基于法律视域分析城市房屋拆迁中政府行为

2019-04-20 09:14宋汪洋
法制与社会 2019年9期
关键词:法律规范政府行为

摘 要 城市房屋拆迁是城市建设中的重要部分,城市房屋拆迁有时变为少数地方官员攫取自利的扰民工程,拆迁中常出现因不严格依法行政引发的矛盾冲突,本文从法律视角分析了城市房屋拆迁中的政府失范行为,阐述了我国房屋拆迁中不规范执法的现状,剖析了城市房屋拆迁中政府的失范行為原因,对做好城市房屋拆迁中政府依法行政提出了建议。

关键词 法律规范 城市房屋拆迁 政府行为

作者简介:宋汪洋,山东烟泰光远律师事务所,三级律师,研究方向:政府法律服务及房地产。

中图分类号:D922.1                                                        文献标识码:A                       DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.301

近年来,随着各地城市化建设进程的加快,房屋拆迁工程大量开展。因拆迁工作中未严格依法执行引发的极端恶性事件频发,如何严格依据法律规范做好房屋拆迁工作,切实保障好各方利益,已成为社会关注的焦点。《房屋征收与补偿条例》《行政强制法》等相关法律颁布实施后,城市房屋拆迁工作得到了规范保障,但法律配套制度仍不够完善,裁执分离的内涵有待进一步研究。地方政府在主导城市房屋拆迁中扮演着重要的角色,如何规范要城市拆迁行为,已成为亟待解决的问题。

一、城市房屋拆迁的相关法律理论

(一)城市房屋拆迁的概念

《城市房屋拆迁管理条例》及《房屋征收与补偿条例》相关法律均未对城市房屋拆迁进行正式定义。拆迁反映拆迁人与被拆迁人的法律关系,征收是政府与被征收人间的关系,是政府以国家公权力为依托,征收被征收人的房屋。政府行政行为是城市房屋拆迁的必要前提,城市房屋拆迁包括对国有土地使用权的提前收回。

城市房屋拆迁是为满足城市规划等公共利益需求,根据政府批准用地文件,收回房屋土地使用权。将城市规划范围内的单位或居民重新安置。房屋拆迁的房屋是城市规划区的国有土地房屋,拆迁活动应是依法拆迁。

城市房屋拆迁的法律本质问题一直纷争不休,判断法律关系的本质关键是看对象间的地位,如主体地位平等,可认定为法律关系为民事性质,如对象间地位不平等,则法律关系为行政性质。房屋拆迁关系包含了民事联系,但行政管理在城市房屋拆迁法律关系中占据主导地位 。

(二)城市房屋拆迁的相关法律

《城市房屋拆迁管理条例》引入了公共利益的概念,但界定不清。条例过分强调公共利益,在实际拆迁中常因此引发纠纷。条例的实施虽促进了房屋拆迁依法进行,但未形成良法之治,《城市房屋拆迁管理条例》仅为行政法规,《城市房屋拆迁估价指导意见》等部委规章也是拆迁规范,规范未体现宪法对公民财产的尊重。文件体现了政府意志,政府对拆迁活动进行全面干预。

随着法制社会的进步,公民财产日益受到重视,国家保护公民的合法收入及其他合法财产的所有权。国家为公共利益需要,可依法对公民财产实行征收予以补偿。修改后的法律反映了我国对私有财产观念的价值转变,2007年颁布的《物权法》规定房屋拆迁是国家征收行为,房屋拆迁为保护公民私有房屋提供了有力保障,为私人利益提供了救济手段 。

二、城市房屋拆迁中的政府违法行政问题

(一)相关法律法规政策不完善

政府执法不规范指在城市房屋拆迁中行政行为缺乏有效监督,使行政行为偏离行政目的。随着我国经济社会的不断发展,我国城市数量空前扩张,政府行政在城市房屋拆迁中产生了一些问题。

随着城市建设投资主体的多元化,因城市房屋拆迁引发的矛盾愈演愈烈,主要问题表现在相关法规政策不完善,政府与开发商利益趋同,缺乏科学规划,强制拆迁在局部地区表现突出等。

我国集体土地房屋拆迁管理政策几乎空白,《城市房屋拆迁管理条例》布局不具有直接参照性,城中村房屋拆迁的集体土地所有权被征收的过程,政府并未承担补偿义务,全由房地产开发商进行补偿。现行城市房屋拆迁法律得到了明显改善,但可操作性问题突出。各地方行政规章具体规范中,立法存在冲突,模糊不清等问题。

国家依法保护公民城市私有房屋所有权,城市私有房屋因国家建设需拆迁时,建设单位应给予合理补偿,无强制定的倡导性法律不能保障被拆迁人的合法权益不受损害。实践中对相关法律中提到的“合理”的解释由政府裁量,不能充分体现出民主的要求。目前我国城市房屋拆迁中的法律不完善,政府拆迁中出现了真空,今后必须完善相关立法,规范政府在城市房屋拆迁中的行为 。

(二)政府在房屋拆迁中角色定位不清晰

《宪法》第10条规定,国家为公共利益需要,可依法对土地实行征收,给予补偿。《物权法》规定,为公共利益需要,依据法律程序征收集体所有土地,政府代表公共利益,承担拆迁人的职责,城市房屋拆迁是有城市规划,行政指导,行政裁决等系列行为组成的,房屋拆迁涉及繁杂的问题,如房屋用途界定,房屋购置优惠政策落实等。需要政府对此做出明确具体的规定,《征收条例》颁布前,拆迁条例未明确区分公共利益与商业性,导致部分政府官员出现侵犯被拆迁人的合法权益行为,政府在公共利益上发挥主导作用,开发商与被拆迁人是平等的民事主体,对房屋拆迁问题有平等协商的权利。政府扮演的应是中立裁判角色。

政府应依据宪政制度不滥用公权力,在保证公共利益的前提下尽量降低对公民利益的侵害,政府应依据宪法制度积极主动发挥职能,使房屋拆迁工作有利于城市经济发展。但政府涉入城市房屋拆迁为自身带来很多利收益,形成政绩积累的政治利益,很多时候政府与不法开发商勾结,损害人民利益。政府以公共利益之名低价征收房屋,与开发商在拆迁中获取丰厚的利益,遇到钉子户则暴力强制拆迁。严重侵犯了被拆迁人的合法权益,有失法律之公正。

(三)暴力拆迁局部地区表现突出

招商引资本是改造旧城利国利民的善事,但在未与被拆迁户协商好赔偿事宜下,组织人员暴力拆迁的事件接连发生,暴力拆迁是拆迁主体涉嫌违法的行为,城市房屋拆迁中,被拆迁人往往受国家行政权利等多方面干扰,局部地区强制拆迁突出。

2009年,江苏省宿迁市王某遭遇暴力拆迁,与拆迁人员发生肢体冲突,最终造成1死6伤的惨案,引发了社会的极度关注,最终王某被判处有期徒刑5年 。开发商与被拆迁人产生对抗冲突时有发生。政府是拆迁活动的幕后受益者,往往对被拆迁人的利益置之不顾,将商业利益公共化,造成拆迁人与被拆迁人利益严重失衡。强制拆迁严重损害了政府的公信力。政府未在法治国家建设中遵守国家法律,公民对房屋拆迁中自身利益维护无合适的救济途径。公力救济的出现是对私立救济的替代,城市房屋拆迁纠纷使得具有公权力的政府动摇了坚定的中立立场。私力救济以暴力形式出现,影响了社会的和谐稳定。

三、强化政府依法行政的对策

(一)确立依法拆迁的理念

针对当前城市房屋拆迁中的矛盾问题,必须高度重视政府部门在房屋拆迁中的依法行政行为,切实贯彻依法行政的理念,做好合法合理拆遷。政府应确立依法拆迁的理念。《立法法》规定,对非国有财产征收只能制定法律,《关于城市房屋拆迁管理条例》是行政法规调节公民财产的征收,不能因条例在拆迁中的作用对其墨守成规,应大胆废止现行条例及相关通知等,以《宪法》为依据,对条例进行修整,由全国人大会制定统一的拆迁法。

首先,地方政府强拆后,直接实施强拆的主体是司法机关,有关部门协助开展拆迁工作。有关部门主要指城市房屋拆迁管理部门,强制执行人手不足的情况下,政府应考虑组织固定的部门做好拆迁的协助工作 。

其次,确保严格依法进行房屋拆迁,对拆迁目的,补偿标准等进行公示,做好投诉举报等反映群众诉求的工作。如出现问题追究相关责任,房屋拆迁补偿标准应根据当地实际确定,完善行政补偿制度。

最后,应全面规范拆迁管理部门,评估拆迁机构的行为,加大对拆迁工作的监管执法力度,加强拆迁工作人员的培训,全面建设高素质,业务精的拆迁队伍。此外,应加强法律的修改工作,当前城市房屋拆迁相关法律疏粗,立法者未对制度设计进行深度理论研究,致使司法强拆陷于窘境,因此,加快相关法律的制定迫在眉睫。必须对现有法律作适当的修改。

(二)实现以司法强拆取代行政机关强拆

强拆权力分配应弱化行政权的影响,法院的司法权具有中立性,将审判权交由法院合理合法,法院审判后可交由政府组织实施。为保证司法公正,必须对行政机关申请执法权进行审查,为法院的强拆工作解除后顾之忧。

拆迁裁决审查不必与诉讼审查完全一致,应采取严格审查标准。法院应严格审查,如行政机关提供的裁决事实依据法律较简单,要求行政机关将材料补齐后予以立案,查明行政机关做出适用法律的正确性等。保证强拆的准确性,摒除随意性,法院对房屋拆迁裁决的审查具有裁量性,被执行人处于明显弱势,行政人员素质不齐,对准确把握案情存在困难,必须改善审查流于形式的现状。房屋是被执行人的重大财产,应设立听证程序给予被执行人充分表达的机会。

听证反映了程序的公正性,影响了听证的实际效果,听证笔录记载的证据经当事人指正,是法院做出裁定的唯一依据。可设立申辩程序,法院在受理司法强拆案件后,可向被申请人送执行通知书,认为存在程序违法等情况,可向法院提出申辩,决定是否准予裁定。

(三)建立健全政府依法拆迁的程序

科学的权力运作程序是保证政府科学运用公权力的重要限制性政策。实际行政活动会受到法治的限制,程序违法即行为违法,要在城市房屋拆迁中实行公平理性的裁决,必须具有刚性透明的行政程序,必须建立健全依法拆迁程序。

对群众来信较多的拆迁区域,信访机构应督促有关部门畅通渠道,充分听取群众的建议,紧紧依靠群众的支持开展整体拆迁。信访机构应督促政府依法解决好因拆迁问题引发的矛盾。各级政府应制定《重大事项社会稳定风险评估工作意见》,对拆迁工作的可行性等进行风险评估,根据风险评估结论做出可实施的意见。政府应积极探索社会管理创新,促进政府与公众间的良性互动。

政府应加强与人大,新闻媒体等部门的联系,可在拆迁前,由人大代表,记者等参与拆迁决策程序,建立政府与人大,新闻媒体等部门的联席会议制度。实现对合法拆迁的有力监督。

城市房屋拆迁关系到房屋所有人的财产利益,政府行政方针直接关系到政府的公信力。妥善触指城市房屋拆迁关系,是建立和谐社会的重要保障,目前城市房屋拆迁中对公民的合法利益保护不足,必须从立法上完善城市房屋拆迁的执法依据,在城市房屋拆迁中严格按法律进行。重点解决城市房屋拆迁对房屋所有人的利益补偿,严格界定公共利益与私人利益,将私人利益放在重要位置。党的十八届三中全会提出紧紧围绕更好保障民生,提高科学执政,依法执政水平。城市房屋拆迁涉及重大民生问题,要降低政府在城市房屋拆迁中的介入程度,严格依照法律程序执政。

注释:

臧献茹.城市房屋拆迁许可制度评析——评《城市房屋拆迁管理条例》第七条.山西省政法管理干部学院学报.2017,30(3).

杨莉. 房屋征收中基层政府行政行为的规范性研究.浙江工商大学.2017.

王凌雪. 土地征迁中政府行为失范及其治理.福建师范大学.2017.

吴倩. 城市房屋征收补偿中违法建筑问题的法律思考.南京师范大学.2017.

孙月圆. 我国城市房屋拆迁中的政府失范行为分析.天津财经大学.2016.

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