行政协议诉讼受案范围确定标准研究

朱童语

摘要：2015年5月1日，我国新《行政诉讼法》颁布施行，将行政协议诉讼纳入行政诉讼法调整范畴。然而，目前法律并未对行政协议诉讼受案范围确定标准作出明确规定，这也导致实践中对于如何认定行政协议诉讼受案范围产生困惑。本文将基于新法实施后江苏省法院的实务状况，探讨行政协议诉讼受案范围的确定标准。

关键词：行政诉讼 受案范围 行政协议诉讼

中图分类号：D925  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）01-0053-03

新《行政诉讼法》将不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为引发的纠纷纳入行政诉訟受案范围。为探究新法实施后，实务中对于行政协议诉讼受案范围是否有了明确的判定标准，笔者采取实证分析的方法，就江苏省法院的实践状况进行了分析。

笔者通过威科先行法律信息库，共检索到467份符合本文研究目的的裁判文书[1]，并对其进行了一系列统计分析，结果如下：

一、行政协议诉讼受案范围的实务现状

（一）司法实践中的整体情况：基于统计数据的宏观分析

1.法院审理结果情况

从裁判结果看，法院认为不属于行政诉讼受案范围的案件在数量上占绝对优势。在467个研究样本中，有393件案件法院裁定不属于受案范围，占样本总数的84.2%。

2.法院关于协议性质的认定情况

法院对于协议性质认定的结果分布较为均衡。在司法实践中，法院对于协议性质的认定主要有三种做法。第一，法院认定属于行政协议。在467个研究样本中，此类案件有212件，占总数的45.4%。第二，法院认定不属于行政协议，此类案件有237件，占样本总数的50.7%。第三，法院回避认定协议性质而径直对于是否属于受案范围进行认定，此类案件有18件，占样本总数的3.9%。

不难发现，法院对于案涉协议的定性与最终认定案件是否属于受案范围在结果上并不具有同一性。

3.不同审理情况审判程序分布

在审判程序分布上，二审案件在总量上占比最高，共262件，占样本总数的56.1%。其中，属于受案范围的有46件，不属于受案范围的有216件。

4.不同审理情况审级分布

在审级分布上，由中院审理的案件在总量上占比最高，共269件，占样本总数的57.6%。其中，属于受案范围的有47件，不属于受案范围的有222件。

5.不同审理情况地域分布

江苏省共辖13个地级市，各地审理情况分布如上图所示。[2]

（二）法院裁判中的具体认定：基于裁判文书的具体分析

各地法院裁判理由大致可以分为两类，第一类为不属于行政协议的理由，第二类为属于行政协议但不属于受案范围的理由，归纳总结如下表：

1.法院认定不属于行政协议的理由

2.属于行政协议但不属于受案范围的理由

二、行政协议诉讼中受案范围标准问题的分析

（一）存在明显的“严格化”倾向

实务中，法院认定不属于受案范围的案件占比高达84.2%。即使案涉协议属于行政协议，法官也会因法律的溯及力问题、诉讼时效问题，或行政机关不存在法定的不履行或履行不当情形而将案件排除在受案范围之外。

（二）确定标准的选用思路存在差异

实务中，对于案情相似的案件，法官的裁判思路却不尽相同。如张裕与泰兴市国土资源局要求确认补偿协议无效案[17]与潘玉林、倪国英行政确认案[18]同为房屋拆迁补偿协议引起的争议，前者以协议在新法实施前签订，当时的法律尚未将房屋拆迁补偿协议纳入行政诉讼的受案范围为由，而后者以原告的诉讼请求事项不属于行政审判权限范围为由认定不属于受案范围。

（三）确定标准模糊不清

绝大部分裁判文书没有深入分析行政协议的特征及构成要件，法官在进行说理时没有严格遵循“大前提——小前提——结论”的逻辑结构，只是模糊地、零散地直接以不符合某一标准就否定案件属于受案范围。此外，实务中还会出现承办法官回避协议定性问题而直接以其他理由认定案件不属于受案范围。[19]这导致裁判文书说理部分逻辑不够严密、结论不够具有说服力，造成了实务中受案范围确定标准模糊不清的乱象。

三、行政协议诉讼受案范围标准确立的进路

行政协议诉讼受案范围的认定可谓全面性工程，采用单一标准会导致挂一漏万，应当采取综合标准。一方面，根据法律列举性规定，政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议属于行政诉讼受案范围。另一方面，究其立法本意，符合受案范围的行政协议并不只有政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议两种，对于法律没有明文规定是否属于受案范围的行政协议，宜兼采形式标准和实质标准进行认定。

（一）首要标准：案涉协议属于行政协议

1.认定行政协议的一般标准

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》给行政协议下了这样的定义，即行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。[20]此条定义中体现的认定行政协议的标准，可以概括归纳为以下五点。第一，主体标准，即行政协议一方当事人为行政机关，另一方当事人为公民、法人或其他组织。第二，目的标准，即协议订立的目的是为了实现社会公共利益或者行政管理目标。第三，职责范围标准，即行政主体订立协议的行为必须符合其法定职责。第四，意思表示标准，即协议的订立必须经过协议双方当事人的协商，这并不是行政协议的特殊标准，而是协议的一般标准。第五，内容标准，即协议具有行政法上的权利义务内容。

2.认定行政协议的特殊标准

（1）行政主体间订立的行政协议。上文中的一般标准将行政主体间订立的行政协议排除在外，故应将上文中的主体标准修正为行政协议主体至少有一方为行政主体。

（2）行政机关超越法定职权订立的协议。上文中的一般标准要求行政协议是行政机关在法定职责范围内订立的。但行政协议是行政行为的一种，依照此逻辑，行政机关在法定职责范围内作出的行政行为才属于行政行为，超越法定职责范围的就不是行政行为，这显然是矛盾的。故应对一般标准进行调整，删去职责范围标准。

此外，具体实践中，行政协议的命名方式是多种多样的，如“议定书”“意向书”“方案”“宣言”“章程”“纪要”等，不能仅通过名称来确定是否属于行政协议。

（二）核心标准：行政权力的行使

尽管学界与实务界在行政协议诉讼受案范围确定标准上存在分歧，但究其根本，都离不开行政權力的行使这一核心要素。可以说，涉及行政权力的行使是行政协议最本质的特征。

考察行政协议争议是否涉及行政权力的行使，学界有构成要件说和构成要素说两种标准。构成要件说是将每一要素视为一个构成要件，只有全部构成要件都满足以后才能认定体现行政权力的行使。而构成要素说是考察要素的积累是否达到了足以体现行政权力行使的程度。目前来看，行政协议引发的争议的表现形式多样、类型众多，构成要件说显得过于僵化，实践中也不便操作，相比之下，构成要素说更适合行政协议多样化、灵活化的趋势，故应采取综合要素的方法对于争议是否涉及行政权力的行使进行考察。

（三）特殊情形下应当体现的标准

1.案涉协议的签订时间与诉讼时效

新法实施时间为2015年5月1日，毫无争议的是，此后签订的符合其他标准的行政协议当然受新法调整、属于受案范围。但如果案涉协议的签订时间在此节点之前，那么由其引发的争议是否受新法调整？实践中，法院常以案涉协议于《行政诉讼法》修改前签订，而认定其不属于行政诉讼的受案范围，如浦如胜与兴化市昭阳镇人民政府行政征收再审复查与审判监督案。[21]但笔者认为，对于尚在行政诉讼时效内的行政协议，如果其符合行政协议诉讼受案范围的其他标准，就应当认定其属于受案范围。如果案涉行政协议已过诉讼时效，则可以将其排除在受案范围之外。只有这样，才能实现对行政协议当事人合法权益保护的最大化，这也与行政诉讼制度的基本宗旨相符。

2.行政机关存在法定的不履行或履行不当情形

根据《行政诉讼法》的规定，符合行政协议受案范围必须满足两个条件，一是有合法有效的行政协议存在，二是行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议。

在刘镇与南京经济技术开发区管委会、王佳佳其他行政管理不履行法定职责案中[22]，上诉人以案涉协议的签订严重侵犯其合法权益为由提起上诉、请求撤销案涉协议及一审裁定。本案中，一审法院认为，并非所有与行政协议有关的案件一律属于行政诉讼受案范围，只有行政机关的行为属于不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议时，才属于行政诉讼受案范围，由此认定原告的起诉不符合受案范围，原告应当通过其他途径寻求救济，二审法院支持了原审法院的裁定。由此可见，只有行政机关存在法定的不履行或履行不当情形，案涉行政协议引发的争议才能属于行政协议诉讼受案范围。

注释：

[1]笔者使用威科先行法律数据库“案例”栏目下的高级搜索功能，将关键词设定为“行政协议”，审判日期设定为2015年5月1日至2018年2月28日，审理法院选定“江苏省”，案件类型选定“行政”，并对搜索出的裁判文书进行二次筛选、整理，最终获得467份裁判文书作为研究样本。

[2]由于江苏省高级人民法院审理的案件不便于作地域分析，故在进行此项统计时，高院审理的共计73件案件被排除在外，最终此项统计以394份裁判文书为样本。

[3]如李联松与盐城市城南新区新都街道办事处行政确认案，详见江苏省盐城市盐都区人民法院（2015）都行初字第00054号行政裁定书。

[4]如南通咏辉置业有限公司与南通市通州区十总镇人民政府不履行法定职责案，详见江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00316号行政裁定书。

[5]如梁宜生与沛县杨屯镇人民政府、沛县民政局行政许可案，详见江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行终字第00142号行政裁定书。

[6]《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复（法复〔1996〕12号）》第二条规定：拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。

[7]如潘玉林、倪国英行政确认案，详见江苏省高级人民法院（2015）苏行诉终字第00495号行政裁定书。

[8]如上诉人蒋斌其他行政管理一案，详见江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行诉终字第110号行政裁定书。

[9]如无锡爱儿星早期教育服务有限公司与无锡（太湖）国际科技园管理委员会案，详见江苏省无锡高新技术产业开发区人民法院（2015）新行初字第0011号行政裁定书。

[10]《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》。

[11]如梁宜生与沛县杨屯镇人民政府、沛县民政局行政许可再审复查与审判监督案，详见江苏省高级人民法院（2016）苏行申594号行政裁定书。

[12]如徐和英与南通市崇川区任港街道办事处行政补偿案，详见江苏省南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初302号行政裁定书。

[13]如原告洪振民诉被告南京市六合区人民政府龙袍街道办事处要求履行拆迁安置协议案，详见江苏省南京市六合区人民法院（2015）六行初字第59号行政裁定书。

[14]如李伟与南京市雨花经济开发区管理委员会房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为案，详见江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行终713号行政裁定书。

[15]详见《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项。

[16]如刘镇与南京经济技术开发区管委会、王佳佳其他行政管理不履行法定职责案，详见江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行终405号行政裁定书。

[17]详见江苏省泰州市中级人民法院（2015）泰中行终字第00147号行政裁定书。

[18]详见江苏省高级人民法院（2015）苏行诉终字第00495号行政裁定书。

[19]详见江苏省淮安市中级人民法院（2015）淮中行初字第00111号行政裁定书。

[20]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款。

[21]详见江苏省高级人民法院（2016）苏行申1296号行政裁定书。

[22]详见江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行终405号行政裁定书。

责任编辑：景辰