森林公安职业保障问题与对策探索

张浩若

党中央、国务院一贯特别重视人民警察的职业保障。近年来，更是出台了多项涉及民警工资福利、优抚优待、执法权益、风险保障等政策，强调既要从严治警也要从优待警。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会明确提出了完善人民警察职业保障的要求。2017年5月19日习近平总书记在接见全国公安系统英模时发表讲话，要求各级党委和政府要关心和支持公安工作，关心关爱公安民警，加大综合保障力度，落实从优待警各项措施。目前我国经济快速发展、生态文明建设不断深化，全国森林面积保持高速增长，野生动植物资源逐年增加。建设“美丽中国”，森林公安面临着史无前例的压力。然而我国森林公安队伍基础差底子薄，尤其在职业保障方面与时代要求还存在着很大的差距。

一、加强森林公安职业保障的必要性

（一）有助于维护我国生态安全

党的十八大提出了经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”的奋斗目标，并提出要将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程。习近平总书记十分关注我国生态安全与生态文明建设。2018年5月18日至5月19日在全国生态环境保护大会上习近平总书记首次提出要加快构建生态文明体系，其中便包括生态安全体系，并提出了要建设一支生态环境保护铁军。而森林公安队伍是唯一一支拥有刑事执法权和治安行政执法权的环境保护力量，在我国生态文明建设、生态安全保护中首当其冲。

（二）有助于深化森林公安改革

受到行业的限制与制约，一直以来我国森林公安的建设都落后于地方公安机关。无论是在设施、装备，还是队伍素质能力差距都十分明显。2015年全面深化公安改革首次被提出，并在各地落地生根。2016年10月国家林业局联合公安部下发了《关于深化森林公安改革的指导意见》，森林公安队伍正规化、职业化、专业化建设迫在眉睫。森林公安队伍的职业保障作为深化森林公安改革的关键一环，必须稳步推进。

（三）有助于推进森林公安职责的履行

森林公安已经在保障林区稳定、保护森林及野生动植物资源的安全中发挥了至关重要的作用，但由于受到诸多因素影响，森林公安队伍正规化、职业化、专业化建设缓慢。如很多森林公安民警受工资待遇及发展前途限制，不能完全投入到工作中去，直接影响了森林公安队伍的稳定性与战斗力。通过对森林公安队伍职业保障问题的研究，探寻影响其作用发挥的因素与条件，让有关部门能够对症下药，无疑可以进一步调动森林公安民警的工作积极性与职业荣誉感，确保森林公安民警切实履行其职责。

二、森林公安职业保障存在的问题及其原因

森林公安的性质和职责决定了其必然与危险、艰难、压力、辛苦等因素息息相关，这种由职业性质所带来的风险是无法规避的，因而必须为森林公安提供完备的职业保障，以便使其能够安心工作、秉公执法，确保其执法权益及人身安全等免受不必要的损失。所谓森林公安职业保障，主要是指确保森林公安民警依法履行职责所必需的物质和精神保障，主要包含执法、发展、待遇、安全、健康等方面的保障。受主客观因素制约，目前我国森林公安队伍职业保障还存在许多问题。

（一）政治待遇略低，职业发展空间有限

森林公安队伍规模大、人员多，与同一级别的其他政府部门、地方公安机关相比领导职位数量明显偏低。这就造成了森林公安民警个人职业发展缓慢，晋职晋级困难。具体表现在以下两个方面：一方面，晋升渠道狭窄，竞争异常激烈。森林公安属于行业公安。由于行业限制，在人事选任方面过于单一。而且市县两级森林公安机关内部机构，大都只设综合、法制、刑侦和治安4个科室，机构不健全，领导职位少，不少优秀民警错过了提拔任用的年龄门槛。较多民警退休时仅能晋升为副科级，相比与其他政府部门公务员可以通过跨部门调动、挂职锻炼等方式提拔任用，森林公安民警只能望其兴叹。另一方面，基层机构级别低，职业发展前景不乐观。由于森林公安在行政级别上低于其主管部门，到基层森林公安派出所这一级时一般为股级，普遍比地方派出所低一级。这就会导致基层民警看不到职务提升的希望，由于在政治上无法获得进步，自然会产生“船到码头车到站的心理”。其原因可以归纳为两个方面：其一，未受到主管领导重视，民警得不到重用。森林公安主管的领导有可能对森林公安工作并不了解，自然对民警的政治待遇很少过问。其二，管理体制不顺，限制了森林公安民警的职业发展。森林公安具有其特殊的行业属性。在人事管理方面，区别于一般的公务员，也不同于地方公安机关人民警察。岗位交流十分苦难，晋职晋级方式单一，容易出现“千军万马过独木桥”。

（二）经济待遇偏低，与付出不成正比

森林公安属于行业公安，相对于同序列其他公务员待遇偏低，虽然近年来先后实行了执勤岗位津贴和加班补贴等措施，但与其特殊的工作任务和超长的工作时间相比仍是“杯水车薪”，与地方公安机关相比也有一定差距，经常不能按时足额兑现。其原因：第一，林业财政资金属于“农口”，而“农口”的费用明细中没有设警用装备物资采购、办案等科目。森林公安属于二级预算单位，作为内设机构其支出由各级林业局核拨。待遇水平往往受到当地财政、林业部门制约。第二，森林公安经费本身不足。不少地方财政只组织安排基本工资预算，森林公安加班补贴、年终奖金没有计算在内，根本无法满足正常业务开展和警务保障需求。还有森林公安经费增长与当地林区发展不同步，经济发展不同步，导致总量严重不足。部分森林公安机关支出要依赖罚没款收入返还才能维持。第三，部分待遇无法保证。近年来，公安部、各省公安厅在从优待警等方面采取了很多措施，但是森林公安属于行业公安，与地方公安相比，实施过程经常受制于财政、人事、编制等部门。例如2017年公安部统一增发的执勤津贴和加班补贴，陕西省某市公安局早已兑现，而该市森林公安局包括各区（县）森林公安分局必须自行联系当地人事局和财政局，同样的政策森林公安要多跑几遍才能兑现。

（三）执法权益遭受不法侵害，安全无有效保障

最近几年森林公安民警执法权益遭受不法侵害的现象日趋严峻，表现：第一，在执法过程中易遭受暴力侵害。森林公安民警在抓捕、押解、盘查、堵控违法犯罪嫌疑人员时，违法犯罪嫌疑人员为逃避打击而采用车辆撞击、砍伐工具、盗猎枪支袭击。第二，易遭受诽谤侮辱等非暴力侵害。森林公安民警在日常接处警、处置群体性突发事件以及解决民间冲突等职责任务时，一些人为了达到个人目的，采用诬告投诉等方法，干扰正常执法活动。尤其是当林场与农民因为属地发生冲突时，森林公安民警的立场容易受到质疑，可能会被不明事理的群众围攻，进而升级成群体性事件。加之一些媒体不全面、不公正、不客观的报道，一味追求所谓“热点”，吸引大众关注度，这些行为影响了整个群体，对森林公安民警的身心健康造成了危害。执法权益遭受侵害的原因：第一，安全防护装备配备不充分。森林公安在警用装备上仍存在着装备落后且更新缓慢，民警执法所必需的非杀伤性武器和防护装备（如防暴枪、防弹背心、防弹头盔及催泪弹）匮乏等问题。根据笔者调研走访，相当数量的森林公安派出所基础防护装备置办不齐，甚至达不到每人一根警棍。当危急时刻来临时，民警很可能受到致命伤害。第二，自我防护能力不强。虽然我国森林公安机关的执法办案水平逐步提高，软硬件建设也有了较大的改善，但近年来全国公安机关平均每年有400多名民警因公牺牲、1000多名民警在执行公务时遭到犯罪分子暴力袭击而负伤。民警在履行法定职责的过程中，由于防范风险的意识或自我保护观念薄弱，对职务活动中可能发生的风险认识不到位，在执法行为、执法方式、执法动作等方面缺乏行为规范或者思想麻痹，就会增加遭受风险的概率。

（四）职业健康状况堪忧，职业安全与健康保障不足

随着社会的发展，林区治安形势日益错综复杂，森林公安民警普遍处于亚健康状态。其主要表现在以下两方面：一方面，长期超负荷工作，民警身心疲惫。由于执法办案常常出没在偏远山区、林场，路途遥远，森林公安民警经常是饥一顿、饱一顿，热一顿、冷一顿，身体经常会亮起“红灯”。例如陕西省商洛市森林公安局现有45岁以上工作人员（含民警、辅警及工勤人员，以下相同）81人，患有不同程度心脑血管疾病的达到75%；机关工作人员89人，患有不同程度颈椎、腰椎疾病的达到36%；基层所、队工作人员148人，因生活无规律，患有不同程度胃病、肠道疾病的达到42%。另一方面，民警心理健康问题加剧。由于职业的特殊性，森林公安民警必定比常人面临更多的诱惑和心理冲突，经常处于应激状态。执法过程中遭到殴打、谩骂、诬告陷害、无理取闹、恶意投诉等行为十分普遍，加之处于远离市区的林区、林场，心理问题无法进行有效排解，久而久之森林公安民警的心理就会出现问题并逐渐加重。原因主要有：第一，压力大是导致森林公安民警身心健康出现问题的主因。民警的压力来源主要有以下3个：一是工作的压力，森林公安不同于其他公务员，经常与社会阴暗面做斗争，所受的消极影响也很大。除此之外工作中还可能受到砍伐工具的袭击、违法者的车辆撞击，随时存在着伤亡危险。二是社会的压力，期望值过高会给民警带来压力，人民群众逐渐意识到森林及野生动植物资源的重要性，目前我国正在进行“美丽中国”建设，森林公安作为主要力量因而具有更大的责任。三是家庭的压力，由于森林公安民警工作的特殊性，工作地点大部分在远离城市的郊区林场，工作繁忙导致与妻子、儿女、父母缺乏沟通，无法承担应有的责任和义务，内心深处会产生愧疚感。第二，警力不足是影响民警身心健康的根源。特别是一线森林公安派出所警力匮乏，正式编制不够，造成人均工作量不断增加，严重影响了民警的身心健康。例如陕西省安康市森林公安局，全市现有各级森林公安机构33个，平均下来每个机构的政法编制不到5人。一线派出所更是缺编少员，目前仅有1个7人派出所，3个5人派出所，大部分派出所仅有3～4人。这样的情况在全国并不少见。

（五）医疗保障不到位，优抚制度执行不力

与其他职业相比，森林公安民警属高风险职业群体，但医疗及优抚保障远未达到高危行业应有水平。其表现在：第一，公费医疗制度自身的缺陷和各地医疗水平参差不平，民警患重大、疑难病症后得不到及时全面的诊疗，从而导致病情急转直下，对本人和家人打击巨大。第二，森林公安民警死亡抚恤仍然执行的是国家机关工作人员的标准，一次性给予定额抚恤金。没有体现出公安工作的性质和警察职业的特殊性。特困民警补贴脱离实际标准，一般为每人1万元。用人单位也会根据实际情况予以有限的资金帮助。例如陕西省延安市森林公安局权某某同志2016年10月28日，突发脑溢血住院，妻子及儿女住在几百里外的老家，妻子已提前退休，生活费较低，两个子女均没有参加工作，全家生活主要靠他的工资收入维持，生活状况较为窘迫，1万元的慰问金对这个家庭来说是杯水车薪。医疗保障不到位存在以下两个原因：第一，受到当地经济发展水平的影响，经济发达地区医疗保障水平高，优抚制度实施到位，而欠发达地区只能实现基本的医疗保障。除此之外地方经济还会影响医疗保障的费用给付，往往欠发达地区给付速度慢。第二，森林公安工作是否受主管领导重视，主管领导重视的前提下，会将民警的医疗保障、优抚问题摆在当前工作重点，组织协调各方力量解决民警的燃眉之急。

三、完善森林公安职业保障的对策

（一）提升森林公安民警政治待遇水平

1.逐步提高民警职级待遇。不断深化森林公安警员职务套改、职级晋升工作。主动协调人事部门，建立契合警察职业特点与现实要求、与普通公务员相区别的职务序列，督促落实基层民警政治待遇的兑现。同时，积极与财政、人事部门沟通、协调，力争出台套改后晋升等相关政策，推动警员职务序列工作逐步走向规范。

2.明确森林公安民警职业前景，做好职业生涯发展规划。要拓宽民警的职业发展空间，指导民警做好自己的职业生涯规划，引导其形成正确的职业观，帮助其树立正确远大的职业志向，完善奖惩制度，通过利用多种科学激励方法，例如日常考核、立功受奖、晋级晋职，最终提高其对自身职业的认同感，让每位民警对自己的未来发展充满信心。

3.完善选贤任能的选人用人机制，深化干部人事制度改革。进一步推动党委在干部选拔中的领导和把关作用。探索推行领导干部聘任制和推出制度，为表现突出的民警提供崭露头角的平台。完善青年民警培养机制，竞争上岗，组织上挂、下派锻炼，跨部门轮岗交流等工作制度化、常态化，特别是优先解决基层民警的职级待遇、提拔任用等问题。

（二）改善森林公安民警经济待遇水准

1.切实提升警衔津贴与执勤岗位津贴水平。在每一衔级中增加若干档次，随着警龄增加和工作表现依次提高警衔津贴档次额度，建立健全警衔津贴合理增长机制以增强民警工作积极性。加大民警警衔工资、职业津贴在民警工资中的比例，提高警察职业津贴幅度和工资总额，以解决民警经济待遇与工作付出不成正比的问题。

2.特殊人才、特殊岗位应当给予特殊的经济待遇，体现出森林公安工作的特殊性。针对基层、偏远林区公安民警增设交通、高温高寒、误餐住房等补助才能实现略低于军队、高于地方的薪酬待遇，进一步落实和完善加班补贴政策，合理体现多劳多得的原则，这样才能吸引和留住人才。

3.完善森林公安津贴经费保障。公安民警的津贴、补贴主要由地方财政承担，有些经费还需要各级森林公安自筹解决。因此在一些经济不发达、财政困难的地区，虽然已有了相关政策，但却无法兑现，民警无法享受到这些津贴。

（三）加强森林公安民警职业安全防护工作

1.强调森林公安民警职业安全教育，增强自我防范能力。各级森林公安领导要强化本组织监管，针对可能出现的危险进行有针对性的训练，最终实现安全意识烂熟于心，安全措施灵活运用，尽可能地避免可预防性伤亡事故的出现。森林公安高等院校、各级森林公安培训部门应设置专门课程，加强民警职业安全教育，深入调研、分析公安民警职业伤害典型案例，借鉴国内外先进经验及成果，从而为日后走向工作岗位打下良好根基。除了岗前培训，还要加强公安民警的在职培训。要以问题为导向，根据民警在日常工作出现的安全问题进行总结，凝练出相应解决方案，以现场模拟、分组对抗的方式让民警牢记于心。

2.强化森林公安民警技战术能力，落实执法规范化建设。在警务实战技能训练中，注重安全防范意识培养，以需求为导向，科学组训，强化安全防护训练。根据林区的发展解决森林公安工作的现实需要。除了要掌握一名警察最基本的实战技能外，训练中还要突出森林公安特色。例如，山地、林地、草地越野跑，扑救火，林区搜捕，特种车辆查控，群体性事件自我保护。切实改善民警在执法中的不合理、不规范行为，科学有效地完成各类林区警情处置任务。

3.落实警务装备配备，加强执法执勤保障能力。大力推进森林公安警务装备保障建设，不仅是森林公安民警打击犯罪、保护林区群众生命财产安全的前提，也是避免不必要的伤亡，防止民警被暴力袭击的重要措施。科学的利用装备经费，将有限的资金投入必要的警用装备上去，除了每位执勤民警应当配备的“八大件”外，还应针对森林公安购置特殊装备，如登山靴、冲锋衣、无线电、小型灭火器等。

（四）强化森林公安民警身心健康保护工作

1.推动森林公安民警职业健康教育，改善心理健康状况。森林公安机关要重视心理健康保护工作，积极掌握每位民警的心理状况并及时给予精神上的帮助和鼓励。首先，应当与当地医院或社会医疗机构建立联系，定时定期邀请专业医生对民警进行健康知识讲解，对出现问题的民警及时进行心理疏导与排解。其次，森林公安的健康教育应积极进行社会化，在森林基层人财物保障不充分的情况下，自身难以完成广大民警的健康教育训练任务，急需社会上相关专业机构的帮助和支持，给予民警更多关爱，共同努力改善民警的健康状况。

2.科学配置使用警力，提高警务效能。当前应建立符合地方林区特点的警务运行机制，针对当地林区植被的覆盖区域和基础设施的更新变化，科学配置警力资源布局。严格按照“警力跟着警情走”的原则，主动抓住本林区警务工作热点问题进行工作安排，紧盯紧抓群众最期待的问题解决，合理科学运用警力。

3.严格落实轮休、休假和体检制度。森林公安机关要定期开展体检，落实年休假和疗养制度，把“从优待警”全面贯彻落实到民警的日常生活中。长远来看这不仅为民警提供了一个防患疾病、激发活力、放松心情的机会，能够极大提高森林公安机关人民警察的工作积极性。针对森林公安工作的特殊性，对森林公安民警易发、多发的疾病加大关注力度，寻找解决方案，进一步做好沟通工作，细致检查。根据检查结果，建立身体状况信息表。提倡规律作息，定时定期开展体能锻炼与心理交流。基层森林公安机关要做好工作，加大林业部门对森林公安工作的关注力度，健全爱护民警工作机制，有方向性地落实若干从优待警举措。

（五）完善森林公安民警优抚保障制度

1.加强森林公安民警抚恤优待保障。多方筹集经费提高因公伤亡民警抚恤水平，进一步落实《人民警察优待抚恤办法》。协调落实好各级财政部门对森林公安民警的因公负伤医疗费用，确保能够按时足额保障。提升因公牺牲、病故的民警家属补助金水平，要与本地经济发展情况相适应。对因公牺牲的民警要快速办理批烈、确认因公牺牲和申请评残手续，争取在第一时间抚慰因公牺牲民警家属，为优抚工作打下基础。

2.加快森林公安医疗保障制度建设。各级森林公安机关结合本地医疗情况，定时定期安排医疗队到偏远林区或医疗资源差的地区进行诊断。切实保障每位民警的年体检款项，实现至少每年体检1次。建立因公受伤民警快捷诊疗通道，从而使那些距离远、情况紧急的民警能够得到适时、适当的医治。

3.完善森林公安民警保险制度。森林公安民警不同于林业部门公务员，他们担负着打击犯罪、维护林区安全与稳定的重任。然而，因公负伤既不属于基本医疗又不属于大病统筹的报销范围，现有的医疗保险制度难以满足民警的医疗需求。基于上述原因，急需不断完善森林公安民警保险制度，积极与保险公司洽谈为民警购买商业保险，填补现有医疗保险制度的空白，满足因公伤残的大量医疗需要。