攻坚期农村低保群体稳定脱贫路径选择

谢晓燕 刘洪银

摘要：扶贫攻坚期应聚焦农村低保群体的稳定脱贫。但扶贫开发出现不稳定脱贫倾向，如贫困对象识别行政化和非动态化，贫困群体的主体作用没有充分发挥、建档立卡贫困户返贫率高，村两委脱贫带头能力建设滞后等。农村低保标准已超过贫困线，但不能用低保替代扶贫开发，应根据贫困群体类型相机选择低保与扶贫融合方式。建议建立贫困群体参与的扶贫开发模式，分类下放扶贫开发资源分配权限，分类识别扶贫对象；统筹实施脱贫攻坚与乡村振兴工程，加强本土人才集聚和贫困人口技能培训；盘活贫困村集体建设用地、闲置宅基地和闲置房屋，促进社会精英和农民工返乡创业。

关键词：农村低保群体；稳定脱贫；脱贫攻坚期

中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0052—07

一、研究背景

2011年12月中共中央国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，扶贫开发成为全面建成小康社会的重要抓手。2014年10月，习近平首次提出扶贫要做好“六个精准”，即精准识别、精准帮扶、精准退出、精准管理、创新精准扶贫体制机制与注重精准发力。十八大以来，我国已经建立了脱贫攻坚的制度体系，确立了中央统筹、区县抓落实的工作机制，脱贫攻坚顶层设计的四梁八柱已经形成。学者们对扶贫开发工作进行了深入研究，认为扶贫开发工作存在对象识别不够精准、脱贫质量不高、动态管理不严、内生动力不足等突出问题[1][2][3]，建议制定《国家扶贫法》，实行负所得税制，实现农村低保制度与扶贫开发政策有机衔接[4][5]。2016年，我国现行标准下的贫困人口减少到4335万人，但尚有6个省份贫困人口在300万以上，14个集中连片贫困地区贫困人口占比达到50.33%①。“十三五”时期，扶贫开发工作进入攻坚期、深水期和关键期，深度贫困问题成为扶贫开发的难点。2016年9月，国务院发布《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，农村低保贫困群体成为扶贫开发的重点对象。脱贫攻坚期扶贫工作将由确定帮扶对象向稳定脱贫转变，由关注脱贫速度向保证脱贫质量转变，由开发式扶贫为主向开发式扶贫与保障式扶贫并重转变。如何激发农村低保人口的脱贫攻坚内生动力，实现高质量脱贫，需要深入推进开发式扶贫工作，稳固扶贫开发效果。本研究聚焦问题，探索农村低保与扶贫融合机制和开发式扶贫稳定脱贫路径，以揭示扶贫开发规律，为脱贫攻坚期扶贫工作行政决策和政策制定提供参考依据。

二、脱贫攻坚期扶贫开发对象应聚焦农村低保群体

（一）我国扶贫标准变化

改革开放以来，我国多次上调国家扶贫标准。2011年中央决定将农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的扶贫标准，该标准比2010的1274元提高了80%[6]，接近世界银行2008年制定的每天人均1.25美元的贫困线。新的扶贫标准下我国贫困人口增至1.28亿人。扶贫标准每年将根据物价指数等动态调整。2011年～2016年的扶贫标准分别为2536元、2673元、2736元、2800元、2855元、2952元[7]。

从扶贫标准变化看，标准的提高使更多贫困人口被纳入贫困对象，防止了隐性贫困和被脱贫现象。2014年，我国2800元扶贫标准折合为2.2美元，高于国际极端贫困线，表明我国的扶贫开发具有国际统计和比较意义[8]。通过多年持续扶贫开发，贫困人口收入水平不断提高，贫困人口收入占平均收入水平的比例从56.4%提高到68.37%①。

（二）扶贫标准和低保标准两線重合

经过多年精准扶贫，我国贫困人口绝对数持续下降，2016年达到4335万人。而低保标准依据贫困人口总数设定和调整，所以低保总人数相对稳定。这样，农村低保人口线与农村贫困人口线在2015年～2016年之间出现交叉，农村低保保障与农村扶贫开发对象趋同（参见图1）。

图1 2010-2016年农村低保人数和贫困人口数量

数据来源：国家统计局、国务院扶贫办网站。

扶贫标准与农村低保标准两线从分离到交叉，从交叉到分离（参见图2）。以2010年不变价设定的扶贫标准相对稳定，而低保标准随着经济发展水平不断提高，如2017年我国城乡低保标准同比分别增长9.9%和16.6%[9]。2014年以前，我国农村贫困标准高于农村低保标准，表明贫困人口高于低保人数，只有部分极端贫困人口能够享受低保，扶贫开发目标优先满足生存权。2014年以后，农村低保标准高于贫困标准，低保政策已经覆盖所有贫困人口，扶贫开发目标将由满足生存权向实现发展权转移。贫困人口在享受低保保障下，更有愿望和信心实现脱贫致富。

图2 2010-2016年农村贫困标准和农村平均低保标准

数据来源：民政部网站。

三、扶贫开发出现不稳定脱贫倾向

（一）贫困对象动态识别机制不完善

第一，贫困对象识别存在行政化现象。贫困对象指标往往由扶贫部门依据农村住户抽样调查估算出的贫困发生率确定，指标层层分解到县、乡、村。这种“自上而下”的层级分配不够科学，不够精准，导致建档立卡贫困户和贫困人口识别认定标准不统一、政府资源分配不公平，非贫困乡和非贫困村可能占有可观的扶贫资源。

第二，贫困对象确定主观化。由于乡、村两级没有农户收入统计数据，村级贫困指标落地缺乏客观依据，只能采取民主评议甚至平均主义的方法。更有甚者，部分村庄和社区争抢贫困指标，人情关系干预指标分配，导致部分真正贫困群体被排除在脱贫帮扶之外。

第三，贫困对象识别非动态化。扶贫对象识别尚未建立动态化机制。一些新成长的贫困人口和返贫人口没有被及时建档立卡，纳入扶贫对象。

（二）扶贫工作没有适切贫困户需求，效果难以巩固

政府制定了脱贫工作计划并层层落实任务，脱贫帮扶成为工作队指令性任务。为如期完成脱贫目标，一些扶贫工作队不顾客观实际和贫困群体的需求，盲目上项目、搞开发，扶贫工作出现短暂性繁荣。但这种帮扶没有以适切贫困户需求、实现持续增收为出发点，难以发挥造血功能，即使通过帮扶实现脱贫，脱贫后返贫率也比较高。根据云南省对高寒山区、少数民族聚居区、革命老区、原战区四类片区县2010年～2015年统计数据的分析，建档立卡贫困户返贫率呈“出四进一”特征，即每脱贫4人中有1人返贫。更有甚者，扶贫工作政绩“虚火”太旺，出现“数字脱贫”“冒进脱贫”苗头。

（三）贫困村两委脱贫带头能力建设滞后

贫困乡、贫困村整体脱贫是扶贫工作的重点，村两委班子是贫困村持续脱贫致富的中坚力量。尤其在扶贫工作队撤离后，需要发挥村两委干部在贫困群体稳定脱贫致富中的带头作用。一些扶贫工作队更注重立竿见影的业绩，不注重贫困村两委致富带头能力建设。部分村两委成员本身既不是扶贫产业发展带头人，也不具备较高的组织动员能力，不能动员和带领贫困群体积极参与扶贫开发。贫困村即使暂时实现脱贫，稳定增收致富的难度也较大。农村迫切需要建设一支能够带动贫困人口脱贫致富的村两委“能人班子”。

（四）贫困群体的主体作用没有充分发挥

第一，产业扶贫没有充分吸纳贫困群体就业。如旅游产业扶贫中旅游企业建设大型乡村旅游景区、大型星级酒店，抬高了就业门槛，贫困人口难以实现就业。贫困群体没有从产业扶贫中获得预期收益，降低了脱贫参与的积极性。

第二，贫困群体参与扶贫开发的意愿不强。贫困人口致贫原因多种多样，但长期贫困的主要原因源于人的综合素质和知识技能低下，脱贫致富的内生动力不足。如扶贫工作中，部分贫困人口思想观念落后，脱贫参与意识不强、积极性不高，导致扶贫工作的实际效果难以达到预期目标。

第三，贫困群体参与扶贫开发的能力不足。当前脱贫攻坚的主要难点在“三区三州”（“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区；“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州）深度贫困地区，该地区贫困度是全国平均水平的3.7倍。2018年3月21日，农业农村部召开“三区三州”产业扶贫对接会，制定实施“三区三州”产业扶贫三年行动计划。但这些深度贫困地区资源匮乏，自然条件恶劣，人口知识技能低，扶贫条件和贫困群体参与能力不足，扶贫效果和贫困群体主体作用发挥具有一定不确定性。

（五）尚未形成贫困村人才回流集聚局面

贫困村稳定脱贫既需要依靠自身力量，更需要借助外部支持。在扶贫工作队撤离后，贫困人口稳定脱贫致富需要吸纳集聚各方人才，如返乡农民工、本土大学生、大学生村官和社会精英等。2015年中央一号文件首次提出“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”的要求。从农村走出来的城市文化精英、政界精英和商界精英有着与家乡割舍不断的乡愁和乡情，地方政府应牵线搭桥，吸纳各方乡贤参与扶贫开发和乡村贫困治理。但源于政策激励和招引宣介不够，从面上看，尚未形成贫困村本土人才回流集聚格局，部分已经脱贫的贫困人口徘徊在贫困边缘，难以持续增收致富。

四、稳定脱贫不能用保障式扶贫替代开发式扶贫

（一）保障式扶贫与开发式扶贫具有不同的特征

在农村低保标准线高于贫困标准线情况下，贫困人口全部享受低保待遇。从表面看，似乎解决了贫困问题，但保障式扶贫与开发式扶贫具有不同的特征。

第一，两者目的不同。农村低保制度目的是保障低收入群体的最低生活水平，保障绝对贫困人口的生存权。低保保障水平相对稳定，保障对象动态调整，属于政府救助性质的福利制度。被保障者不是依靠自己的劳动创造价值，而是依靠国家制度获得收益，这种得利不具有至高尊严。与保障式扶贫不同，开发式扶贫注重低收入人口的發展权[10]。扶贫开发通过外界帮扶提高扶贫对象的劳动收入水平。被帮扶者通过自身劳动创造价值，创造自己的美好生活，这种劳动得利更会获得社会的认可和尊重。开发式扶贫具有成长性，扶贫对象收入水平具有增长潜能，扶贫开发目的既要脱贫又要致富。

第二，两者调整对象不同。农村低保制度主要保障永久丧失劳动能力的贫困人口和暂时致贫的贫困人口，兜底保障绝对贫困人口的生存。保障对象需要根据收入水平动态调整。开发式扶贫主要针对贫困人口的脱贫致富，调整对象是具有劳动能力或劳动潜能的贫困人口。开发式扶贫通过产业植入、教育培训、健康恢复和激励机制，创造就业机会，提高贫困人口的劳动能力和劳动积极性。在攻坚期，深度贫困是脱贫攻坚的难点。以青藏高原为主体的“三区三州”是深度贫困地区，贫困人口占全国贫困人口的8.2%，是全国贫困水平的3.7倍①。这些地区贫困水平达到或超过了低保标准线，但不能一保了之，以低保替代扶贫开发。

（二）灵活运用保障式扶贫和开发式扶贫方式

致贫原因多种多样，实践中应相机运用低保式扶贫和开发式扶贫，实现在保障中稳步脱贫。从全国贫困人口看，有13%因残致贫，40%因病致贫①。对于永久丧失劳动力能力的贫困群体如残疾和鳏寡孤独人口，可以纳入永久低保保障。如湖北省部分地区通过低保、精神救助、建立五保户集中供养场地等方式，对丧失劳动能力的鳏寡孤独贫困人口实行全面兜底保障脱贫。对于因灾、因病、因伤、因学等暂时致贫的人口，可以纳入暂时低保保障，并进行帮扶脱贫[11]。对于缺乏就业机会或固守贫困人群，可以采用产业植入和有条件转移支付方式，激发贫困人口脱贫致富的内生动力。将身体健康贫困人口的劳动行为表现作为享受低保的必要条件，并规定连续享受低保的最长年限，实行有条件的最低生活保障制度。

（三）持续开发式扶贫是稳定脱贫的有效途径

保障式扶贫是权宜之计。贫困村稳定脱贫需要持续进行开发式扶贫，如人力资源开发、土地资源开发和产业开发等。扶志和扶智是扶贫工作的关键。扶志不是一蹴而就的，而是循序渐进的过程。根据习得性无助实验结论，贫困群体在多次努力脱贫无果后，渐渐丧失了脱贫致富的信心，而不得不选择安于贫困。如果贫困群体能够从扶贫开发中获得实实在在的收益，将会不断修正收入创造预期，从而树立收入挣得的信心和脱贫致富的决心。扶智也是一个人力资源持续开发的过程。贫困群体既需要技能培训，也需要学历教育。开发式扶贫需要动员政府和社会力量，有计划地组织开展贫困群体学历教育和技能培训，并将教育培训活动常态化。

五、开发式扶贫促进农村低保群体稳定脱贫的对策建议

扶贫开发重点是通过扶志、扶力、扶智，促进已纳入农村最低生活保障的贫困人口脱贫致富。扶贫工作应充分发挥贫困群体的主体作用，提升扶贫对象参与意愿、参与能力和参与水平。

（一）建立贫困群体主体参与的扶贫开发模式，分类下放扶贫开发资源分配权限

发挥贫困群体的主体作用需要明确扶贫开发资源配置的权力边界。中央政府已经把“农村扶贫开发目标、任务、资金、权责”下放到县一级，但仍不能实现扶贫资源的高效配置。县级政府应根据乡、村基层组织权力行使能力进一步下放权限。

第一，政府确定扶贫目标和扶贫项目，由村社参与制定项目实施方案。县乡政府按照贫困村客观需求确定扶贫任务目标和实施项目，让村社在广泛讨论的基础上给出项目实施内容和方案，经有关部门及专家评审后授权村社组织实施，政府提供外部支持。

第二，村社及贫困群体制定脱贫目标和项目，县乡政府审核实施。村社及贫困农户提出脱贫目标及建议项目，县乡政府有关部门审核批准后，授权村社组织实施，扶贫工作队帮助农户解决难题。

第三，县乡政府制定脱贫项目菜单供村社和贫困群体自主选择并组织实施，政府相关部门提供外部支持。脱贫项目菜单制定前应充分调查研究，将项目规划与贫困人口就业捆绑在一起，重点发展现代农业、农产品加工业和农村社会服务业等劳动密集型产业。扶贫工作队负责技术指导、产品销售和融资服务等。

（二）建立群體参与的贫困人口认定机制，分类识别扶贫对象

当前，低保和贫困认定主要依据收入水平，由于准确的收入数据获取困难，国际上倾向采用消费数据来测量贫困程度。贫困县、贫困乡、贫困村认定标准仍沿用人均可支配收入，通过建档立卡确定扶贫对象。非贫困县乡村内的贫困户由本级行政组织自行解决，不纳入国家统一扶贫工程。贫困村内部根据衣食住行消费水平分类度量农户贫困状况。可借鉴四川省宜宾市等“比选”确定扶贫对象的做法，具体做法是：根据国家公布的扶贫标准，村民先填申请表，首先由村民小组召开户主会进行比选，再由村两委召开村、组干部和村民代表会议进行比选并张榜公示；根据公示意见，再次召开村社干部和村民代表会议进行比选并再次公示；最后根据本村贫困农户指标数量，把收入低但具有劳动能力的纳入农村阶段性低保，并确定为扶贫开发对象，收入低且丧失劳动能力的纳入农村永久低保，逐年提高低保水平以达到低保脱贫。

（三）实施致富带头人培育工程，建设一支贫困村脱贫带头人队伍

第一，开展新一轮的知识青年下乡活动。充分发挥大学生村官的作用，遴选工作业绩突出、领导能力强的大学生村官担任村两委负责人。任期届满考核合格可直接进入基层公务员队伍。通过签订合同拓展大学生村官任职年限和岗位职责，制定鼓励大学生村官农村创业的政策，有计划地将大学生村官培养成为农村脱贫致富带头人。

第二，将返乡农民工创业与实用人才带头人培训结合起来，开展贫困村脱贫带头人培育工程。重点培养具有创业精神和现代企业经营管理能力的新生代农民，尤其是返乡新生代农民工或退伍军人，建设一支脱贫带头人队伍。

第三，借鉴国有企业改革成熟经验，开展农村集体经济组织经营管理体制改革。农村尝试政经分开，即将经济管理职能从村委会中剥离出来，村委会委托“能人”经营管理农村集体经济。县乡政府根据“能人”的社会贡献授予相应的荣誉和物质奖励。

第四，将农村脱贫致富带头人纳入组织化管理。县乡党委组织和统战部门加强带头人的组织管理，赋予带头人一定的参政议政权利。

（四）加强本土人才集聚和贫困人口技能培训，提升扶贫开发的参与能力

第一，统筹开展脱贫攻坚与乡村振兴工程。建议开展“精英返乡、市民下乡、能人兴乡”“三乡”行动，通过强化情感纽带，吸引社会精英返乡振兴乡村，接通城市资源要素向农村流动的通道；强化情感融合，吸引市民下乡带活农民，激活农村消费市场；强化情感联络，吸引能人回乡兴旺产业，以特色产业发展带动贫困户就业增收。

第二，吸纳本土社会精英参与贫困村扶贫开发。可借鉴日本“故乡纳税”经验，通过鼓励乡贤对家乡或贫困地区捐款的方式来抵消一定比率的个人纳税额。

第三，政策引导返乡农民工农村创业。农民工返乡创业政策和大学生村官政策应鼓励新下乡知识青年到贫困村创业，创办农村电子商务、农产品加工、文化旅游等扶贫开发产业。

第四，有组织地开展贫困人口培训活动。针对贫困户的实际情况，按照“分类、分批、分级”的原则，有针对性地举办各类专题培训班，根据扶贫项目需求对贫困人口进行精准培训，提升贫困人群从业整体素质和参与能力。

（五）盘活贫困村集体建设用地、闲置宅基地和闲置房屋，充分实现农民土地财产权能

第一，按照落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权的改革方向，进一步放松贫困村农民闲置宅基地和闲置房屋使用限制，允许和引导农民成立房屋合作社，将闲置宅基地和房屋流转给村集体经济组织之外的成员，发展乡村旅游、健康养老、电商网点和其他社会服务事业，或租赁给下乡市民居住使用。

第二，盘活农村集体建设用地，培育村民集体谈判能力，破解“农村建设用地自己用不了、用不好”困局。通过村庄整治、建设用地整理等节约出来的建设用地，优先支持返乡农民工和社会精英创办新产业新业态，或发展壮大农村集体经济。

第三，改革农用地使用政策。细分土地功能用途，在年度新增建设用地计划中单独设立田园综合体等的辅助设施建设用地指标比例和硬化道路指标比例，简化农用地转用办理手续，支持现代农业发展。

注释：

①数据来自全国政协委员、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任范小建于2018年1月13日在“清华三农论坛2018”关于“脱贫攻坚”问题发表的演讲内容。

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[责任编辑：杨 健]