利益相关者理论视角下农业面源污染治理研究——以千岛湖为例

赵明敏， 蔡 慧，杨 坤

(1.河海大学公共管理学院,南京 210098； 2.河海大学社会发展研究所,南京 211100； 3.徐工消防安全装备有限公司,江苏 徐州 221004;4.黑河黄藏寺水利枢纽建设管理中心(局)，兰州 730030)

1 前 言

面源污染这个概念是相对于点源污染而言的，后者的治理，污染源头易确定，责任划分清晰，无论在法律法规方面，还是在技术方面都具有相对成熟的处理流程。面源污染则不同，其具有分散性、隐蔽性、随机性、不易监测、难以量化等特征[1]，责任难以认定，就难以通过外科手术式的治理方式，精确剔除污染源(如违规排放的企业等)。农业面源污染的影响因数很多，客观方面包括地形地貌、地表径流、大气干湿沉降等。主观方面主要是包括土地利用方式、农业活动与田间管理、畜禽粪便及垃圾处理等行为不当[2]。其治理不能通过简单的禁止来完成，而是要通过对多种方式对农户进行生产技术培训，改进对环境不友好的生产方式，完善相关配套政策等方式来达成减少污染的目标，最终根治农业面源污染问题。

当前的研究多集中于分析农户个体行为，认为农户是造成农业面源污染的主要原因。陈超(2007)认为农业面源污染产生的与农户文化素质较低、环境意识淡薄有关[3]。魏欣(2012)则认为农户受到客观与主观两大方面的压力，不得已在化肥、农药、农膜等方面采取高污染但低价的产品，加大农业面源污染[4]。李传桐(2013)通过对2006～2010 年山东省昌乐县的农户调研数据分析发现通过提高土地经营规模程度、提升农户教育层次这两大途径有助于减轻农业面源污染[5]。范锐敏(2016)认为农村面源污染问题是一个典型的负外部性问题，当对环境的污染伤害而支付的成本要小于社会承担成本，农民便会选择任意排放生活污染物，施用对环境有较大污染的肥料，从而产生水污染等问题[6]。卿漪(2018)通过对洞庭湖区农民的问卷调查发现农民对于参与农业面源污染治理的意愿偏低，政府宣传力度不够，农户对农业面源污染认知不足，有关技术培训不充分，都是造成农业面源污染的重要原因[7]。

陈阿江(2018)通过对当前中国面源污染研究梳理发现许多研究将农业面源污染问题视为技术问题，忽略了其同时还是一个复杂的社会综合问题。它的产生有特定的经济社会根源[8]。换言之其治理不是一个单纯的技术问题，应该从社会角度综合考虑。耿宁(2018)认为环境污染治理涉及不同经济组织或个体，为了实现利益最大化，这些主体在实现各自目标利益的过程中彼此会产生冲突。基于此他将利益相关者理论引入农村畜禽养殖污染防治的研究[9]。此理论同样适用于农业面源污染治理的研究，目前国内较少有研究从这个视角来分析在实际推行农业面源污染治理项目的过程中有哪些利益主体参与，并对其角色、作用、利益诉求以及困难进行深入的分析。本文通过实地调研对浙江省淳安县千岛湖农业面源污染治理项目从利益相关者角度进行了深入分析。

2 千岛湖农业面源污染及治理现状

千岛湖即新安江水库，主体部分位于浙江省杭州市淳安县境内，是我国著名的风景旅游区，以良好的生态环境而闻名，水体为国家一级，位居全国各大水体前列。淳安县政府对于千岛湖环境的保护治理不遗余力，但是由于淳安经济快速增长、城镇化、集约化农业生产、以及旅游业的持续繁荣，使千岛湖面临的环境压力越来越大，目前千岛湖所面临的污染中，主要来自于流域内的农业面源污染。淳安县域每年排入千岛湖的总氮为5 364t，流域面源贡献率为80%，其中来自耕地和园地就占了52%；淳安县每年流入千岛湖的总磷为250t，流域面源贡献率为74%，其中耕地和园地占30%。

农业面源的污染的三大来源是农业生产、畜禽养殖和农村生活污染，搞清农业面源污染的来源才能制定出有效的治理措施[10]。淳安县政府针对于此采取了源头控制、过程管理、基础设施改善三管齐下的方式来治理。源头控制是指淳安县在全县范围内限制使用高毒农药，通过补贴的形式大力推广有机肥、配方肥和液肥等对环境友好的农资产品。同时由农业局牵头，指定农资店、农贸公司、环境服务公司在全县范围内建立了废弃农药包装物的回收网络。通过有偿回收，鼓励农户主动将废弃农药包装物集中起来交由专业机构销毁，从源头减少对环境的污染；过程管理是指对农业生产中病虫害防治这一用药量最大的环节进行控制，通过推广病虫害综合防治项目(购买防虫灯、沾虫板、低毒农药等)来减少在生产过程中的污染；基础设施改善主要是针对养殖户而言，政府通过补贴的方式来帮助养殖户改造其排污、储污设施，减少养殖过程中的污染。建设或者改造沼气池，将污染物循环再利用，达到最大限度减少污染物的作用。同时针对农田灌溉余水中包含的化肥农药等污染物对千岛湖水质的影响，淳安县政府还进行了生态沟渠建设，利用其吸收灌溉余水中的氮磷元素，降低污染。

3 千岛湖农业面源污染治理利益相关者分类及其互动关系

利益相关者理论最早发源于20世纪60年代的英美等国家，应用于企业管理领域，到1984年，Freeman在总结前人研究的基础上，将企业的利益相关者界定为“任何能够影响企业组织目标的实现或受这种实现影响的个人或群体”[11]。

对于千岛湖农业面源污染治理而言，其利益相关者大致可以分为四类群体：组织管理者(包括省、市、县农业部门、镇政府以及村委会)、实施主体(包括涉及的种植户、养殖户、行业协会、合作社以及供应商)、技术支持主体(包括专家、科研机构以及农业技术站等)以及其他相关群众(包括周边居民、妇女儿童、少数民族以及媒体)。此外，还需要关注脆弱群体，如少数民族、贫困群体、女户主家庭等，具体农业面源污染治理利益相关者请见下图。每个利益相关者在农业面源污染治理过程中都有不同的实际问题与利益考量，他们的行为选择及其互动关系直接决定着治理效果的好坏。

图1 农业面源污染治理利益相关者Fig.1 Stakeholders in agricultural non-point source pollution control

4 主要利益主体在实施中所面临的问题

4.1 组织管理者

省农业部门是组织协调者，负责政策制定并提供资金，但是并不直接参与农业面源污染治理的具体落地实施。县(区)政府、及其他机构在起到协调辅助作用。最为重要的主要组织管理者是县农业局及各乡镇的农办、农技站等，他们是农业面源污染治理的直接推进者。因此本文主要研究他们在实施中面临的问题。

4.1.1 专职人员不足

目前各乡镇负责农业面源治理的人员较少，负责相关内容的办事员一般身兼多职，不能专注推行农业面源污染治理。农业面源污染是一个复杂的系统性工作，除了组织协调农业经营主体的生产工作之外，还需要引进先进的生产方式与技术，提升其经营水平。但是各乡镇工作人员目前老龄化程度较高，学习与收集信息的能力已经不能完全满足农业面源污染治理的技术推广工作。作为专业技术人员，他们理应全权负责农业面源污染治理工作，但是实际到镇级层面，负责的工作往往不止农业工作专职做农技推广的时间不多，效果得不到保障。对于农户的各种问题不能做到完善的解答，专业技术人员缺口较大。

4.1.2 工作分工与政策不够细化

农业面源污染的治理同时涉及技术与管理两个方面，目前淳安县的农业面源治理中，乡镇一级同时承担着技术引进与推广工作，县乡两级未形成合理的分工机制，造成乡镇工作量增大，不利于提高工作效率。在农业生产中，不同的经营主体与经营方式所产生的污染是不同的。但目前的政策没有对经营主体，例如散户、大户、农业企业、合作社等进行细分。产业细分也不足够，例如种植业、养殖业、农产品加工业等，在执行中发现政策与需要解决的问题匹配度不高，难以操作。

4.2 实施主体

本文通过调查走访对淳安县农业面源污染治理区农户共计发放650份问卷，收回584份，有效率89.85%，并对直接涉及农业面源污染治理的企业和农户进行了重点访谈。

4.2.1 种植户

种植户是农业面源污染治理的主体，他们既是主要排放者也是污染的直接受害者。在问卷中，83.13%的农户家庭都从事农业生产并获得一定的收入，种植户不容忽视。

4.2.1.1 申请门槛高，范围不够大

目前的病虫害综合防治、有机肥推广、配方肥推广、液肥配送等项目主要针对大户、合作社、家庭农场、公司等种植面积较大的对象，申请门槛较高。目前治理区只有18.87%的农户参与了前期政府的有机肥推广、配方肥推广，35.85%的农户参与到了废弃农药包装物回收项目，项目覆盖范围不够大。

4.2.1.2 投资力度不够强，散户收益不够

村民普遍表示有机肥、配方肥的价格较高，现在仍主要使用复合肥和尿素。此外，考虑到农药的效果和价格，敌敌畏等高毒农药仍是一些农户杀虫的首选，并且普通农户对有机肥与配方肥的认识度不高，认为其虽然其可以改善土壤，但是用量大、见效慢、不经济、生产成本大。

4.2.1.3 没有专人负责农药包装回收

在实际实施中虽然有农资公司进行对废弃农药包装物进行回收和运输，但需要要村民自己将废弃的农药包装物送到镇里的定点的农资店，对于有些交通不便和路途较远的农户来说，每次来送包装物的所要花费的时间、金钱成本超过回收废弃物获得的补偿，因此村民选择不上交废弃包装。

4.2.2 养殖户

淳安县的养殖户数量较少，在调查中只有4.8%的农户主要从事养殖业，在“十二五”期间，淳安县全面开展畜禽养殖污染整治，全县284家规模畜禽养殖场，关停220家，只保留符合养殖规划的64家，但是，仍然有较多的养殖数量，2015年淳安县全年养猪数量为364431头。

4.2.2.1 沼液处理技术还需提高

养殖户则希望得到政府更多的支持，尤其是技术和资金方面，减少家禽家畜对环境的污染，合理利用粪便，提高养殖业的收益。散户养猪大多通过管道将污水冲走，然后在本村集中处理，在技术上仍存在很多问题，从规模养殖来看，养猪厂对环境污染造成严重压力，主要采用干清粪加沼气发酵的方式进行处理，沼液处理方式仍存在问题。

4.2.2.2 沼液配送和灌溉方式还需改善

目前淳安县对于养殖污水的综合利用方式主要有自留地消纳及沼液配送两种方式。尽管政府对养殖业污染排放管理严格，但还是存在部分农户用沼液进行直接灌溉，家养畜禽粪不经过处理直接当做肥料使用的现象。灌溉方式粗放难以控制用量，土壤对于沼液中养分的截留效果不好，不能吸收的部分会随着灌溉余水或雨水进入河道，造成污染。沼液的处理由养殖户自身负责，养殖户会将沼液免费供给周边农户，如果距离较远的，适当收取运输费用，但仍然增加了养殖户经营成本，且沼液量一旦过大无法处理。

究其原因，通常地应力大小与钻孔卸压范围呈正比例关系[19]。因此，水平地应力较小时，控制孔的卸压范围有限，其控制作用不明显；随着水平地应力的增大，控制孔足以影响到压裂孔，裂隙定向扩展效果明显。

4.2.3 农资店

农资店是农业生产物资的直接提供者，目前淳安县的农资店普及程度较高，基本做到了村级覆盖。普通农户都是从本村或附近村的农资店购买农药化肥。农药化肥的使用是造成农业面源污染的最主要原因，因此农资店是农业面源污染治理的主要利益相关者之一。

4.2.3.1 公司定时回收不及时

在废弃农药包装物回收项目中，HDL公司的各农资店是回收点，农户将农药包装物送到农资店，农资店根据包装的种类、大小等对农户进经济补偿，然后将包装物进行分类整理、暂时存放，等待公司派车运走。但是在调查中发现公司回收不及时的情况，包装长期堆放，味道强烈，容易对人体造成伤害，引发邻里纠纷。

4.2.3.2 参与规模不够大

在农药化肥包装回收的项目中，HDL农资有限公司名下的农资店成为了回收点，这些农资店的销量有一定的增加。但是目前规模还不够大，回收点数量不够多，无法覆盖淳安县全域，造成废弃农药化肥包装随意丢弃的现象仍然时有发生。

4.3 技术支持主体

主要是指农技站，通过对各镇农技站的负责人的访问，各乡镇的主要农技工作人员的年龄都偏大，对种养殖的新技术的掌握能力有限。农业面源污染治理的开展导致他们的工作量增加，不能顾全农户的全部需求。老化的组织机构影响农业面源污染治理的实施效果，不利于建立长效机制。同时与高校等科研机构的交流合作较少，一方面农户无法迅速获得先进种养殖技术；另一方面，科研机构也无法在实地大规模检验科研成果，造成科研成果无法发挥其最大的实用价值。

5 千岛湖农业面源污染治理的建议

5.1 提高机构待遇，加强产业扶持

政府应当进一步提高乡镇工作人员的待遇，通过大学生村官、选调生、事业编、公务员等方式吸引人才扩充基层干部队伍；对相关机构的工作人员以及乡村“能人”进行培训，增强工作人员的素质和业务能力，鼓励乡村“能人”发挥领头人的作用，带领农户实施农业面源污染治理；政府加强在产业方面的引导和扶持能吸引更多的年轻人返乡，从事农业生产、加工；通过优惠政策吸引年轻人，让他们将现代的管理、经营模式带入农村，促进农业的发展；提高对低毒农药、有机肥、配方肥的补贴力度，惠及散户让其主动购买使用从而降低污染。

5.2 进一步完善废弃农药包装物回收制度

第一是加强对负责回收包装的公司考核，保证能够及时回收。第二是扩大农资店的参与规模，增加回收点的数量，或者定期地更换回收点名单，能够让更多的农资店参与进去，大家通过良性竞争获得资格，在农资店获利的同时也能做好源头控制。第三是在村里设置专人负责农业面源污染的各项事宜，方便农户将农药瓶、包装物等进行回收，这样能够减少村民的日常开支。

5.3 推广示范点，发挥带头人作用

农业面源污染治理能否顺利推行，作为实施主体的农户是关键。建议培育一批大户、示范区或示范基地，带动散户。在示范点开展专家讲座、农推人员现场示范、种养殖示范基地参观等多样化的形式，将农业面源污染治理以科学、直观的形式展现给农户，纠正农户的不良习惯，培养他们科学合理地生产习惯，并且派专门技术人员上门培训，并对农户土地质量进行长期的跟踪检测。同时以村广播站、县电视台、短信等平台积极开展有关农业面源污染治理政策补贴等内容的宣传。针对规模化种植户的优惠项目，村里鼓励“乡村能人”发挥带头作用，与附近的村民进行协商，统一向乡镇申请项目优惠，使散户也能受益，从而扩大受益人群，提升农业面源污染治理效果。

5.4 开展校地合作，加强技术支持

积极开展校地合作，以农业示范基地为平台，搭建科研实验基地，针对液肥配送、畜禽粪便处理等项目中遇到的困难进行相关科学研究，加快对科研成果的转化，确保项目能够科学地实施，取得良好的实施效果。例如对于养殖业而言，在技术方面，专家及政府提供支持，各养殖场根据自己的基础和实际情况，进行选择模式改造升级，达到粪便处理后没有液体排放的目标。

5.5 细化政策，提升可操作性

不同农业经营主体及生产方式所带来的污染有所不同，而目前农业面源污染治理政策太笼统，可操作性不强。建议一是对经营主体进行细分，针对散户、大户、农业公司、合作社等制定相对应的条款；二是对产业进行细分，针对种植业、养殖业、农产品加工业等制定相应的条款。提升政策可操作性，覆盖更大的范围。

5.6 建立完善的监管与奖惩体系

建立健全全县的液肥配送智能监管体系、农药化肥包装溯源及回收机制，加强县政府对农业面源污染治理实施情况的了解和监管。建立从县镇村的三级监管体系，通过监管小组对农业经营主体进行监督，及时发现存在的问题并解决。同时对取得良好效果的个人与企业给予一定补贴，通过宣传、检查、奖惩措施等规范生产行为。