城市社区治理重心下移：理论阐释与机制分析*

吴恒同

（吉首大学 马克思主义学院，湖南 吉首，416000）

一、提出问题

加强和创新社会治理是我国国家治理的中心议题。党的十八届三中全会明确要求“创新社会治理体制”，并从“改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系”四个方面提出具体的实施路径。①人民网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html，2013-11-12。社区是社会的细胞，社会的有效治理来源于社区的良善治理。创新社会治理的基础是创新社区治理。党的十九大报告将“创新社会治理体制”细化为“打造共建共治共享的社会治理格局”，并从微观实践层面上对创新社区治理提出新的要求，即“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”②习近平.中国共产党第十九次全国代表大会报告[EB/OL].http://www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm，2017-10-18。党的十九大报告实质上明确提出“以重心下移创新社区治理”的理论命题。那么，什么是社会治理重心下移，其内涵和外延是什么，治理重心下移与社区治理的关系是什么，重心下移创新社区治理的机制、条件及限度是什么？上述问题亟待学界进行研究和回答，为推进我国国家治理体系和治理能力现代化提供政策和理论支持。

治理重心下移并非一个全新的议题，而是来源于我国基层治理实践。在农村基层治理领域，兴起了以广东清远、广东蕉岭、湖北秭归③吴昊，郑永君.规则落地与村民自治基本单元的选择[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018（2）:66-76。为代表的自治下沉实践。以往研究中分别从单元、关系、资源和权力四个视角进行解释。第一，单元视角。单元规模过大是自治无效的原因，通过治理单元的细化和下沉促成有效自治。④刘强，马光选.基层民主治理单元的下沉——从村民自治到小社区自治[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2017（1）:31-38。第二，关系视角。自治下移有助于优化自治权内部的纵向关系，⑤肖滨，方木欢.寻求村民自治中的“三元统一”——基于广东省村民自治新形式的分析[J].政治学研究，2016（3）:77-90。将民主与自治再连接，⑥徐勇，赵德健.找回自治:对村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（4）:1-8。有效衔接政府治理与村民自治。⑦胡平江.自治重心下移:缘起、过程与启示——基于广东省佛冈县的调查与研究[J].社会主义研究，2014（2）:128-134。第三，资源视角。治理资源悬浮导致其治理“内卷化”趋势，通过资源下沉有助于推进基层有效治理。①梁平.正式资源下沉基层的网格化治理——以河北“一乡一庭”建设为例[J].法学杂志，2017（5）:101-112。第四，权力视角。治理困境使得国家行政权力向村庄下移，一方面改善村庄治理状况，另一方面潜藏着威权治理的隐患和危机，应当从权力下沉走向权力下放。②李鑫诚.乡村权力下沉治理模式的运行策略及其反思[J].湖北社会科学，2017（4）:22-27。

在城市基层治理领域，主要包括网格化管理、微自治以及小单元自治三种主要治理重心下移形式。第一，网格化管理。城市网格化管理是基层政权行政权力下沉的方式，与社区自治力量间存在张力，同时蕴含城市基层政权内卷化风险。③田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012（3）:24-30。网格化管理进而导致治理目标偏离、治理过程复杂、治理方式不当、权责边界不清等非预期后果。④刘安.网格化社会管理及其非预期后果——以N 市Q 区为例[J].江苏社会科学，2014（3）:106-115。网格化管理的升级转型之路是网络化治理。⑤陈荣卓，肖丹丹.从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向[J].社会主义研究，2015（4）:83-89。第二，微自治。网格化中的微自治是城市基层治理的新机制。⑥孔娜娜.网格中的微自治:城市基层社会治理的新机制[J].社会主义研究，2015（4）:90-96。微自治通过自治范围下移，使得自治内容具体、方式细化，自治主体空间和自由度较高，因而能更好的实现基层民主自治功能。⑦赵秀玲.“微自治”与中国基层民主治理[J].政治学研究，2014（5）:51-60。微自治应为能更好的实现集体行动，故有效性较高。⑧谢正富.集体行动理论视角下的“微自治”有效性分析[J].云南行政学院学报，2015（6）:112-118。第三，小单元自治。社区社会空间规模过大制约了社区有效自治，而居民小组、院落、楼栋、小区等相对范围较小的单元，更易形成集体行动，进而提高治理绩效。⑨张大维，陈伟东，孔娜娜.中国城市社区治理单元的重构与创生——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例[J].城市问题，2006（4）:59-63。规模适度是居民有效自治的组织基础，通过自治单元下沉，大力培育小区、院楼、楼栋等小单元自组织有助于居民自治的有效实现。⑩白雪娇.规模适度:居民自治有效实现形式的组织基础[J].东南学术，2014（5）:50-57。小单元自治与微自治存在交叉，其区别在于划分标准的差异，前者以治理单元划分，后者则以治理事务划分。

总结以往研究：首先，无论是农村还是城市，其治理重心下移的实践和研究都集中在自治面向，而治理面向的实践和研究较少；第二，对于农村基层治理的研究更具有“治理重心下移”的理论自觉，在这一整体性分析框架下得出自治下移、单元下移、资源下移、权力下移等分析性概念；第三，对于城市基层治理的研究缺乏整体性分析框架，研究呈现出碎片化的特质，不具有对“治理重心下移”的理论自觉，仅有梁贤艳、江立华在自治单元下沉的框架下对城市社区微自治进行研究。⑪梁贤艳，江立华.自治单元下沉背景下的城市社区“微自治”研究——以J 小区从“点断”到“全覆盖”自治的内生探索为例[J].学习与实践，2017（8）:98-105。基于上述分析可知，对于城市社区治理重心下移的相关研究还存在理论性与整体性上的缺陷。因此，本文将建立基于“治理重心”为核心概念的整体性分析框架，利用厦门市A 社区治理重心下移的典型案例，研究治理重心下移与城市社区治理创新的关系及其作用机制，进而总结以重心下移为核心的城市社区治理创新经验模式，为社区治理体系和能力现代化建设提供支持。

二、城市社区的组织架构与治理重心

（一）城市社区的多元治理架构

不同于滕尼斯所言的共同体意涵，⑫斐迪南·滕尼斯著，林荣远译.共同体与社会:纯粹社会的基本概念[M].北京:北京大学出版社，2010:40。社区是我国城市社会中的基本治理单元。社区具有清晰的边界和范围，是城市居民委员会所在辖区。社区制的建立是为了缓解单位制解体后城市基础社会治理的困境，重新将单位中脱离出的人们纳入到社区中，建立起“社区—街道—区—市”的“两级政府、三级管理、四级组织”城市治理体系。因而社区的建立和形成既有历史延续的自然因素，也有便于管理的建构因素。

城市社区中的治理主体主要包括社区居民委员会与社区党支部委员会（简称社区两委）、小区业主委员会（简称业委会）、物业服务企业（简称物业公司）、社区居民四大主体，共同构成城市社区的多元治理体系。从制度层面来讲，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；⑬第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过.中华人民共和国城市居民委员会组织法[Z].1989-12-26。业委会是业主民主选举出的居民自治组织，对全体业主、业主大会和业主代表大会负责；①中华人民共和国住房和城乡建设部.关于印发《业主大会和业主委员会指导规则》的通知[Z].2009-12-01。物业公司是业主选聘的，依据物业服务合同，提供物业管理服务的企业。②中华人民共和国国务院.物业管理条例[Z].2003-06-08。城市社区治理的过程体现为社区两委、业委会、物业公司和社区居民的持续性互动。社区治理主体有效互动能够促进社区治理，而互动不畅或阻滞则必然会带来治理的困境。③郑永君.协商共治:试点推动下的社区治理创新实践——以厦门市前埔北社区为例[J].上海城市管理，2017（3）:50-56。

从治理层级来看，城市社区包括社区、小区和居民三个层级。社区层面的治理主体为社区两委；小区层面的治理主体包括业委会和物业公司；居民层面的治理主体就是社区居民（小区业主）。从互动关系来看，首先，社区两委对业委会和物业公司具有指导、监督和建议的权利，但业委会和物业公司不对社区两委负责。第二，业委会与物业公司签订物业服务合同，并监督其工作，业主大会具有解聘和更换物业的权利。第三，社区两委、业委会和物业公司都为社区居民提供服务。同时业委会有业主选举并对其负责；物业公司向业主收取物业费、提供物业服务并接受其监督；社区居民接受社区两委服务并行使报告和监督的权利。第四，社区两委接受街道办等上级政府的领导。

（二）社区治理重心的二维划分

社区治理重心是本文的核心分析概念。要明确社区治理重心的意涵首先需要对治理重心的概念进行界定。张文军认为治理重心就是工作重点；④张文军.论我国治理重心由城市到乡村的转移[J].山东社会科学，2011（11）:163-167。张晋藩认为治理重心是治理的基本原则；⑤张晋藩.中国古代国家治理的重心——“民惟邦本，本固邦宁”[J].国家行政学院学报，2017（4）:32-39。王宏选则认为治理重心就是治理的目标。⑥王宏选.现代村规民约的组织创新与治理重心[J].甘肃社会科学，2016（2）:171-175。我们认为治理重心是对在治理过程中所要完成的中心性任务和所要达到的首要性目标的整体描述。治理重心不是固定的，而是处在不断的变化过程中。治理重心的变化包括重心上移和重心下移两种基本形式。其中重心上移指的是治理的工作重点和重心目标从低治理层级向高治理层级的转变；而重心下移则是指治理的中心工作和中心目标从高治理层级向低治理层级的反向变化过程。例如，农村税费改革后基层政府从汲取型政权到悬浮型政权的过程就是重心上移；⑦周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（3）:1-38。近年来在基层治理领域兴起的干部下访、平台下置、人员下投、资源下引则是典型的重心下移。⑧家齐，李旭超.重心下移:近年来党和政府执政的新趋势[J].社会主义研究，2012（1）:80-85。

治理重心和重心下移的概念重视治理重心任务和首要目标在治理层级间的变化，强调其层级性。我们认为对于治理重心概念，不能仅仅只关注其层级性，还需要关注其治理过程中中心任务和首要目标本身的特性。在同一治理层级，其治理的任务和目标从对上负责到对下负责转移，我们认为这一过程也是治理重心下移。

依据治理重心的概念，社区治理重心是指在社区场域中治理活动的重心任务和首要目标。治理层级方面，社区治理包含社区和小区两个基本治理层级。治理性质方面，社区治理兼具管理与服务的治理功能和行政与自治的治理路径。从治理层级来考察社区治理重心的变化，仅仅考察了表象；而治理性质视角则能更好的揭示社区治理重心变化的本质性特征。

基于以上考量，在治理性质的视角下，我们分别从治理功能和治理路径两个维度对社区治理活动及其重心进行划分。治理功能方面，西方的社区治理指社区作为集体可以解决一些个人、市场、国家无法解决的问题，⑨Bowles S，Gintis H.Social Capital And Community Governance[J].Economic Journal，2002（483）:419-436.国内的社区治理则主要指以居委会为核心的治理模式，⑩陈炳辉，王菁.“社区再造”的原则与战略——新公共管理下的城市社区治理模式[J].行政论坛，2010，17（3）:8-13。其治理功能可分为社区服务⑪中华人民共和国住房和城乡建设部.关于印发《业主大会和业主委员会指导规则》的通知[Z].2009-12-01。和社区管理⑫桂勇，崔之余.行政化进程中的城市居委会体制变迁——对上海市的个案研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2000（3）:1-5。两方面。管理与服务代表社区治理功能的两极，两者不是绝对分割，而是混合在一起的。但功能属性来看两者代表着不同的取向，管理是针对政府分配的行政任务，服务则是针对社区居民的内部需要，前者对上负责，而后者对下负责。治理路径方面，城市社区治理包括自治与行政两种不同的治理路径，前者遵循自下而上的治理机制，而后者遵循自上而下的治理机制。自治与行政代表两种不同的社区治理路径，在具体的社区治理实践中则呈现混合的状态，自治与行政的张力与弹性则形塑着社区治理。①赵守飞.行政与自治:社区体制改革中的权力关系研究——以铜官山区社区综合体制改革为例[D].华中师范大学，2013。

治理功能的管理还是服务，治理路径的自治抑或行政，这两方面因素对社区治理重心产生影响。管理强调对上负责，行政强调自上而下；服务强调对下负责，自治强调自下而上。因此在城市社区治理实践中，治理活动性质偏向于管理和行政的方向，我们认为社区治理重心上移；治理活动性质偏向于服务和自治的方向，我们则认为社区治理重心下移。

三、重心下移为核心的社区治理创新

A 社区位于厦门市思明区，占地面积1.52 平方公里，辖区共有5 个小区，共有楼房102 栋，常驻人口13947 人，其中非本地户籍的流动人口5516 人。为推进城市社会治理体系和能力现代化，2013年9月厦门市开展以“美丽厦门·共同缔造”为核心的治理创新行动。共同缔造行动通过分级试点的模式推进，A 社区是思明区确立的试点社区。2013年10月，A 社区在共同缔造试点的推动下，陆续开展以社区治理重心下移为核心的治理创新实践，包括社区社会组织建设、基层协商治理机制建设、服务型社区建设等具体内容。下文我们将运用主体、资源、规则和绩效的四要素分析框架，对重心下移与社区治理创新的关系及作用机制展开具体分析。

（一）组织建设构建治理主体

图1 城市社区治理重心的内涵

社区治理主体是治理活动的承担者和参与者，同时也是社区服务的供给者和生产者。缺乏主体的治理是不可能存在的。A 社区中原有的治理主体包括社区两委、小区业委会、物业公司和文体兴趣小组等组织性的治理主体，此外还包括社区居民作为个体性的治理主体。

依托于厦门市共同缔造行动试点的机会结构，A 社区从组织建设层面推进治理创新实践。首先，各楼栋民主推选出楼栋长，各楼栋长民主推举3-5 名成员建立小区事务小组；各小区事务小组成员共同民主选举出7-9 名成员构成社区居民议事监督委员会。第二，严格依照《业主大会和业主委员会指导规则》的制度规定对业委会进行重新的民主选举，促进其有效运转，从程序合法性和绩效合法性两方面进行提升。第三，在小区层面上设立共同缔造小组，将小区事务小组、社区网格长、业委会代表、物业管理代表、相关组织机构代表都纳入其中；在社区层面设立社区共同缔造委员会，包括社区两委负责人、社区居民议事监督委员会负责人、各小区事务小组负责人、各小区业委会负责人、各小区物业服务处负责人等组成。第四，将社区中的13 个文体兴趣小组进行整合，共同构成文体超市。

A 社区通过组织建设丰富和完善了社区治理主体，那么这些治理活动对社区治理重心产生了什么影响呢？第一，治理层级的视角。从社区居民议事监督委员会、小区事务小组再到楼栋长，建立了从社区到楼栋的自治组织体系，实现了治理层级向基层的深入。从社区共同缔造委员会到小区共同缔造小组，建立起双层协商互动平台，实现了协商治理组织向基层的深入。第二，治理功能的视角。楼栋长、小区事务小组、社区居民议事监督委员会的建立其功能在于更好提供社区服务，解决由于上下层级间的信息不对称导致的居民需要和服务供给不匹配的问题。共同缔造小组和社区共同缔造委员会，则通过建立双层协商平台，促进治理主体在小区和社区两个层面的有效互动，更好的为社区提供服务。重新选举的业委会获得合法性，促进其有效运转，对物业公司实施有效监督，促成小区有效的物业服务。文体服务超市则通过组织整合，为社区居民提供“一站式、多样化”的公共文化服务。第三，治理路径的视角。楼栋长、小区事务小组和社区居民议事监督委员会三层组织体系，本身就是居民自治组织，遵循自治的治理路径。业委会则是业主自治的组织基础。共同缔造小组和社区共同缔造委员会具有协商平台的作用，因而采取了协商治理的策略。文体超市中，各文体兴趣组织采取自治自管的治理方式。

A 社区通过组织建设构建治理主体，在治理层级上向基层深入，在治理功能上强调服务性，在治理路径上注重自治性。我们认为A 社区通过组织建设构建治理治理主体的方式推进了社区治理重心的下移。

（二）以奖代补动员内外资源

治理活动的落实和社区服务的生产都需要相应的人力、财力、物力等社区治理资源。治理资源缺乏是城市社区治理面临的普遍状况。社区治理资源从来源看主要包括内部资源和外部资源两种主要类型。丰富的治理资源能够促进社区有效治理，但无论是外部引入还是内部动员的社区资源都面临着一些治理困境。第一，治理资源的持续性问题。社区治理是一个持续性的过程，因而需要持续消耗社区治理资源。在社区治理中，依托项目制的外部资源供给和依托运动式的内部资源动员同样都是不可持续的。如何实现治理资源的可持续是社区治理实践需要解决的重要问题。第二，外部资源的注入精准性问题。社区治理的外部资源包括两个主要板块，第一部分是纳入财政的社区两委工作经费，第二部分是依托项目制的专项财政转移支付。资源构成方面，社区两委的工作经费较少，而专项财政转移支付经费较多。“上面千条线，下面一根针”的压力型体制下，较少的工作经费难于承担繁杂的行政工作，因而将专项经费和工作经费打包混合使用。那么外部专项治理资源就不能精确瞄准相应的治理领域和解决专门的治理问题，外部资源面临注入精准困境。第三，外部资源的依赖性问题。从本质来看，社区不仅仅是一个治理单位，同样是一个自治共同体。社区居委会的制度特性是城市居民自我管理、自我教育和自我服务的自治组织，因此需要动员社区内部治理资源。只依靠社区外部资源供给，使得社区产生依赖性，破坏了社区的自治性。第四，内部资源如何动员的问题。社区内部蕴含着丰富的治理资源，但内部资源的动员和发掘一直是社区治理中的难题。行政化的运动式动员方式难以持续，自治式的资源动员才能持续有效。动员方式、动员程序和动员机制对于动员效果产生影响。

A 社区设定了以奖代补的外部资源注入机制，解决了社区治理资源的持续性、精准性、依赖性和内动性困境，通过精巧的激励设置实现资源有效配置。第一，以奖代补是一种事后结果激励，一方面，能够动员社区居民参与到社区治理行动中，因为如果治理效果好能够得到外部奖励；另一方面，能够动员社区内部资源，因为治理活动的开展需要治理资源，前期并没有外部资源注入，必须要动员社区内部资源，治理活动才能开展；此外，因为是结果激励，还能够对治理活动的有效性进行甄别，治理效果好则给予奖励，治理效果不好则不给奖励。第二，精准性角度看，以奖代补机制在动员社区内部参与治理活动，并评估其治理效果后，再给予激励。实质上，这种机制下治理活动都是社区居民自发、自主开展和实施的。治理过程中能够有效评估居民需要，做到精准化治理。治理活动所针对的问题也是社区居民最关心和最亟待解决的公共事务。政府注入的外部资源能够做到精确瞄准和精准输入。第三，持续性角度看，首次治理活动动员社区内部资源，其后以奖代补的奖励成为下次治理活动的资源。这样就形成了社区治理资源内部动员和外部注入的良性循环，实现了社区治理资源的可持续发展，同时也解决了对外部资源的依赖性困境。

A 社区通过设计以奖代补这样一种精巧的外部资源注入机制，有效动员社区内部资源，精准输入社区外部资源，进而实现内部动员和外部注入的良性循环，实现社区治理资源的可持续发展。利用以奖代补机制有效动员社区内外资源，这些资源绝大部分用于为社区居民提供有效的、匹配的、精准的公共服务。同时，这些资源的配置更多的依据自治的逻辑而不是行政的逻辑。从层级上看，这些资源也从社区、小区下移到具体的治理活动中。因此，我们认为A 社区通过以奖代补动员内外资源促进了社区治理重心下移。

（三）制度建设形成自治规则

拥有治理主体和治理资源后，社区治理活动还需要在一定的治理规则下开展。治理主体、治理资源和治理规则三要素对于治理绩效的实现具有决定作用，三者缺一不可。A 社区原有的社区治理在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《业主大会和业主委员会指导规则》、《物业管理条例》、《福建省物业管理条例》以及《厦门市物业管理若干规定》等法律制度的规制下进行。上述制度都是属于宏观层面的社区外部规则，属于原则性和方向性制度，规则呈现模糊性和弹性的特质。在社区治理的具体实践过程中，这些宏观制度难于针对社区内部的具体情况进行适应性变化。因而需要在外部原则性制度的指导下，依据具体状况建设社区治理的内部规则。内部规则的制订需要遵循内生性、自治性、科学性和有效性的原则。

A 社区通过制度建设形成了社区、小区、社会组织多个层面的自治规则体系，共同规制社区中的各项治理活动。在规则的制订过程中，一方面，社区社会组织层面上的自治自管公约都是由组织成员共同协商制订，小区层面的自治规则由小区居民、小区事务小组、业委会、物业公司和社区两委在共同缔造小组的互动平台中协商制订，社区层面的自治规则是各个治理主体代表及负责人在社区共同缔造委员会的协商平台中共同制订。因而自治规则的制订具有内生性、自治性和协商性。另一方面，制度的制订具有一定的门槛，A 社区依托厦门市政府试点推动机会，与厦门大学城市社区治理专家建立合作指导关系。社区层面上的自治规则是专家直接参与和上级政府指导下制订的，而小区和社区社会组织层面上的自治规则在社区两委参与和专家指导建议下制订而成。政府的指导保证了自治规则在国家宏观制度的范围内而不越界；专家的参与则保证了自治规则的科学性。最后，规则的自治性、内生性及科学性使其能够有效落地，发挥其治理作用。

A 社区通过制度建设形成了自治规则体系。从治理层级来看，规则从社区向小区和社区社会组织深入；从治理功能来看，自治规则是为了实现社区居民的自我治理和自我服务；从治理路径来看，规则制订本身遵循自治、民主与协商的原则，规则内容规定对所规制对象的治理方式也采用自治的路径。总结起来，通过制度建设形成自治规则促进了社区治理重心下移。

（四）服务落地实现治理绩效

治理绩效是对社区治理效果的可置信评价，即我们需要明确治理主体利用治理资源在治理规则规制下的社区治理活动有产出，并且这种产出是有效的。社区治理绩效是可测量、可评价、可比较的。以往的定量研究者分别从服务居民效率和执行行政任务，①孙小逸，黄荣贵.制度能力与治理绩效——以上海社区为例[J].公共管理学报，2012（4）:29-38。能否满足居民需求和动员社区资源能力，②徐林，方亦儿，薛圣凡.社区资源禀赋、治理模式与治理绩效[J].浙江社会科学，2017（3）:27-36。对居民需求的反应性和对社区事务管理的有效性；③陈捷，卢春龙.共通性社会资本与特定性社会资本——社会资本与中国的城市基层治理[J].社会学研究，2009（6）:87-104。定性研究者分别从物业服务状况、共有物业积累和社区居住认同④陈鹏.城市社区治理:基本模式及其治理绩效——以四个商品房社区为例[J].社会学研究，2016（3）:125-151。等不同的维度和指标来评估社区治理绩效。总结以往研究，实质上可将社区治理绩效分为客观和主观两类指标，前者指社区治理活动中社区居民客观接受到的服务，后者指社区居民对社区治理效果的主观感受。那么我们就确立了社区服务状况和社区居住认同两个核心指标来测量社区治理绩效。

社区服务状况方面。首先，A 社区通过对小区业委会的重新选举和建设，促进其有效运行，发挥对物业公司的监督权利，促使物业服务质量改善。小区的公共安全、环境卫生清洁、公共设施维护以及共有物业累积等方面都有了较大的进步。第二，治理主体的多元化建设，内外资源的有效动员，使得社区服务供给越来越多样化。例如，文体超市提供文化活动；电视台带来丰富的节目、有趣的游戏和丰厚的礼物；外来早教企业提供免费或低价的早教课程；志愿者提供家教志愿服务“四点钟课堂”等。第三，从社区居民中内生出的自治组织体系，和社区社会组织对居民的内生性组织化，使得治理主体能够更好的评估社区居民个性化、差异化的需要，再通过“以奖代补”的资源注入方式，实现社区服务的精准化供给。第四，利用以奖代补机制，实现社区治理资源的内部动员和外部引入的良性循环，促进社区治理资源的可持续发展，进而实现了社区服务的持续化供给。

表1 城市社区治理重心下移的运作机制

社区居住认同方面。社区服务状况的改善和提升，使得社区居民能够享受到的客观服务和实在好处有了质的提升。这对社区居民主观心理层面产生显著正面影响，社区居民对社区居住认同明显提升。A 社区居民表示，“以前总感觉自己的社区没有别人的好，现在完全反过来了。”社区居民还谱写了歌曲《A 社区之歌》和诗词《永遇乐·美丽A 社区》表达对社区的热爱之情，体现出强烈的社区居住认同。

A 社区通过主体、资源和规则三个方面重心下移的治理创新实践，从社区服务状况和社区居住认同两个维度上，实现了社区治理绩效的有效提升。从治理层级考量，社区服务从社区向小区和社区社会组织深入；从治理路径分析，社区服务的供给采取了自治主导、行政辅助的机制。因此，我们认为A 社区的治理创新实践促使社区服务下移，解决了社区公共服务精准供给和“最后一公里”传递的问题。

四、基本结论

党的十九大报告提出“以治理重心下移推进社区治理创新”的理论命题。本文以“社区治理重心”为核心分析概念，构建“主体—资源—规则—绩效”的四要素分析框架，利用厦门市“共同缔造”治理创新行动的试点社区案例，对重心下移与社区治理的关系及其作用机制进行研究。

在城市社区的多元治理框架中，社区治理重心指的是社区场域中治理活动的重心任务和首要目标。社区治理重心不是固定不变，而随着社区治理实践是不断变化的。社区治理重心的变化不仅只考察其表面的层级性，还应该深层次挖掘治理重心任务和首要目标的特性。我们分别从治理功能的管理还是服务，治理路径的行政还是自治两个本质性维度对社区治理重心进行划分。当社区治理活动的性质向管理和行政方向偏移时，我们就认为此时社区治理重心上移；当社区治理活动的特性向服务和自治方向移动是，我们则认为此时社区治理重心下移。

社区治理活动的开展包括主体、资源、规则和绩效四大要素，其基本的运行逻辑是治理主体运用治理资源在规则规制下实现治理绩效。从主体视角来看，社区通过组织建设实现治理主体层级下移，遵循自治逻辑，实现服务功能；从资源视角来看，社区通过以奖代补机制，实现治理资源层级下移，依照行政推动、自治动员的行动路径来提供服务；从规则视角来看，社区通过制度建设实现治理规则的层级下移，依照自主制订、专家参与的行动路径，并以提供服务为目标；从绩效的视角来看，主体、资源、规则层面的重心下移最终从社区服务和社区认同两个方面显著提升社区治理绩效。以治理重心下移为核心的社区治理创新模式，其基本的运作机制是：通过治理主体下移、治理资源下移和治理规则下移，最终达到社区服务下移的绩效目标。

社区治理重心下移的城市社区治理创新模式是在一定的内外条件共同作用下形成的。具体而言，包括社区禀赋、政府推动和专家参与三方面主要条件。社区禀赋方面包括：新建商品房社区良好的基础设施条件，社区居民高学历、高层次的能力优势，社区两委中的能人书记。政府推动方面包括：试点行动的机会结构，政府的专项财政资源注入，专业化的外部制度供给。专家参与方面包括：治理创新的理论支持，治理创新的制度制订，治理创新的模式总结。