基于多源流模型分析我国网约车政策体系构建

文／朱照平

近年来，以“滴滴”、“优步”为代表的网约车，迅速发展，有效缓解了城市“打车难”，成为城市交通出行的重要选择。据中国信息通信研究院公布数据，截至2018年7月，全国活跃网约车超过3120 万，用户规模超4 亿。网约车迅猛发展的同时，也滋生了网约车涉嫌非法营运、不公平竞争、乘客安全缺乏保障等争议。2016年7月27日，交通运输部等七部委印发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2016年第60号令，以下简称《暂行办法》），我国成为全球首个出台国家层面网约车政策的国家。《暂行办法》将网约车定义为非巡游的预约出租汽车，并要求平台、车辆、司机分别取得相应经营许可；除对车辆、司机规定基本条件外，具体标准授权地方人民政府，结合实际情况确定。自此，我国网约车监管形成了“顶层设计+基层探索”相结合的政策体系，但该体系在实践中，产生了明显的模仿效应和监管误区，未能取得预期效果。

一、多源流理论模型

约翰·W·金登提出的多源流分析主要针对公共政策议程确立阶段的研究分析，政策议程确立中存在问题流、政策流和政治流三种不同的源流构件。首先是问题流。在社会发展中，各种各样的新事物不断涌现，进而产生新的社会问题，这些问题被民众或特定群体关注上升为公共问题，通常以焦点或危机事件得到决策者的关注，成为公共政策问题。其次是政策流。以官员、学者、利益集团为成员的政策共同体，经征求意见、充分讨论、评估决策，为解决问题提出的技术标准、解决方案、政策主张和决策建议。最后是政治流。任何政策的确立都无法脱离政治而独立成行，政治流包括的则是国民情绪、公众舆论、人事变动、利益集团实力对比等因素，各主体对政策的议程和最终结果都有广泛的影响。在政策议题确定前，三个源流之间相对独立，但也非完全平行，当问题得到关注，解决方案可行，政治环境支持之时，既定问题被推上政策议程，此节点称之为“政策之窗”。

笔者认为，约翰·W·金登的多源流模型，与我国古代思想家孟子和军事家孙膑提出的“天时、地利、人和”有相通类似之处，“人和”对应问题流、“地利”对应政策流，而“天时”则对应政治流，虽然孟、孙都认为“天时不如地利、地利不如人和”，强调民意的地位，但也表露出“三者不得，虽胜有殃”，与“政策之窗”理论可谓不谋而合。

二、《暂行办法》出台始末

（一）问题流的形成

伴随智能手机和移动互联网的普及应用，2012年起，滴滴、快滴等平台公司借鉴美国“优步”模式，针对国内大中城市普遍存在的“打车难”现象，开发了滴滴打车、快滴打车等手机APP 应用。为快速抢占市场，平台最早在传统出租车中推广，配以红包奖励等促销政策，迅速培育了大量的注册用户。相较于传统出租汽车路边扬招、电话约车、排队候客的运营模式，网约车通过平台匹配司乘信息生成订单，车费在线支付，服务全程评价，用户体验感和接受度稳步提升，成为城市居民出行一种重要方式。随着用户的急剧增加，实行总量控制、同时担负巡游功能的传统出租车，已不能满足用户打车需求，各大网约车平台开始吸纳私家车注册，并以“共享经济”为旗号，规避行政许可、运营规范和政府监管，引发传统出租车的强烈不满，新老业态对峙矛盾日益加剧。2015年起，全国多地出现抵制网约车的出租车群体性维稳事件，并呈现从一二线城市向三四线城市蔓延的趋势；同时，司法部门认定网约车涉嫌非法营运案例缺乏依据，引发政府、管理部门、法学界和社会各界的高度关注。从2014年起，每年的两会期间部长通道，各界新闻媒体都向交通运输部询问网约车监管问题。网约车问题已经从公共问题上升至公共政策问题。

（二）政策流的形成

根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412 号）,出租汽车实行经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证三项许可。在《暂行办法》出台前，交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》（2016年11月修订为《巡游出租汽车经营服务管理规定》），定义“预约出租汽车经营服务”为“以七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客，并按照乘客意愿行驶、提供驾驶劳务，根据行驶里程、时间或者约定计费的经营活动”。这一定义基本涵盖了网约车的经营特点，但预约出租汽车经营服务仍属于传统出租汽车范畴，参照出租车管理。事实上，伴随改革开放兴起的巡游车，数十年一成不变的总量控制、特许经营、运价管控模式形成的弊端日益显现，供求关系失衡、利益群体固化等矛盾日趋尖锐；属地管理原则和技术手段缺失，造成地方政府坚持维稳至上，回避矛盾，改革裹足不前，服务质量难以提升。而网约车通过平台注册审核，数量、运价实行市场调节，有效解决了巡游车管理体制带来的种种弊端，受到社会各界的广泛认同。但和巡游车相比，网约车车辆、司机均为社会车辆和人员，未取得许可和资质，更未经官方审验备案，车辆也没有投保承运人和营运保险，乘客安全缺乏保障，私家车营运的低成本也给外界造成“不公平竞争”的印象。因此，问题解决的焦点聚集到网约车经营到底属不属于出租汽车范畴？需不需要纳入许可管理？

经多轮调研和公开征求意见，2016年初，交通运输部官方表态：“网约车在发展的过程中,在乘客的安全保护、市场公平竞争等方面的突出问题都亟待解决。在鼓励创新的同时,必须趋利避害,规范其发展。”网约车管理思路基本定调，网约车政策流已经成形。

（三）政治流的达成

网约车从出现到政策出台，各相关方和利益集团之间争论和博弈不断。民众普遍支持肯定网约车，认为其是时代进步的产物，而对出租车服务质量和抵制网约车的行为予以诟病，但一致支持政府和管理部门加强网约车安全监管。出租车企业和司机的态度从欢迎到抵制再到理性，在网约平台先期在出租车上推广应用时，出租车表现出极大的热情；待平台发展私家车注册后，立即旗帜鲜明的反对，采取集体上访、围堵车辆、钓鱼执法等行业群体性事件，向政府施压；在网约车已形成规模和社会面普遍接受时，转而要求政府予以规范，并寻求自身与平台的合作，实现公平竞争。网约车平台则始终以“共享经济”自居，认为自身调动了社会闲置资源、增加了就业、解决城市出行问题，呼吁各方支持，避免参照出租车监管；对安全和保障始终强调平台具备技术监管和社会责任承担能力。人大、政协、学界等社会团体则与民众意见基本一致。

作为出租车主管部门，交通运输部内部对出台网约车政策一直持不同意见，反对意见主要认为出租车历来实行属地管理，网约车平台不属于传统的道路运输企业，许可主体和审批权限难以界定，监管涉及网络信息安全、公平竞争等问题，交通运输部作为政策主体存在争议。令交通运输部更深层次的担心是，网约车政策的出台，打破了出租车行业的固有利益，可能引发全国性出租车行业维稳隐患。从政策指导者到制定者，交通运输部顾虑颇多。而地方交通公管理部门认为网约车平台基本为全国性平台，地方政府缺乏有效制约措施，因而要求部级出台全国性统一政策。2014年，各地频繁发生出租车群体性事件，网约车监管引发政府高层关注，多次明文批示；随即，出租车改革被纳入2015年国务院深化经济体制改革重点工作任务，指定交通运输部牵头，公安部、网信办等多部门参与，制定全国性网约车政策，2015年10月，网约车暂行办法征求意见稿发布，基本沿用出租车管理模式，引发社会广泛讨论和巨大争议。交通运输部根据征求意见情况进行政策修订，但一直未予发布。2016年初，全国多家主流媒体多次透露，网约车政策即将出台，但事后证明均为推测。但随后一系列事件的发生，加速了政治流的成形。2016年3月，深圳公安部门对全市网约车驾驶员从业背景进行审核，超3000 余名有吸毒或重大刑事犯罪前科。同年4-5月，媒体密集披露广州、北京、天津等地发生的强奸抢劫等暴力事件，其中5月2日，深圳小学女教师乘坐滴滴顺风车遇害，引发恶劣社会影响和民众高度关注。学界、主流媒体、民众纷纷发声，矛头直指网约车政策滞后监管缺失，交通运输部面对舆论压力，正式表态，网约车政策将尽快出台。

（四）政策之窗开启

网约车问题、政策和政治三条源流已经全部成熟，政策之窗随之开启。2016年7月27日，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》以交通运输部七部委文件形式发布，11月1日起实施。7月28日，交通运输部举行新闻发布会，就《暂行办法》等相关情况答记者问。自此，历时近3年，2015年10月就公开征求过意见的网约车新政正式颁布。

三、地方政策制定分析

交通运输部在《暂行办法》宣贯时，要求各地在11月1日前制定地方细则。而在实际中并没有一个地市在按期出台，直至2016年12月21日，北京、上海、广州三地，在一天之内同时发布网约车规定或办法，拉开了全国地方网约车政策落地的序幕，网约车实质管理正式启动。截至2018年7月政策两周年，全国共有210 个地市政策出台，约占全国地级市的62%；从区域看主要集中在中东部地区。根据交通部公布数据显示，截至2018年7月，全国共发放《网络预约出租汽车运输证》约17 万，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》约34 万。与全国3120 万活跃网约车相比，合规车辆数占活跃网约车数量的比例仅为0.54%，合规司机率仅为1.1%。网约车合规工作任重而道远。在问题流相对一致的情况下，为何地方政策并没有按时落地？没有取得预期的效果？笔者从地方政策制定实施情况，结合多源流理论模型对进行分析。

（一）兰州、济南经验“教训”对政策流的影响

2016年8月9日，甘肃兰州市运管处举行新闻媒体通气会，向省市10家主流媒体通报网约车管理新规在兰州落地实施情况，宣称该市已初步拟定网约车经营服务管理意见和实施细则，新政基本照搬出租车管理模式，对网约车规模、准入条件、运营价格、经营模式、形象标识、经营期限等都提出明确规定。11月12日，山东济南出台征求意见，要求网约车司机有济南常住户口或者是本市居住证，车要求济南牌照、车价12 万元以上，轴距2.7 米以上。两地作为所在省的省会，在全省率先征求意见，却遭到一片指责，社会各界特别是学界纷纷指责两地的做法是典型的“旧瓶装旧酒”，自行扩大地方事权，与《暂行办法》和“互联网+”精神相背离。由于没有做好充分的风险评估和应对措施，相关单位和人员因此遭到官方批评和处理。兰州济南事件一定程度延缓了地方政策的出台进程，各地观望态度日益明显。为打破地方政府“孤军奋战”和“枪打出头鸟”的顾虑，交通运输部调整思路，按同等城市总体一致、部分区别的原则，鼓励协调“北、上、广、深”一线城市、区域相邻省省会建立沟通机制，沟通研究制定政策，省级交通主管部门协调省内同类城市同步推进。一线城市受限于城市发展定位等因素，在部颁标准上，对网约车车龄、号牌、档次、人员户籍等设置较高的标准。其他城市根据城市发展水平，出台的政策除对车辆标准和司机户籍略有调整（但仍普遍高于传统巡游车），其他照搬照抄，此外还衍生出平台分公司、轴距、车价、户籍等与安全监管无关的要求。自此，网约车地方政策标准形成“二线看一线，省内看省会，区域都一样”的基本“套路”，高门槛成为地方网约车政策的标配。在许可模式和模仿效应的双重作用下，网约车市场活力被大大遏制，大批兼职网约车车辆和司机退出市场，网约车平台为维持市场流量和用户体验，一面通过各种渠道呼吁政策松绑，一面仍然保持向不合规车辆派单，不向管理部门提供完全适时的注册和订单信息。由于政策没有达到立竿见影的效果，出租车因而“名正言顺”地继续向地方政府施压；地方管理部门又缺乏对全国性网约车平台的有效管控和制约措施，监管依然采用路面检查等传统手段，执法效率和成效低下。网约车陷入“政府严格立法、行业普遍违法、管理部门选择性执法”的僵局困境。

（二）网约车政策纠偏与政治流的关系

随着政策的持续，各级交通运输部门逐渐意识到现行政策体系存在的弊端，开始尝试对政策进行调整。交通运输部率先取消地市对平台数据重复接入的要求，同时简化驾驶员考试许可流程，加快网约车合规进程。随后，多地相继进行修订调整，浙江杭州将网约车细则纳入出租车立法；甘肃兰州，福建泉州等地，对车辆和司机条件进行微调；安徽芜湖，结合公平竞争审查，对原政策开展全面修订。通过对上述城市修订过程的调研，存在以下几个特点：

一是城市自身定位。杭州在国家出租车深化改革指导意见和《暂行办法》出台前，已启动出租车系统改革，其改革方案可以说是全国出租车改革的原始模板。另外，杭州作为知名旅游城市，历来高度重视出租车管理，政府对出行需求和服务要求比较高，出租车网约车融合发展具备条件。

二是政府自我纠正。兰州是政策首发时最被诟病的地市，政策实际实施中效果不佳。为消除此前不良社会影响，兰州在全国率先主动修订，降低车辆轴距、车辆价格和多平台限制，体现了政府主动纠错的决心。

三是政治源流变动。2017年7月，芜湖网约车新政发布，与省会合肥基本一致，受限于订单量，滴滴平台始终不愿以分公司形式落地，导致车辆、人员合规进程缓慢。2017年8月，芜湖市交通运输局主要负责人变动。2017年10月，《芜湖市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》出台；2017年11月至12月，出租车爆发大规模上访事件，引起市委市政府高度重视。2017年底，该市法制办主要负责人发生人事变动。2018年初，芜湖市交通运输局负责人亲自组织开展调研，做出严格立法导致普遍性违法的判断，为从源头破解僵局，促进新老业态公平竞争和融合发展，市交通运输局主动对接市政府法制办，以公平竞争审查为突破，对实施仅半年的网约车政策进行修订。2018年5月，政策修订获市政府常务会审议通过，新政对平台、车辆和司机准入条件全面放宽，取消有违公平竞争的限制条款。2018年6月，滴滴以办事处形式落户芜湖，并与芜湖市交通运输局签订战略合作协议。自此，网约车合规化大幅加快，市场活力得到充分释放。此举得到学界和社会的高度认同，2018年10月，政策修订为该市赢得第五届中国法治政府奖。

（三）下一轮政策之窗开启仍需时日

虽然部分地市已对政策进行修订，但从国内总体来看，许可框架下的网约车严格立法，仍没有实质性改变。随着现行政策体系的持续实施，网约车管理出租化越来越固化。目前，滴滴等平台仍在奔走呼告，希望政府按照全职和兼职对网约车实行分类监管，不搞许可一刀切，最大限度保留网约车共享经济的特性。但目前只有厦门等具备强烈出行需求的城市在开展不公开的试点探索。新的问题流、政策流和政治流尚未形成，现行政策体系调整仍需时日。

四、启示和建议

运用多源流模型理论来诠释网约车政策体系的构建，我们可以得出以下三个启示：第一，网约车问题成为政策议程过程中，问题、政策和政治流虽相互独立，但也存在一定的联系，之间的联系最终伴随政策之窗的开启成为政策；第二，在政治流的影响下，问题流和政策流不能完全对应，政策执行效果会打折扣；第三，地方政府在制定修订政策的探索实践，往往是新兴行业发展和监管的助推器。

在启示的基础上，研究认为，对网约车下一步的监管和政策修订应从以下几点入手：一是明确网约车定位，实行分类监管。网约车提供出行服务的，严格按照许可管理；网约车提供分享出行的，按照共享经济予以鼓励规范。作为网约车经营主体的平台，必须在标准上自我完善。二是守住安全底线。乘客出行安全是平台所有业务工作的底线，也是政府监管的基本出发点，无论是网约车还是顺风车，必须做到安全事前事中事后全监管，平台要强化自我治理和技术支撑，政府在制定政策时不应过多设置与安全无关的要求。三是新老业态融合发展，巡游车、网约车本质都是出行服务，人为割裂势必导致利益冲突。要推动政企合作。利用网约车的技术手段和经营模式，改善巡游车效率和服务；利用网约车总量和价格市场调节，破解巡游车体制壁垒；促进网约车与巡游车的功能互补，保障群众出行需求；最终实现新业态蓬勃发展、老业态深刻重塑，新老业态融合发展。