城镇燃气管道安全监管现状及建议

（中国特种设备检测研究院 北京 100029）

我国城镇燃气管道（以下简称燃气管道）2016年里程已达到68.69千米，用气人口5.78亿[1]，其安全既关系到千家万户的正常生活，也关系到人民生命财产安全，如2017年7月4日松原市燃气管道泄漏爆炸事故，造成5人死亡、85人受伤、4419万元直接经济损失[2]。行业专家对燃气管道的安全管理[3]、安装质量监管[4]、安装监督检验[5]、全面检验[6]以及事故分析[7]等方面开展了部分研究工作。燃气管道安全状况及其公共安全属性要求必须实施安全监管以提升其安全性[8]。本文从法规标准体系、安全监管部门职责、安全监管执行状况等方面分析了燃气管道安全监管现状及存在问题，并提出建议。

1 安全监管相关法规标准

燃气管道安全监管相关法规标准可分为法律、行政法规、部门规章、安全技术规范（含规范性技术文件及强制性标准）以及推荐性标准五个层次。法律主要有《特种设备安全法》《安全生产法》，前者是适用于特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全监督管理的专门法律，按照《特种设备目录》，公称直径大于等于50mm且最高工作压力大于等于0.1MPa的燃气管道作为压力管道中的公用管道纳入该法适用范围；后者为安全生产方面的综合性法律，适用于专门法律不适用及未作规定的安全生产方面问题。行政法规主要有《特种设备安全监察条例》《城镇燃气管理条例》《建设工程质量管理条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》等，《特种设备安全监察条例》规定了特种设备生产（含设计、制造、安装、改造、维修，下同）、使用、检验检测及其监督检查，但未包含压力管道的设计、安装、使用的监督管理；《城镇燃气管理条例》规定了燃气管道等设施的保护，包括要求对燃气管道定期进行巡查、检测、维修和维护等；《建设工程质量管理条例》规定了燃气管道安装工程等建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施建设工程质量监督管理；《生产安全事故报告和调查处理条例》规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度。燃气管道安全监管相关部委主要为原国家质检总局和住建部，相关的部门规章、安全技术规范及推荐性标准主要由这两个部门发布，见表1。

表1 燃气管道安全监管相关部门规章、安全技术规范及标准

由表1可见，原国家质检总局发布的规章及安全技术规范包括压力管道设计、元件制造、制造监督检验、管道安装、安装监督检验、定期检验检、事故调查及作业人员监督等，但目前部门规章层面缺少压力管道安全监管方面的综合规定，安全技术规范缺少法中要求的经营、使用和报废等环节规定；住建部发布的规章及标准包括了设计、施工图审查、施工许可、施工质量监督、竣工验收、运行维护、档案存档等方面要求，但在部门规章层面燃气管道作为建筑配套管道或市政基础设施的组成部分，规定不明确、不清晰，标准基本都是条款强制标准，规定的不系统、不完善，如设计标准缺少对安装过程的技术要求、验收标准中引用部分作废的标准条款等。

2 安全监管部门职责

《特种设备安全法》明确国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理，县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。根据“三定”方案，原质检总局（机构改革后应为国家市场监督管理总局）负责对全国特种设备（包括燃气公用管道）安全实施监督管理，地方负责燃气公用管道安全监督的部门主要为原各级质检部门或市场监管部门（以下简称市场监管部门）。但有例外，如《广东省特种设备安全条例》明确广东省燃气公用管道由燃气主管部门监督管理、《河北省特种设备安全监察规定》规定城市燃气管道等公用压力管道的安装、使用由住建行政主管部门监督管理。也存在职能交叉情况，如《安徽省人民政府关于印发安徽省人民政府安全生产职责规定的通知》（皖政[2008]69号）第八条规定省建设行政主管部门负责本省行政区域内城市市政设施工程的安全监督管理工作、第九条规定省质量技术监督行政主管部门负责本省行政区域压力管道等特种设备的安全监督管理工作，而燃气公用管道既属于城市市政设施又属于压力管道。

《城镇燃气管理条例》明确国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。燃气管理包括燃气设施安全的管理。《建设工程质量管理条例》规定国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。《国务院办公厅关于印发 住房和城乡建设部主要职责 内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]74号）规定住建部职责包括指导城市市政公用设施建设、安全和应急管理，承担建筑工程质量安全监管的责任。燃气管道属于燃气设施和城市市政公用设施，其建设属于建筑工程。

可见，市场监管部门和住建部门对燃气管道安全都具有安全监管职责，有部分交叉，但侧重点不同。交叉集中在安装建设过程的质量监管、在用时的安全管理。不同点在于市场监管部门监管范围为纳入压力管道范围的燃气管道，住建部门监管所有管径、压力的燃气管道；市场监管部门对压力管道的生产、使用、检验检测的进行全过程安全监管，住建部门主要对燃气管道施工图、建设质量、档案存档、使用管理等部分环节进行监管，范围更广，包括燃气管道本体，以及与外部环境关系。

3 安全监管实施情况

尽管部门职责明确、法规标准基本完善，但2018年初对燃气公用管道监管情况调查显示燃气公用管道的监管实施情况并不理想，存在主要问题有：

1）底数不清，监管部门不掌握燃气公用管道长度、安全状况等基本信息；

2)法定检验率低，监督检验和定期检验都未能满足法规要求；

3）部分老旧管道存在安全隐患，整改困难；

4）基层部门人员及经费严重不足，缺乏安全监察专业技术力量；

5）部分燃气管道企业由国家经营，且涉及民生，监管部门执法困难；

6）现场环境复杂，定期检验现场实施难道大。

对于市场监管部门和住建部门监管职责有交叉的燃气管道安装过程，不同地区处理方式不同，有的地区燃气质量监督站开展安装质量监督及特种设备检验单位开展的安装监督检验同时开展，有地区仅进行了质量监督未开展监督检验，也有地区燃气质量监督站直接将质检系统的安装监督检验结果作为其质量监督判定依据。

4 措施建议

1）完善法规标准体系。相关部门尽快出台包括燃气公用管道的压力管道监管的部门规章；梳理更新安全技术规范，保持与上位法协调一致；出台燃气公用管道的安全监察规程，健全使用、报废环节的规定；修订完善公用管道定期检验规则以提升其适用性；健全完善设计、安装、验收等技术标准。

2）加强部门沟通协调。在国家层面，国家市场监督管理总局与住建部就燃气公用管道安装质量监管及运行安全管理职责进行沟通协调，建议联合发文明确住建部门在燃气公用管道安装质量监督中直接引用安装监督检验结果，市场监管部门不再对燃气公用管道使用环节进行监管，由住建部门进行统一监管；两部门建立燃气公用管道信息共享渠道，沟通协调安全技术规范及技术标准的制修订以实现规范标准的协调统一。

3）加大培训宣传力度。对燃气管道安全监管人员加强燃气管道监管能力培训，特别是对相关法规、规范及强制要求开展统一组织的专项培训，全面提高监管水平。相关监管部门对燃气管道建设、使用单位加强法制宣传，使其明确其主体责任、义务及违法后果。强化相关持证人员的继续教育培训的落实工作。

4）开展专项整治。借鉴油气管道隐患整治攻坚战的经验，开展燃气公用管道安全监管专项整治，主要完善燃气公用管道长度、管径、压力、位置、使用年限等基础信息，建立技术档案；提高在用管道定期检验率、整治消除安全隐患；规范新建管道设计、安装、监督检验等；强化运行企业运行、维护及应急管理监管；在国家层面建立全国统一的安全监管信息平台。