿佛深深陷入了困境之中，各方对于印度的空气污染治理并不看好，国内外都出现了诸多的质疑与批评。此外，据世界资源协会预计，在未来的25年里，印度每年的温室气体排放量预计会超过所有发展中国家总和的一半[8]。

（二）印度空气污染治理的多层级制度框架

1.国际制度框架的结构与影响

印度在世界治理体系中具有重要地位，这要求它肩负起同自身相适应的责任，积极参与到全球气候变化的治理进程中来，在空气污染治理方面做出应有的贡献。然而，现实中的全球治理制度框架的最大特征是无政府状态，“无政府的治理”在国际层级得到了实现，这的确颇具讽刺意味，因为这可能使得“全球气候治理呈现出多元化、多层次的‘碎片化制度发展趋势，产生大量由政府主导但范围更窄的‘小多边乃至双边气候制度，以及类型各样的公私伙伴和民间型的气候合作制度”[9]（p.125）。在这样的国际治理制度框架下，印度有足够的能力和空间来制定和执行基于本国国情的空气污染治理政策，但仍然会受到国际社会的压力和制约。例如，2002年印度政府发表声明指出，“尽管在大气温室气体浓度问题上责任很小，尽管发展是压倒一切的优先事务，但是印度正在主动采取许多行动，为保护大气做出重大贡献，从而使国家走向气候友好型的发展道路”；2008年，《印度气候变化国家应对方案》 强调，印度“作为一个国际社会负责任的、有包容性的成员，已准备好为应对全球气候挑战做出贡献”[10]。

2.国内制度框架的形式与特点

印度是一个具有古老历史传统的国家，在历史的发展进程中又曾成为英国的殖民地，这使得印度的央地关系具有更为复杂的特性。具体来说，印度在构建现代国家之前是由数百个大大小小的土邦所组成的，这些土邦作为具有独立属性的政治实体各自为政，印度语言繁多、族群多样、信仰各异，更使得因地理原因产生的分隔同心理、文化分隔共同发生作用，形成了“重地方，轻中央”的政治传统。英国的殖民统治也并未能从根本上改变这种局面，其“分而治之”的统治策略反而加重了印度地方之间的分隔。

“如果一个政治体制建立在协议上且至少有两个政府‘场所、‘方面、‘维度、‘层次或‘层级，在整个系统中，每个政府都被赋予了独立的合法性和宪法保证的地位，并且具有自己整套的制度、权力和责任，那它就应该被视为联邦式的。”[11]毫无疑问，印度就是这样一个典型的联邦制国家。如前所述，“邦”作为地方层级主体之一，从历史上就在其国家治理体系中占有重要地位。

从现代来看，自20世纪90年代以来，几乎所有国家层面的选举都是邦主导的，这导致许多重大的政策和政治主张都是从邦这一层级提出的。不仅如此，印度的政党政治也是地方化的，“印度的地区政党一般都是代表某一邦的地区利益或者是某一特殊种族语言、宗教或种姓集团的利益，因此在地方上有着深厚的社会基础。……全国性政党的力量基本上没有什么影响，一些所谓的全国性政党，如大众党、人民党、平等党、印共和印共（马）实际上也只具有地区特征”[12]。在这种条件下，全国性执政党所控制的中央政府其实也难以对地方政府进行有效制约。可见，邦在国家制度框架中的地位是很特殊的，尤其是在1989年～2014年间，邦的地位变得更加重要了，因为权力不断从中央下放到邦。有统计表明，截至2016年，超过80%的印度人生活在由单一领导（即首席部长）实现主导的邦中[13]。这意味着，作为地方层级的“邦”才是纷繁复杂的治理活动的实际发生地和舞台，政策的制定和执行、信息的传输与反馈可能都离不开这一层级的制度架构和主体。

三、 印度空气污染治理困境的形成与启示

（一）印度空气污染治理困境的形成

在印度中央将大量权力下放到地方的同时，权力却没有继续从邦这一层级下放到基层。也就是说，在邦的层级，权力开始了新的集中化趋势，邦政逐渐走向了新的集权。这在多层级的制度架构中形成一定的传导阻滞，即自上而下的权力难以渗透、贯穿到基层，导致多层级治理制度架构畸变为一个橄榄形结构。这预示着两种情况：一是基層政府难以获得充分的权力和资源以实现公共服务的递送，中央政府则难以对地方政府实现有效的监管；二是相应层级的社会力量也难以得到足够的赋权来发挥自身的治理功能。因而，邦的坐大不仅导致“国家与基层空洞化”，更限制了社会力量的治理作用，这使得印度国家治理的制度架构出现了“多层级、轻两极”的局面，同时显现出“政府强、社会弱”的特征。

首先，印度在中央层级设立有环境、森林和气候变化部（以下简称“环境部”），主要负责全国范围内的环境保护工作，中央污染防治委员会则作为环境部的附属机构开展治理工作。然而，受制于前文所述的治理情境，中央污染防治委员会只能通过提供技术支持和指导的方式来协调各邦的污染控制委员会的活动，并调解它们之间的矛盾。因为在联邦制的多层级制度框架下，各邦政府享有地方事务的自主权，空气污染治理的政策制定和执行权力大多为各邦自行保留，中央政府难以有效施加影响，也就是说，借用中国流行的“条块”分析法来进行解释，即是印度的“块块”要强于“条条”。

然而，在印度政府看来，造成资源破坏和环境恶化的主要原因是社会贫困和经济落后，然后才是经济发展所产生的副作用，所以，只有不断推动经济发展，才能更好地解决环境问题。在这种情况下，各邦为了自己的发展利益，通常会产生相互竞争，邦的领导人也会为了自己的政绩和任期考虑，最大化地推动经济的发展。因而，在印度，邦及其领导人容易陷入一种为追求经济发展而忽视环境保护的竞争状态，同时由于其较少受到中央政府的规制，中央政府难以通过衡量地方污染治理的成效来决定他们的晋升和罢免，所谓的“政治锦标赛”的模式在印度并不适用。换言之，中央政府难以通过规制和激励的方式来影响地方官员和地方政府行为。

其次，作为发展中国家的印度面临着巨大的发展压力，而与这一发展压力密切相关的是环保压力。例如，为了实现计划委员会拟定的8%的GDP增速，在2031年～2032年之前，印度需要在2003年～2004年水平的基础上，增加三到四倍的能源产能、五到六倍的电力产能[14]。由此可见，印度的空气污染治理成效并不明显的重要原因之一是，现有的社会经济、人口规模对于能源需求量十分巨大，而印度的经济产业结构、社会生产结构导致资源利用率并不高，这导致各个层级都面临着巨大的环保压力，而不完善的治理制度框架和不充分的治理能力难以有效消除污染存量、控制污染增量，这也必然会引致空气质量不断恶化。

最后，社会组织参与多层级空气污染治理带来了负面的参与效应。印度的政治体制和社会条件为非政府组织提供了较为宽松的发展环境，涌现出了以科学与环境中心为代表的环保非政府组织，它们在推动印度空气污染治理方面发挥了一定的作用。例如，科学与环境中心“为保护公众健康……启动了城市空气质量项目，得到了政府、公众和司法部门的热烈回应，成功地降低了城市的空气污染程度”，“他们先后提出了汽车燃料质量引起的空气污染问题、释放标准问题、汽车维修和财务管理措施问题、交通运输的管理问题等，同时他们还加强了空气质量的监督，从而较大地改善了德里的空气质量。除了开展专题运动外，他们还组织召开国际会议、举办展览、发放宣传单，来提高民众的环境觉悟” [15]（p.139）。正是因为有非政府组织这样的社会力量的崛起，社会力量才有机会发挥自身应有的治理功能。

但是，社会力量的参与并非是万能的，在某些情况下，政府与社会力量的合作也可能带来负面的治理效果。还是以科学与环境中心为例，它曾针对德里严重的空气污染，在著名的环境律师梅塔的领导下，在绿色法官库尔迪普·辛格的支持下，促使高等法院通过判决来下令关闭德里区以内的各类重污染工厂。这反而遭到了下层贫民的反对，因为这些人中的绝大多数都是工厂临时工，而法院规定只有正式工人才能得到补偿，临时工不在补偿之列[15]（pp.116-117）。无疑，它与政府的联合行动将正义的目标建立在了不正义的政策措施之上，正因如此，造成了社会力量内部的分裂与对立，更使得自然问题进一步转变为社会问题。众所周知，空气污染治理远非是一个技术性问题，更多的是一个带有政治性、社会性的制度性问题，社会力量参与的出发点和落脚点都应该有助于制度稳定和改进，而我们可以通过上述事例发现，过于积极、激进的社会参与，不利于多层级治理制度框架的维护和发展。因为一旦出现微小的疏忽和纰漏，从基层蔓延开来的社会动荡和政治不安定都会冲击到现有的治理秩序。在印度，由多元社会特性带来的参与主体的多元差异，决定了社会力量内部并非是一个有聚合力的场域，社会力量的整合、协调并非是一件易事。在空气污染治理方面，社会力量尤其是社会组织还存在着知识上、策略上、管理上的诸多问题。

（二）印度空气污染多层级治理的启示

第一，加强政府治理，以政府治理优化推动多层级治理优化。政府始终是最重要的治理主体，作为发展中国家，在任何时候都应该重视政府在推动国家治理现代化中的作用。从印度空气污染治理的情况中我们看到，政府本身受制于政治制度框架的限制，在邦这一层级出现了权力过于集中、信息传导补偿、政策执行不力等问题。因而，要想理顺多层级制度架构并使其充分发挥作用，必须注重对于各层级政府本身的治理。政府要通过建立一套有效的政策制定和执行机制，实现自上而下的良性互动，即中央政府对地方政府保持有效的监管和规制能力的同时，赋予地方政府适当的权力，更要保证这种权力的下放能够落实到基层，使得权责在不同层级得到合适的分配。只有这样，才能充分调动多个层级政府的作用，同时保证政治制度架构在稳定的前提下逐步实现优化。

第二，增强社会治理，以社会治理强化推动多层级治理强化。社会是自然世界中的人类集合体，空气污染的产生和解决都是在社会中发生的。印度社会有着特殊的多元复杂性，正是因为这种复杂性，带来了印度社会对于空气污染的不同看法，造成了印度社会在空气污染治理上的立场和利益差异。作为发展中国家，印度在社会发展与环境保护之间面临着艰难抉择，如何整合不同群体间的利益分化、弥合不同地区间的利益分歧、控制不同集团间的利益冲突是其社会治理要着重思考的问题。因此，印度政府应该充分引导和支持公众参与到空气污染的治理中，通过建立有效的协商对话机制，实现群体间的沟通交流，并在此基础上求同存异、形成共识。

第三，改善合作治理与网络化治理，以合作治理和网络化治理升级推动多层级治理升级。政治制度框架为多层级治理提供了最基本的分析架构，政府和社会的互动就是在这样的框架中进行的：政府保有巨大的政治资本，社会蕴含着丰富的社会资本，二者的充分合作和融合，有助于克服市场中的经济资本所难以解决的空气污染问题。换句话说，市场失灵是不可避免的，市场失灵会造成空气污染，给市场本身和社会带来负外部性，政府和社会的治理努力都可能或多或少消除或者缓解这种后果。然而，政府也不是万能的，社会更不是全能的，政府可能失败，社会可能崩溃，单纯寄希望于政府和社会来实现善治似乎并不明智。只有在加强政府治理和增强社会治理的基础上，才有可能进一步谈论合作治理与网络化治理升级的可能。

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[责任编辑：张英秀]