城市多民族聚居社区治理模式研究*——以昆明市金沙社区为例

邓 崧，林清芳，李 楠，张 专

（1，2，3，4.云南大学 公共管理学院，云南 昆明，650091）

社区作为国家整体治理工程的基本层面，不断在推动社会治理、优化社会服务以及维护社会稳定等方面日益发挥着显著作用。学术界针对城市社区治理的研究成果已有很多，然而在众多文献整理中发现，很多学者在理论或实践层面上对城市多民族聚居社区的治理问题缺乏区域性的特定区分和深度拓展。当前公共治理语境下的突出问题表现在地理环境复杂性、参与主体民族性及利益冲突多元性等多重难点长期阻碍着我国城市多民族聚居社区的治理步伐，加之当前不断变化的国际形势，学术界讨论的几类城市社区治理模式对民族聚居的社区工作开展缺乏系统性和完全覆盖性，全盘性的经验借鉴亦无法从根本上实现预期成效。因此，在国家治理现代化的大框架下，探索带有本土化特色的城市多民族聚居社区治理模式确有必要。

一、研究综述

（一）国内城市社区治理进展

最早把“社区”引入我国学术研究范畴的是以费孝通等代表的早期社会学家，由具有相同价值观念的同质人口所组成、守望相助、关系密切、富有人情味的地域共同体①吴亦明.现代社区工作[M].上海人民出版社，2003:17。。随着现代信息化、科技化和城市化的迅猛发展，众多学者将学术视野扩展到城市社区治理领域，开展了大量的理论研究和实证工作。“城市社区治理”是以城市的一定辖区为空间范围，以政府、社区组织、居民及其市场等为主体，以提升社区服务、优化社区环境、推动社区发展为目的所实施的一系列共同管理活动，是城市社区管理的高级形态。

目前我国对城市社区治理模式的探索主要集中于国内，其分类可从以下三个视角进行梳理①王芳，李和中.城市社区治理模式的现实选择[J].中国行政管理，2008（04）:68-69。：一是将权力集中度作为依据，把具体的城市社区治理模式划分为单中心秩序治理模式和多中心秩序治理模式；二是按照社区参与治理主体的差异性加以区分，并归纳出五种主要社区治理模式，分别是政府参与型、市场参与型、第三方参与型、草根参与型以及多元参与型治理模式；三是从政府主导程度和社区自治程度出发，提出行政型社区、合作型社区和自治型社区三种典型治理模式（见表1）。

表1 国内主要城市的传统社区治理模式②吕小辉.当代中国城市社区治理模式优化研究[D].陕西师范大学，2013。

除此之外，还有相关学者对国内几大城市的社区治理创新进行了研究，治理模式各具特色，取得一定成效（见表2）。

（二）国内社区网格化管理研究

网格（Grid）一词最早出现于上世纪90年代的计算机领域，近年来作为一种创新理念引申到管理学，是“无缝隙组织理论”和“精细化管理方法”相结合的产物。通过网格之间的协调机制来整合各类资源，实现信息共享、协同办公和协同服务的目的，最终构建一种精细化、规范化、高效化、便民化、信息化、互动化的新型社会管理模式。③高孟翔.我国城市社区网格化管理问题研究[D].河南大学，2013。作为一种新兴技术，一种政策工具，一种地方政府治理方式，网格化管理有利于克服传统管理的碎片化，整合各类资源并有效提高管理效率。

根据笔者对学术界观点的梳理，网格化管理的研究主要从价值和功能两个角度定位：一种侧重于论证网格化管理的价值，基于这种视角的研究大多是从无缝隙政府角度分析网格化管理的特征、运行方式以及其对于解决条块分割、实现政府流程再造的价值。如杨宏山（2011）等基于实证研究着重分析北京市朝阳区的网格化管理在实行监管分离、推进行政流程再造、实施绩效评价、积极拓展合作治理、开发诚信系统五项制度变革经验，指出朝阳模式通过行政流程再造构建了一种以公众为导向的无缝隙政府以及它是如何充分利用信息驱动。②杨宏山，皮定均.构建无缝隙社会管理系统——基于北京市朝阳区的实证研究[J].中国行政管理，2011（05）:66-69。竺乾威（2012）则以理论分析网格化管理通过信息技术以及部门、层级、职能的整合，提供全方位的公共服务，打破了传统管理的条块分割、各自为政，是对无缝隙政府的突破和超越。③竺乾威.公共服务的流程再造:从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012（02）:1-21+178。另一种则侧重于网格化管理的功能定位，认为国内多数社区的网格化管理在社区治理上表现出来的优势功能主要是管制和服务。如北京市东城区的网格化管理在社区治理上的优势功能是管制功能，在某种程度上是为了解决城市管理存在的问题，维护社会的安全稳定；还有学者指出网格化管理更多是多元化的服务功能，孙建军（2010）等学者基于浙江舟山“网格化管理，组团式服务”的具体实证分析，提出舟山市主要通过精细网格责任、合理配备组团人员以及提供多元化服务三个层次实现网格化管理，成功完成从管制到服务的转型，提高了基层综治水平；④孙建军，汪凌云，丁友良.从“管制”到“服务”:基层社会管理模式转型——基于舟山市“网格化管理、组团式服务”实践的分析[J].中共浙江省委党校学报，2010（01）:115-118。童星（2012）认为南京市栖霞区仙林模式是管理与服务并重，相对而言服务为先。⑤童星.社会管理的组织创新——从“网格连心、服务为先”的“仙林模式”谈起[J].江苏行政学院学报，2012（01）:53-56+67。

网格化管理已经被广泛运用于基层治理的多个领域，针对网格化管理的发展趋势，国内学者提出了以下三条思路：一是从网格化管理到合作共治。朱仁显（2014）等通过对转型时期国内社区治理模式的路径依赖演绎，具体指出未来社区治理方向是合作共治。①朱仁显，邬文英.从网格管理到合作共治——转型期我国社区治理模式路径演进分析[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2014（01）:102-109。二是从网格化“管理”到“治理”的内涵转换。姜晓萍（2015）等从治理理念、治理目标、权力逻辑、功能定位和运行机制方面深刻挖掘网格化管理到网格化治理的本质内涵转换和价值目标。②姜晓萍，焦艳.从“网格化管理”到“网格化治理”的内涵式提升[J].理论探讨，2015（06）:139-143。三是从网格化管理走向智慧社区建设。柴彦威（2015）等从网格化管理的现状和存在问题出发，提出未来社区发展应该由网格化管理逐渐过渡为智慧社区。③柴彦威，郭文伯.中国城市社区管理与服务的智慧化路径[J].地理科学进展，2015（04）:466-472。

（三）国内城市多民族聚居社区问题研究

目前，涉及“城市多民族聚居社区”的研究可归纳为概念与实践两个方面。

从概念入手，其准确定义在学术界讨论有限且未达成统一，结合已有文献可以从两种思路加以阐述：1、遵循“历史形成”逻辑来看待，如张志远（2014）曾把少数民族社区理解为在某一地域范围内，基于政治、经济、文化或教育等共同目的，由少数民族个体或家庭构成的社区，其特征突出于空间稳定性、相对封闭性和长期过程中形成传统的行为方式、价值诉求以及民族文化；2、考察“社会演变”继发的结果，即城市化推进和人口迁移加速引发边疆地区、偏远山区的少数民族群体相继涌入城市，打破原有的地理和民族限制，由此逐渐形成多民族成员杂居在内的特色社区形态，特点体现在流动性、开放性、异质性和文化多元性。本文的分析基础倾向于第二种维度的解释。

从实践出发，少数文献侧重于特定地区的经验分析：如王志远（2010）总结了乌鲁木齐在社区管理中对于房屋出租标准和管理制度的规范，犯罪问题的整治和居住环境的改善；杨西（2010）对成都浆洗街社区存在的人员流动管理、民族纠纷问题以及社区法治建设等问题的解决措施进行了探讨；杨学辉（2012）则把分析重点放在基层党组织建设对于社区维稳的重要意义；除此，王力平（2015）主张开展公私合作的伙伴关系来有效提供公共服务，保障居民的生活质量稳步提升。总的来说，研究存在以下缺陷：1、总结内容局限于某个方面，尚未形成系统性的可推广机制；2、治理措施保守化，现代化、创新化、民族化的发展要求尚未得到最大化满足。

二、城市多民族聚居社区治理的特殊性

我国边疆地区所具有的地理、政治、经济、民族多样性等环境特殊性决定了民族聚居社区治理方式与手段的特殊性与多样化。如何及时克服因地域分布造成的治理范围分散化、片面化；如何在复杂的政治背景下进行组织结构优化、利益矛盾化解和多元力量协同，以积极发挥维稳作用；如何实现基层社区治理与地方经济发展的互补推进；如何实现民族团结并共同建设与发展等；这些问题都是当下城市多民族聚居社区治理的特殊性所引发的社区治理问题。

（一）地理环境的脆弱性

首先，从地理层面看，我国的多民族普遍聚居分布于我国边疆地带，特殊地理区位相较于中东部地区其明显具有更为多样的地形气候、地质构造和自然风貌。基于天然脆弱的自然环境和恶劣的自然条件，多民族聚居的城市社区在基层治理中面临着更多考验，例如在民族聚居社区治理工作开展过程中如何及时克服因地域分布造成的治理范围分散化、片面化；如何科学协调突发自然灾害以及后续连锁事件的应急管理工作；如何精准满足辖区内居民的特定公共服务需求。

（二）政治环境的复杂性

其次，从政治层面看，随着国家间的地缘政治博弈和跨境交往活动不断，边疆地区位于实际的交界地带和监管困难区域，不可避免成为犯罪分子和境外势力潜伏、渗透、干涉的集散地，由此引发了一系列诸如毒品交易、国家分裂、甚至是恐怖袭击等社会问题势必严重影响社会的稳定安全，更有甚威胁到国家主权和领土完整，如昆明市火车站的3·01 事件。复杂多变的政治因素背后，风险往往潜伏于人口密集与频繁流动的基层区域，城市多民族聚居社区治理更加依托于进行组织结构优化、利益矛盾化解和多元力量协同，以积极发挥维稳作用。

（三）经济环境的差异性

再次，从经济层面看，我国民族聚居地区一直以来都呈现出“基础底子薄弱、增长速度缓慢、资源整合低效”的劣势，长期形成的结果是民族聚居社区的公共治理能力和治理水平尤其不足，无法紧跟信息化与智慧化的发展步伐。如今作为连接我国与周边国家政治、经济、文化等多重因素沟通的门户，边疆民族聚居地区应该重点关注如何实现基层社区治理与地方经济发展的互补推进，以“一带一路”和南线经济走廊的国家发展战略为契机带动地方经济繁荣和公共治理能力，以微观社区治理来提供和保障稳定和谐的社会环境。

（四）民族环境的多元性

最后，从民族层面看，以兼具边疆与民族双重特征的云南省为典型代表，其边境地带聚居有25 个少数民族，在长期生产生活中与跨境多民族相互交融渗透，一方面民族融合促进丰富的民族文化形成，另一方面民族异质性容易激化为民族狭隘主义或极端宗教矛盾，其人文背景比其他内陆省份更为复杂敏感。因此，城市多民族聚居社区要将充分尊重各民族信仰、习俗的差异性，妥善调解基层群众之间的民族冲突，团结各民族共同建设与发展摆在治理工作中的突出方面。

综合上述因素的分析，城市多民族聚居社区治理确实存在一些不同于普通基层治理的特殊性和复杂性，其治理工作面临着更为严峻的考验。

三、城市多民族聚居社区治理的现实探索—昆明市金沙社区

金沙社区成立于2005年5月29日，现隶属于昆明市盘龙区青云街道办事处。该辖区面积约3.5 万平方公里，东临白沙河，南临云南省第三机床厂，西临昙华寺、昆明监狱，北临郭家凹村，主要由三个住宅小区和六个公共单位组成。总户数约9138 户，总人口数为22514 人（其中包括常住户18206 人，暂住户4308 人）。作为昆明市社区治理总体战略的排头兵，金沙社区先后获得昆明市党建“五好”社区、“民主法治”示范社区、和谐社区建设等20 多个荣誉称号。经过充分的实地调研和文献分析，本文以下指出金沙社区特色治理模式主要包括以下三个方面：

（一）结构创新：五级治理与网格化管理

2013年初金沙社区在“两委两站”（即在社区内设置基层党组织、居委会、工作站及其综合治理服务站）工作模式实践中取得显著成效，但在社区治理纵深推进过程中存在的管辖区域广泛、外来流动人口频繁、少数民族聚居典型、公共安全维护程度不够等难题没有得到有效解决，社区治理的多重压力不容小觑。为创新社会治理，加强社区体制机制建设，切实维护社会和谐稳定，经盘龙区区委关于印发《青云街道办事处全面深化“五级治理”工作方案的通知》指示，以金沙社区为试点对象推行社区“五级治理+网格化管理”的社区治理模式，努力建设成为具备“六好”原则的和谐中国社区。

金沙社区的五级治理工作成立于2014年4月29日。根据区委区政府以及青云街道办事处的工作部署，贯彻“条块组合、全面覆盖、责任归人”的工作思路，金沙社区按照400-600 户居民设1 名小组长，250-400 户居民分设1 名楼栋长的原则，以社区居委会为单位，下设有1 名专职副主任，9 名理事会成员，15名小组长，25 名楼栋长，形成“区-街道-社区-居民小组-楼栋”的五级治理结构，相比于此前的三级治理方案来说，这一结构调整扩大了社区管理服务队伍，延伸了社区服务触角。根据社区的资源分布、居民居住情况以及社区工作人员的特长，辖区被划分为15 个网格责任区域，网格责任人在“五级治理”工作中的职责得到明确细化，以确保所管辖区域内的民情第一时间被知晓，问题第一时间得到解决。

金沙社区的网格化管理主要包括定期和不定期的工作机制。定期工作机制体现在两个方面：一是楼栋长和小组长每天巡查和汇总所管区域内的治安、人口流动、社保等各项社区事务是否得以顺利开展，同时必须注重对特殊人员、特殊现象（如传销组织窝点）的留意观察和动态跟踪，将有关情况告知网格负责人并由其逐级向上汇报和做好台账档案记录工作，值得一提的是，为了加强社区网格化管理的信息互动，金沙社区专门设立五级治理与网格化管理工作的微信管理平台，该智能化、移动化举措可以有效降低信息交换成本，便于网格责任人之间及时上情下达；二则是把定期召开五级治理工作会议列为社区民主推进的重要环节，参会者一般涵盖网格负责人、楼栋长、五级治理工作人员在内，按照“例会提议—居民代表大会评议—支部委员会决议”的程序，倾听社区内的民声民意，通过集体讨论和解决方案及时处理关乎居民切身利益的问题，并且吸收层层反馈的工作改进建议（如小区内出现的盗窃现象、公共设施损坏、吸毒传教事件等）。而不定期的工作机制则包括举报投诉、信访接待以及“失独老人”挨户探访等内容。定期工作机制与非定期工作机制形成相互补充、相互配合的管理网格，科学合理的组织架构进一步提升社区综治维稳能力，更快更优的服务社区居民。

在金沙社区的网格化管理实践中，出于基层社区事务繁琐性、工作低弹性、人员配置不足的考虑，金沙社区积极倡导和吸纳优秀志愿者参与社区的共商共治，志愿者队伍包括了具有广泛群众基础的退休群众、兼备专业能力与专业素质的社会工作者、立志服务大家和贡献力量的热心居民等等。在网格责任人的管理方法上，采取合理的考评激励机制和业务培训机制，双向机制有效激发了整个网格责任队伍的工作热情，提升了社区工作的整体效率。

目前金沙社区已完整建立起以“社区五级治理”为基础，综合网格平台融合和若干网格组成，高效运作的网格化管理指挥中心。相比于国内其他城市社区的做法，该社区的网格化管理中重点突出两大特色：

1.国内社区网格化管理的传统做法是控制层级，即网格化层次一般化控制在三级以内。而金沙社区充分考虑辖区实际状况，尝试外延社区工作结构为“五级治理”，这一层级调整使网格化区域的管理力度得到加强，公共治安程度得以维持，社区服务更加精细高效。

2.政府与社会力量合作治理是金沙社区“五级治理+网格化管理”模式的重要原则。作为基层治理主体，社区充分调动包括居民、企业和第三方组织（特别是非营利组织）等主体的积极性，鼓励多元全方位参与到社区治理中来，在此过程中逐渐营造出民主管理、居务公开、共商共治的和谐社区氛围。

（二）民族特色：基层党建与民族工作建设

金沙社区是云南省甚至全国范围内较具代表性的一个城市多民族聚居社区。据统计目前约有回族、傣族、彝族、白族、普米族、哈尼族等16 个少数民族在辖区内居住生活，其中少数民族人口数约占辖区总人口数的3.3%，回族人数比重偏高。加强社区治理的民族工作建设，一直以来都是维护民族聚居地区和谐稳定、全方位可持续发展的重要举措。自2013年9月以来，金沙社区始终以国家提倡的民族政策为导向，坚持民族团结与共同发展的实践原则，将辖区空间作为民族团结工作开展的主阵地，主要从“两个建设”着手。

1.加快推进党建工作，化解各方矛盾冲突。一直以来，边疆地区民族矛盾和宗教矛盾交织，加之外国反动势力的干预使地区安定和政治认同问题日益凸显，一定程度上阻碍了国家现代化治理进程。基层党组织作为处理社会矛盾、指导社区工作的前沿阵地，推进基层服务型党组织的思想、作风和制度转变对民族聚居地区的稳定和谐实有必要。一方面，金沙社区以“为民解忧工程”为契机，鼓励社区中共党员转变工作作风，强化基层公仆意识，切实为社区各族群众办实事、做好事、解难事；另一方面，搭建“居民议事厅”平台成为党政群团共商共治的核心环节，科学的议事程序和规则促进社会各方力量合作治理，形成长效的“问政于民、问需于民、问计于民”机制。社区党组织与党员队伍的双重配合机制有利于深化少数民族的政治认同，推动边疆民族地区的长期和谐发展。

2.结合自身民族特点，构建新型民族社区。金沙社区具有的多民族聚居特征对社区治理提出了更高的挑战，必须注重完善惠及少数民族的公共物品和服务体系，丰富少数民族居民的需求偏好和文化活动，致力于逐步实现少数民族流动人口和少数民族居民之间“居住、管理、服务”的平等化、规范化、一体化。为了最大化满足辖区各民族居民的物质与精神追求，最大程度的挖掘城市民族社区的多样性，创建省级民族团结进步示范社区，构建兼具民族特色和地方特色的新型社区治理模式，金沙社区做了以下几个方面的民族工作建设（见表3）。

（三）服务优化：智慧社区建设

未来社区的发展趋势主要面向信息化覆盖与智慧社区建设，智慧社区作为网格化管理的过渡目标，将对社区治理模式的构建产生积极作用，特别是结合城市多民族聚居社区的功能发挥和发展前景。因此，金沙社区在网格化基础上还与时俱进做了一系列智慧社区建设的尝试。首先，社区将新型社区服务体系放到治理首位，建立体育文化中心、电子阅览室、老年大学、道德讲堂、爱心服务站、卫生服务中心等活动场所无偿提供给居民使用，并在盘龙区代表推广由政府出资购买，部分居民无偿使用的居家养老服务劵，从而更好地满足辖区居民多样化、多层次、多方面的服务需求；其次，结合当前大众接受度颇高的网络微媒体技术，金沙社区推出具有自身特色的“掌上金沙”微信推广平台，其中包含了社区动态、便民服务、安全防卫、共商共治等窗口，使得辖区居民足不出户就可以享受信息和公共服务的快捷便利，有利促进创新“企业—政府-市民”合作治理的社区循环链。目前，金沙社区尝试面向居民推广“1 点智慧社区”APP 管理平台。

表3 金沙社区的民族工作建设

经过不断地布局调整，金沙社区做了智慧社区建设的初期尝试，其在创新活动载体，深入开展社区服务功能，强化社区综合治理，以及便民系民乐民目标实现上取得了显著成效。金沙社区从网格化管理过渡到智慧社区的成功示范对于民族地区的基层治理具有借鉴意义。

四、城市多民族聚居社区治理的总体思路

突破我国基层治理的传统做法，找到凸显特色的新型城市多民族聚居社区治理模式对整个国家的宏观战略发展具有重大的现实意义。昆明市金沙社区治理的成功实践正是在充分结合区域特点、民族特色以及国家政策的基础上实现的。遵循从特殊性到一般性的研究思路，笔者以上述分析框架作为理论支撑，总结出优化多民族聚居社区治理的几条重要路径选择，希望能对国内具有相似背景的社区治理探索提供有益参考。

（一）加强城市多民族聚居社区治理的现实意义

1.有利于改善民族社区生活质量，强化民族社会主体的认同。城市社区管理和服务所追求的首要目标之一是社区居民生活质量的改善。随着城市居民收入增加和生活水平提高，广大居民对社区基础设施、居住环境、社区治安、突发事件应急管理等基本公共服务的要求越来越高。就民族聚居的城市社区来看，切实提高其社区治理水平将促使辖区居民利用社区这一基层平台充分表达利益诉求，以精准优质的服务满足社区居民的生活需求和精神需求，提升基层整体凝聚力，进一步增强社区居民对社区组织的社会认同以及彼此之间的信任合作，促进社区邻里关系的和谐发展。

2.有利于维护民族社区和谐稳定，树立民族团结互信的标杆。妥善处理各民族之间的关系，增进各民族的团结互信，认真看待宗教问题，维护社会的和谐稳定，是政府治理民族地区的重中之重。民族地区受民族、宗教和境外因素的交织影响，存在许多不稳定和不确定因素，各种社会问题突出，严重威胁到地区稳定。①周平.我国的边疆治理研究[J].学术探索，2008（02）:28-34。在金沙社区治理中，这些问题突出表现在对社区内流动人口的监管、社区特殊人员帮教、以及社区治安等。此外，境内外“三股势力”活动猖獗，伺机而动，策划、组织、发动暴力恐怖事件，造成社会秩序的混乱。提升民族社区治理可以加强对突发事件的预警，维护社会的和谐稳定，打击民族分裂势力，促进社区民族团结。

3.有利于创新民族社区治理体系，构建社区协同治理的机制。以“强政府—弱社会”为背景的政府主导社区治理模式长期阻碍了我国公民社会的发育、社会资本的积累以及社区居民自治的进步。隋着政府职能转变和社会力量发展壮大，构建一种多元化、互动式、开放性的新型社区治理模式已成为民族地区社会经济发展的现实需要。多民族聚居社区治理有利于创新社区治理体系，重塑政府角色，再造社区组织，培育社会资本，构建一种涵盖政府、社区组织以及家庭等多元主体参与协同治理机制。通过多元主体参与协同治理，激发社区居民参与社区建设热情和动力以及社会组织的内在潜力，调动更多社会力量为社区居民服务，实现对社区的有效治理。

4.有利于充分结合大数据技术，推动民族社区管理服务智慧化。民族社区的经济文化具有一定特殊性，但这不影响现代科技的引进。当前我国城市社区的建设开始与大数据产生紧密联系，遵循科学的经验数据规律可以提高社区治理能力和治理水平现代化。没有数据，智慧无从谈起。现代社区治理应该以大数据技术为基础，面向社区居民整合丰富的数据资源，把大数据技术运用到社区管理和公共服务中，充分发挥数据的价值和潜能。通过大数据平台把采集的数据进行分类、整理，统一编码，以实现数据互联互通，系统自动更新和同步。针对不同的利益群体推送精准的服务信息，提供社区居民充分的个性化选择空间，满足其多样化消费需求，实现社区服务的智慧化。②梁芷铭.大数据治理:国家治理能力现代化的应有之义[J].吉首大学学报（社会科学版），2015（02）:34-41。

（二）城市多民族聚居社区治理的路径选择

1.完善民族社区的网格化管理，健全社区管理服务水平。网格化管理作为社区治理的一种创新形式，实际是通过技术化方法实现传统被动分散化管理到主动精细化管理的转换，从而克服了以往社区公共管理和服务的低效率弊病，有利推动资源整合和多方参与。综合考虑目前国内大部分民族聚居地区的总体环境，加强网格化管理有助于智慧社区建设与社区信息化建设。另外，社区管理服务水平是影响全体居民满意度和幸福指数的首要因素。作为居民的生活空间，社区建设应以“人本服务”理念为指导，加强公共基础设施改造升级，实现对社区水电、车辆以及安保等方面的高效流动管理，以全面化、便利化、智慧化的公共服务维护居民切身利益。金沙社区经过多年的实践，证明了在多民族聚居社区引入网格化管理虽然有一定特点，但事实上是可行的并且是有效的。

2.协调民族社区的整体关系，加强社区民族文化建设。民族平等、团结与共同发展历来是国家推行民族政策的目标，也是摆在民族聚居社区治理面前的一大难题，民族矛盾处理得好，将为国家发展战略推进提供安全的后方环境，因此社区治理必须处理好民族关系。结合金沙实例，民族聚居社区第一步要依托“政治-法律”途径，树立认同民族身份、肯定民族多元以及协调民族合法利益的正确价值观，在公民身份建构的基础上积极引导少数民族群众有效参与社区治理，把公民意识的理论培养内化到个人实践中；第二步则要依托“文化—心理”途径，联动民政、民族、宗教各部门之间工作协调，重视发扬社区内丰富的民族传统和加强民族文化建设，真正建立起一套具有自身民族特色的基层治理机制。两个途径共同作用形成合力，有利于巩固民族关系团结友好，逐渐深化各民族对国家的的政治认同和情感归属。③刘永刚.边疆治理视野下跨界民族成员的身份选择与公民身份建构——以云南省为例[J].吉首大学学报（社会科学版），2016（02）:110-115。

3.尊重民族社区的信仰差异，包容社区民族习俗延续。边疆地区的多民族长期形成了各具特色的民族信仰和民族习俗。自新中国成立以来，党和国家一贯主张尊重、包容与平等对待，并以相关法律法规和政策保障民族信仰和风俗习惯在“情理法”的框架内传承与发展。对于民族聚居的基层单位而言，需要加强对宗教极端、敌对利用以及民族狭隘等破坏性行为的防范，注重在开放视域下把握“尊重、自愿、谨慎、依法、示范”的总体处理原则，切实推动涉及少数民族在饮食、衣着、丧葬、节庆以及婚姻等习俗思想上的科学认识和行动上的真正落实。以回族群体为例，金沙社区通过成立清真爱心食堂着力保障社区回族居民的吃饭问题，通过招募回族志愿者合理调节社区回族居民的就业问题，此等做法具有一定的借鉴意义。

4.坚持民族社区的党组织领导，发挥社区党的协调作用。构建新型的民族聚居社区治理模式，全面化的党建工作是引导大局发展的重要手段，主要可以从两个思路出发：一是从党组织角度来看，社区必须巩固和加强好其在社区相关组织和活动中的领导核心地位，以党的先进性建设为导向，切实改革党组织僵化的机构弊病和工作模式，有效提升服务群众能力；二是从党员角度来看，开展党员素质教育，培养党员服务意识、树立党员模范带头作用对宣传党的政策方针、强化党和人民群众的血肉联系具有重要作用①焦亦民.当前中国城市基层治理问题及对策研究[J].中国行政管理，2013（03）:58-61。。基层党组织和党员是社区治理，特别是社区党建的两大支柱，二者共同发挥作用有利于扩大党在民族聚居地区的群众基础，永葆党的执政能力。

5.构建民族社区的多元主体治理平台，重视非营利组织团队。随着政府职能的转变和社会民主意识的加深，单一僵化的政府主导治理方式使社区发展将其他治理主体排斥在外，造成服务渠道单一、服务效率低下等不良后果。尤其是在民族聚居社区治理模式探索中，多元主体共同治理成为应对多元社会矛盾的主要对策，具体建议是社区应加快联合各方主体，合力构建一套多元利益均衡的全面协同治理体系。在此不可忽视的是，近年来代表社会力量的非营利组织不断发展壮大，活跃于现代公民社会并在其中占据一定的重要地位。因此组建和扩大社区志愿者团队，重视优秀志愿者综合素质和能力培养将对新型城市社区，特别是多民族聚居社区治理工程建设贡献巨大力量。

五、结论

作为国家治理体系的微观层面研究，城市多民族聚居的社区治理应当更多的将理论探讨和实践创新结合起来。目前国内相关学术研究成果还不尽成熟，探索出一套具有地方特色和民族特色的基层治理方法还面临诸多困难，需要付出更多的努力。综上所述，笔者得出以下几点结论。

1.金沙社区治理模式形成于少数民族聚居城市社区的特定语境，结合现实因素的复杂性和特殊性其实践包括以下三个方面：首先，五级治理结构下的网格化管理突破有限层级结构和单一主体管理的限制，形成多级管理、多元参与的治理格局；其次，社区民族工作积极融合地方特色，逐步构建和完善一套新型社区治理模式；最后，智慧社区引导城市社区治理转型的新方向，先进的科技信息将优化社区居民的生活。

2.金沙社区治理模式的成功实践为我国民族聚居社区治理提供了四个基础方向，即网格化管理、民族工作开展（包括民族关系、民族文化、民族信仰、民族习俗四个主要内容）、党团工作建设以及多元主体协同治理。网格化管理为社区治理创造了空间条件，民族工作开展和党团工作建设是两大支柱手段，多元主体治理平台则作为外在条件保障治理过程民主有序推进。这四个方面并非相互独立，其中的内在联系要求相互配合、有机统一才能达到理想的治理目标。

3.由于经济发展水平、地理区位、社会文化背景、民族构成、以及国家政策扶持的差异化，关于金沙社区治理模式研究不一定具有典型的代表性，但可以反映出民族社区的一些特点，其他地区在借鉴该做法时应当考虑这一点。若在社区治理进程中试图抛弃区域特性，一味照搬照抄，治理效果可能适得其反。

4.辩证来看，金沙社区治理模式并非是一个完美的基层治理系统，后期还应积极关注自身有待改进的问题，如社区建设资金来源渠道单一、基层治理人员专业化程度不够等，在持续的动态调整中实现辖区劣势向优势的有效转接。