凭单制政府购买公共服务：一般机制与中国实践

刘晓洲 窦笑晨

摘要：凭单制政府购买公共服务是一种在机制设计上综合了政府集中化决策与消費者分散化决策的制度安排，有利于提高公共服务资源配置效率和服务质量，并降低政府实施购买服务的管理成本。实施凭单制政府购买公共服务，依赖于充分竞争的公共服务市场、服务具有排他性并可收费等适用条件，在管理机制上以凭单而非合同为中心，在服务承接主体确定途径上通常不使用政府采购方式，与合同制形式的政府购买公共服务存在较大差异。从我国的探索实践看，以凭单制形式实施政府购买公共服务，促进了公共服务的质量改善、效率提高、行业发展和管理模式创新。

关键词：凭单制；政府购买公共服务；公共服务市场化；公共管理改革

中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0011—08

实行政府购买公共服务是最近几十年世界各国公共部门改革中的普遍做法。我国自2013年开始在全国推行政府购买服务改革，改革的实施对于加快转变政府职能、改善公共服务、创新社会治理、建立现代财政制度发挥了积极作用。政府购买公共服务的核心理念在于通过引入市场竞争机制提高公共服务供给质量和效率，以凭单制形式实施政府购买公共服务，尤其注重充分发挥市场机制的作用。

凭单通常也称代金券或消费券，可用于政府向符合条件的社会公众提供物品、服务的制度安排。国外的凭单制政府购买公共服务最初起源于教育领域（教育券的设想与实践），此后被广泛应用于医疗卫生、运输、幼儿保健、养老、家庭护理、救护车服务、娱乐和文化服务、药品和酒精管制、失业工人培训、环境保护等领域[1]（p.84）。近年来，我国一些地方探索在科技创新、教育、文化、养老、就业培训、医疗卫生等领域以凭单制形式实施政府购买公共服务，取得了初步经验和较好成效。系统探讨凭单制政府购买公共服务的一般机制与实践得失，有助于深化对这一特定制度安排的认识，进一步改善我国的相关实践，更好满足人民群众的公共服务需求。

一、凭单制政府购买公共服务的基本理念

凭单制政府购买公共服务的基本理念可以从其制度安排的特点、机理和优势三个方面来理解。

（一）凭单制政府购买公共服务的制度特点

从政府购买公共服务项目的实施形式看，最常见的是合同制形式，也就是通常所说的“合同外包”（Contracting Out）。其基本做法是，政府通过招标等竞争性方式与市场化的服务机构（包括民办和公办机构）订立合同，将政府负有提供责任的公共服务外包给具备条件的服务机构，服务机构根据与政府的合同约定为社会公众提供特定服务，政府根据合同约定向服务机构支付费用。如政府通过与企业等市场化的服务机构签订合同，由后者提供垃圾收集、救护车服务、路灯维修、道路养护等多样化的公共服务。合同外包一般适用于服务标准、需求数量等因素较为明确的“硬服务”，相关具体要求在合同文本中易于明确规定并保证落实。

凭单制政府购买公共服务，是指政府向有资格消费特定公共服务的个体或组织发放购买凭单，有资格接受凭单的个体或组织选择自己认为合适的服务供给主体消费他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各供给主体接受的凭单。凭单制政府购买公共服务具有四个特点。一是凭单制的制度安排注重同时发挥政府、服务机构和服务受益对象三方面在整个公共服务供给过程中的作用，形成改善公共服务绩效的合力。二是在凭单制中，政府向作为受益对象的特定个体或组织发放凭单，将对服务供给主体的最终选择权分散化处置并交付给每一个受益对象，由受益对象自行选择满意的供给主体为其提供服务，供给主体提供服务后获得凭单并以此向政府结算资金，取得回报。三是凭单制中的政府支出既具有购买性支出的特点，在某种意义上又具有转移性支出的特点，因此凭单制政府购买服务既不同于传统意义上的政府补助，也不同于传统意义上的政府采购。四是凭单只能作为用于政府规定的特定服务的支付凭证，不得作为通货使用。

与合同制形式相比，凭单制形式的政府购买公共服务制度安排强化了社会公众的服务选择权，能够充分发挥广大服务受益对象在公共服务供给过程中的积极作用。在政府购买公共服务实践中，对于与服务受益对象的主观感受联系密切，难于说明质量标准、规格的“软服务”，一般使用凭单制形式。

（二）凭单制政府购买公共服务的制度机理

政府购买公共服务实行凭单制的理由可以从经济学的不完全信息和分散化决策理论得到较好解释。这一理论的要点是，好的决策依赖于充分的信息，但任何人都不可能充分掌握其他人的所有个人信息，因此，当决策需要掌握充分的个人信息时，分散化决策比集中化决策更有效率①。在不完全信息条件下，正如约翰·穆勒（John Stuart Mill）所说，“个人要比政府更了解自己的事情和利益，并能更好地照顾自己的事情和利益”[2]（p.536）。

在合同制形式的政府购买公共服务中，政府为公众选择由哪些供给主体来提供服务。这是一种政府集中化决策的公共服务供给模式，公众主要是被动地接受公共服务——虽然公众是政府购买公共服务的最终受益者，也可以通过一定途径表达自己需要哪些公共服务的诉求，但无法决定由谁来生产并提供这些服务。

与此相比，凭单制政府购买公共服务是集中化决策与分散化决策的综合。政府负责集中化决策，这在凭单制中属于一次决策，作用在于排除那些明显不符合要求的公共服务供给主体，减少信息和专业知识不足对消费者决策的负面影响，降低二次决策的成本；消费者负责分散化决策，这在凭单制中属于二次决策，作用在于由掌握充分个人信息的服务受益对象根据自身的个性化需求做出最优决策，使政府在集中化决策时不必花费太多的时间和精力去详细考察供给主体的服务供给具体特点，从而降低一次决策的成本。这样，凭单制通过政府集中化决策与消费者分散化决策的综合，确保公众能够得到最符合自身需要的公共服务，并降低政府实施购买服务的管理成本。

（三）凭单制政府购买公共服务的制度优势

与政府直接提供服务相比，合同制政府购买公共服务通过引入市场竞争机制，已经是政府提供服务方式的创新。从理论上讲，在政府购买公共服务中，凭单制通过更加充分地发挥市场机制作用，相比合同制在下述方面更具优越性。

第一，提高公共服务质量。从政府财政资金支出的方向看，合同制政府购买公共服务是政府直接把资金支付给服务的供给者，而凭单制政府购买公共服务机制是将服务凭单交给受益对象也就是服务的需求方，让受益对象选择资金的最终去向。在一定意义上，财政资金的支出方向从供给方转变为需求方，支出方向的转变赋予了受益对象选择供给主体的权利，当受益对象对服务质量不满意时，他们可以“用脚投票”，让供给主体真切感受到竞争压力。在合同制政府购买公共服务项目中，服务供给主体获得政府合同后，提供服务的质量主要依赖于供给主体的职业操守和政府的质量管控，“在契约刚签订时一切似乎都很好……在履约过程中，情况可能变得完全不同"[3]（p.238）。而在凭单制政府购买公共服务项目中，供给主体时刻都处于充分竞争的环境中，为了争取受益对象及其手中的凭单，供给主体必须努力改善自己提供的服务，公众更有可能获得专业化、高质量、个性化的服务。

第二，培育公共服务市场。凭单制政府购买公共服务机制能够有效促进供给主体的市场竞争，提高供给主体对公共服务需求变化的适应性和灵活性，更好满足公众对公共服务的需求。所以，凭单制政府购买公共服务通过充分发挥市场竞争机制的作用，能够更合理地分配财政资金，优化公共服务的生产要素配置，“奖优罚劣”，更好地激发市场活力，并吸引更多潜在的供给主体进入到公共服务的市场中来。从宏观效果来说，凭单制政府购买公共服务机制能够矫正不当行政干预造成的生产要素配置扭曲，加强公共服务供给与需求对接，促进供给侧结构性改革，扩大有效供给。

第三，降低政府管理成本。合同制政府购买公共服务是一种典型的契约化服务提供方式，对政府进行履约管理的要求很高。在凭单制政府购买公共服务的制度安排下，服务供给主体的最终选择和服务质量的识别、管控等工作均由受益对象自身完成，这既发挥了受益对象的能动性和独特信息优势，也减少了政府在这方面投入的时间和精力，有利于降低政府管理成本。这种做法摒弃了政府机构组织提供公共服务、公众只是被动接受服务的传统观念，真正实现了政府和社会多元主体共同参与公共服务过程的目标，符合国家治理现代化的理念，也更好地保障了公民的公共服务权益。

第四，防止腐败和利益输送。在合同制政府购买公共服务机制中，政府作为购买主体，拥有选择服务供给主体的权力，即财政资金分配权。尽管实行政府购买服务改变了以传统行政性方式分配公共服务相关财政资金的做法，要求通过公开公平的竞争性程序来选择服务供给主体，但在购买服务的过程中显然仍然存在寻租和利益输送的可能。在凭单制政府购买公共服务机制中，政府通常只是一般性地规定供给主体的资格条件，具体选择供给主体的最终决策权转移给了作为受益对象的社会公众，从而极大降低了官员腐败、利益输送产生的几率。

二、凭单制政府购买公共服务的适用条件

合同制既可以用于政府购买公共服务，也可以用于政府购买履职所需辅助性服务。相比之下，凭单制通常适用于政府购买公共服务②。作为政府购买公共服务的一种特定制度安排，凭单制要想发挥好其作用，需要一定的适用条件。

第一，服务市场竞争充分。从经济学的市场类型看，当公共服务市场处于完全垄断时，凭单制无法使用，因为不存在选择服务供给主体的可能；当公共服务市场处于寡头垄断时，凭单制也无法充分发挥作用，因为社会公众对服务供给主体的可选择性很不充分；只有当市场上存在众多的充分竞争的服务供给主体时，凭单制才能很好地发挥作用，且服务供给主体数量越多，潜在提供者进入越容易，凭单制的市场机制作用发挥就越充分。在凭单制的制度安排下，服务供给主体实际上先行垫付了提供服务所需的成本，然后再向政府兑换凭单，获得财政资金，如果需要垫付的服务成本过于高昂，超过了服务供给主体能够承受的限度，供给主体就不会愿意参与到政府购买服务项目中来，潜在供给者进入该行业的意愿将降低。

第二，服务具有排他性并可收费。根据公共物品（所谓“物品”包括服务）理论，纯粹的个人服务（属于个人物品）可以完全由市场来提供，不需要政府来购买服务并向公眾提供。凭单的性质是一种支付凭证，使用凭单就意味着对享受的某种服务付费。纯粹的公共服务（属于纯粹的公共物品）不具有排他性，也不可收费，因此不适合以凭单制形式来提供。现实中存在的大量公共服务都既不是纯粹的个人物品，也不是纯粹的公共物品，而是混合物品。现代社会要求政府担负起提供诸多混合物品的职责，但这些混合物品的排他性和可收费性没有被充分利用——通常不对这些物品的使用收费或收费不足，这就容易导致公共物品的恣意浪费和枯竭。凭单制通过重新强调诸多公共服务的个人物品属性，以强化市场激励来控制成本和保证质量，可以适用于广泛存在的具有混合物品特征的公共服务[4]。

第三，受益对象具有较强的选择能力。在凭单制中，对服务供给主体的二次选择权被赋予政府购买服务的受益对象——有资格享受该服务的个人或组织。为了获得优良的服务，要求个人或组织对市场状况有充分理解，包括服务成本、质量、获取渠道等方面的信息。如果受益对象容易评判服务质量，显然能够提高凭单制的应用效果。如果这种服务的单位价格比较便宜且人们购买频繁，那么公众就能够通过实践来学习，不断提高自己的选择能力，这也会有利于提高凭单制的应用效果[1]（p.84）。

经过近几年来的积极推广，我国政府购买公共服务的范围和力度逐年增大，购买资金规模快速扩张。凭单制也逐步受到重视，在若干公共服务领域出现了探索实践。如在科技创新服务领域，江苏宿迁于2012年9月在全国率先推出科技创新券。2015年6月，国务院出台的《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，提出要“研究探索创业券、创新券等公共服务新模式，建立和规范相关管理制度和运行机制，逐步形成可复制、可推广的经验”，首次在国家层面上明确鼓励探索凭单制政府购买公共服务。各地积极贯彻国务院文件精神，近几年来，科技创新券制度在北京、天津、上海、浙江和武汉等多地推广普及，成为优化科技财政投入方式、扶持大众创新创业的有效手段。在其他一些公共服务领域，不少地方也自发积极探索实行凭单制政府购买服务。例如，浙江长兴、成都、南京等地大胆探索教育券制度，北京、天津、山东等地推出文化消费券政策，北京、长沙、合肥等若干地方推开养老券制度，成都、乌鲁木齐等地建立就业培训券制度，浙江嘉善、香港、澳门等地实行了医疗卫生券制度。

今后一个时期，我国可在已经实施政府购买公共服务的领域，根据行业特点和发展状况，选择部分市场发育较为成熟、有凭单制成功实践经验的行业领域，比如上述科技创新、教育、文化、养老、就业培训、医疗卫生等，积极探索应用凭单制。先行先试的项目成熟以后可予以推广，进一步激发公共服务市场的活力，提高公共服务质量和效率。

三、凭单制政府购买公共服务的管理机制

作为政府购买公共服务的不同实施形式和制度安排，凭单制与合同制相比，在管理机制上既存在履约管理、信息公开、绩效评价和监督管理等方面的共性要求，在有些方面也存在较大差异。

（一）以凭单管理而非合同管理为中心

政府购买公共服务是一种契约化服务提供方式。在合同制项目中，契约的体现是政府购买服务合同，政府按规定程序确定服务的承接主体也就是供给主体后，应当与承接主体签订合同，在合同中明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容。因此，合同制政府购买公共服务项目的管理工作是以合同为中心的，合同发挥着政府与市场力量互动关系的中心媒介的作用。

凭单制政府购买公共服务同样是一种契约化服务提供方式，但凭单制项目通常没有也不需要合同③。凭单制政府购买公共服务是一个完整的循环操作系统。在这个系统中，不同参与主体（政府、供给主体、受益对象）在特定制度安排下以凭单管理为中心遵循特定规则参与凭单的运作，其契约关系由该制度安排予以界定，通常不再需要合同来界定政府与供给主体之间的权利义务关系。一般而言，凭单制项目的实施，需要政府就此出台专门政策，对凭单制项目的诸多要素和运作办法做出详细规定，包括受益对象和供给主体如何确定，相关财政资金如何安排，凭单如何获取、使用和兑付，受益对象和供给主体有哪些权利和责任，有关部门如何监管等。在凭单制政府购买公共服务中，政府通常不必与供给主体进行专门的合同约定，凡是愿意接受凭单的供给主体即被认为承诺接受相关政策规定的约束，并需要按相关要求提供公共服务。可见，在合同制政府购买公共服务中，政府与市场力量通过合同这一“双边封闭式契约”确定其合作关系；而在凭单制政府购买公共服务中，政府与市场力量通过某种“多边开放式契约”进行合作。

凭单制政府购买公共服务项目的运作大致可以分为项目确定、凭单发放、凭单使用、凭单兑现四个阶段。一是政府根据社会公共服务需求、政府财力状况、公共服务行业特点等因素，确定以凭单制形式实施政府购买公共服务项目，制定相关制度规定并向社会公告。二是政府合理确定凭单发放范围，主动向符合条件的受益对象发放凭单，或者由符合条件的受益对象向有关政府部门申领凭单，凭单可以采取纸质券或电子券形式。三是受益对象在政府确定的符合资格条件的供给主体（政府通常会提供一个供选择的名单）当中，自行选择具体的供给主体获取服务并以凭单支付，供给主体记录好服务的对象、内容、数量、时间、凭单编号等信息。四是服务供给主体定期到有关政府部门将自己通过提供服务获得的凭单兑现，取得财政资金作为回报。

为了解凭单制项目的实施效果，有关政府部门应当定期组织绩效评价，根据绩效评价情况对凭单制项目进行调整优化。

（二）以资格规定而非政府采购作为确定承接主体的一般方式

对于合同制政府购买公共服务项目，从各国实践看，其承接主体确定方式或者说购买方式通常遵循政府采购程序规定，可以分为竞争性招标购买（我国包括“公开招标”和“邀请招标”）、竞争性协商购买（我国包括“竞争性谈判”和“竞争性磋商”）和非竞争性购买（我国为“单一来源采购”）等不同类别。不同购买方式的公开性、竞争性、制度化程度和操作成本存在一定差异。政府在选择承接主体确定方式时，不但要考虑市场竞争程度即服务供应者状况，也要充分考虑所购买服务的特点以及购买服务操作成本的问题。

对于以凭单制形式实施的政府购买公共服务项目，因为其与合同制项目在运行机理上存在较大差异，所以通常没有必要采用政府采购方式来确定承接主体。在凭单制政府购买公共服务项目中，购买主体只需要确定多家提供同类公共服务的机构供受益对象参考，对服务机构的具体选择权在受益对象本身，受益对象可以“用脚投票”来促使服务机构保证服务质量。因此，从机制设计的科学性、合理性出发，对于凭单制政府购买公共服务项目，政府应当通过依法依规设定服务供应机构的资格条件的方式，来确定多家服务机构同时作为承接主体（一般采取“政府规定资格条件—服务机构申请—政府核准”的做法），没有必要采取时间和费用成本较高的政府采购方式。对符合条件的承接主体，政府可以列出其详细名单并向社会公示，以供受益对象选择并减少其为获取信息付出的成本。

从国外实践看，美国各州的教育券项目普遍对参与学校（尤其是私立学校）资格条件作了特别的法律规定，从学校的学术课程标准、道德教育标准、学生成绩标准、师资状况、财务状况、录取原则等方面明确准入要求。智利的教育券政策将参与项目的承接主体规定为全国所有的公立中小学和部分私立中小学。欧洲的荷兰、意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、希腊、奥地利等国实行的科技创新券项目，普遍将项目承接主体规定为公共或准公共科研机构、大学以及一些大公司的研发机构。

我国部分地方探索实施的科技创新券、教育券、文化消費券、就业培训券、医疗卫生券等凭单制政府购买公共服务项目，普遍采取了设定服务机构的资格条件来确定承接主体的方式。例如，武汉市科技创新券政策规定，服务提供主体包括国家实验室、国家重点实验室、企业国家重点实验室、工业技术研究院、国家级检测机构五类，并将符合条件的服务提供主体名单在网上公布。南京市幼儿助学券政策规定，取得《学前教育机构登记注册证书》的公办幼儿园，取得《民办学校办学许可证》和《学前教育机构登记注册证书》的民办幼儿园，均为符合条件的服务提供主体；达到江苏省幼儿园设置标准、尚未领证的幼儿园，经区县幼儿助学券发放工作领导小组审核认定，也可以作为服务提供主体。天津市文化惠民卡（文化消费券）政策规定，天津市文化惠民演出联盟内所有演出单位为服务提供主体，首批包括国有院团、民营院团、演出公司等在内的本市49家演出单位。成都市就业培训券政策规定，本市范围内具有资质的各类定点职业技能培训机构为符合条件的服务提供主体，并对定点培训机构认定条件和程序做出明确要求。浙江省嘉善县的门诊医疗券政策规定，“低保”对象户籍地的镇卫生院（卫生服务中心）、村（社区）卫生服务站为服务提供主体。

注释：

①不完全信息和分散化决策的理论在20世纪关于计划经济体制与市场经济体制优劣的长期争论中得到了较为充分的探讨，最近几十年来得到快速发展的机制设计理论（Mechanism Design Theory）在某些方面作了更為深入和精致化的研究。

②如果政府购买的是自身履职所需辅助性服务，一般情况下，由于受益对象唯一，不存在二次选择服务供给主体的情形，凭单制无法应用；特殊情况下，政府某一机构集中购买、相关机构分散使用时，也可以采用凭单制的安排，但此种情况极为少见。

③关于合同与契约的关系，研究者们一直存在争议，作者倾向于认为合同是特定类型的契约，其内涵和外延均小于契约，故本文中的合同是指常规意义上的符合人们日常认知习惯的合同，即固定的当事人针对特定事项的约定。

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[责任编辑：杨 健]