基于法律视域分析城市房屋拆迁中政府行为

摘 要 城市房屋拆迁是城市建设中的重要部分，城市房屋拆迁有时变为少数地方官员攫取自利的扰民工程，拆迁中常出现因不严格依法行政引发的矛盾冲突，本文从法律视角分析了城市房屋拆迁中的政府失范行为，阐述了我国房屋拆迁中不规范执法的现状，剖析了城市房屋拆迁中政府的失范行為原因，对做好城市房屋拆迁中政府依法行政提出了建议。

关键词 法律规范 城市房屋拆迁 政府行为

作者简介：宋汪洋，山东烟泰光远律师事务所，三级律师，研究方向：政府法律服务及房地产。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.301

近年来，随着各地城市化建设进程的加快，房屋拆迁工程大量开展。因拆迁工作中未严格依法执行引发的极端恶性事件频发，如何严格依据法律规范做好房屋拆迁工作，切实保障好各方利益，已成为社会关注的焦点。《房屋征收与补偿条例》《行政强制法》等相关法律颁布实施后，城市房屋拆迁工作得到了规范保障，但法律配套制度仍不够完善，裁执分离的内涵有待进一步研究。地方政府在主导城市房屋拆迁中扮演着重要的角色，如何规范要城市拆迁行为，已成为亟待解决的问题。

一、城市房屋拆迁的相关法律理论

（一）城市房屋拆迁的概念

《城市房屋拆迁管理条例》及《房屋征收与补偿条例》相关法律均未对城市房屋拆迁进行正式定义。拆迁反映拆迁人与被拆迁人的法律关系，征收是政府与被征收人间的关系，是政府以国家公权力为依托，征收被征收人的房屋。政府行政行为是城市房屋拆迁的必要前提，城市房屋拆迁包括对国有土地使用权的提前收回。

城市房屋拆迁是为满足城市规划等公共利益需求，根据政府批准用地文件，收回房屋土地使用权。将城市规划范围内的单位或居民重新安置。房屋拆迁的房屋是城市规划区的国有土地房屋，拆迁活动应是依法拆迁。

城市房屋拆迁的法律本质问题一直纷争不休，判断法律关系的本质关键是看对象间的地位，如主体地位平等，可认定为法律关系为民事性质，如对象间地位不平等，则法律关系为行政性质。房屋拆迁关系包含了民事联系，但行政管理在城市房屋拆迁法律关系中占据主导地位 。

（二）城市房屋拆迁的相关法律

《城市房屋拆迁管理条例》引入了公共利益的概念，但界定不清。条例过分强调公共利益，在实际拆迁中常因此引发纠纷。条例的实施虽促进了房屋拆迁依法进行，但未形成良法之治，《城市房屋拆迁管理条例》仅为行政法规，《城市房屋拆迁估价指导意见》等部委规章也是拆迁规范，规范未体现宪法对公民财产的尊重。文件体现了政府意志，政府对拆迁活动进行全面干预。

随着法制社会的进步，公民财产日益受到重视，国家保护公民的合法收入及其他合法财产的所有权。国家为公共利益需要，可依法对公民财产实行征收予以补偿。修改后的法律反映了我国对私有财产观念的价值转变，2007年颁布的《物权法》规定房屋拆迁是国家征收行为，房屋拆迁为保护公民私有房屋提供了有力保障，为私人利益提供了救济手段 。

二、城市房屋拆迁中的政府违法行政问题

（一）相关法律法规政策不完善

政府执法不规范指在城市房屋拆迁中行政行为缺乏有效监督，使行政行为偏离行政目的。随着我国经济社会的不断发展，我国城市数量空前扩张，政府行政在城市房屋拆迁中产生了一些问题。

随着城市建设投资主体的多元化，因城市房屋拆迁引发的矛盾愈演愈烈，主要问题表现在相关法规政策不完善，政府与开发商利益趋同，缺乏科学规划，强制拆迁在局部地区表现突出等。

我国集体土地房屋拆迁管理政策几乎空白，《城市房屋拆迁管理条例》布局不具有直接参照性，城中村房屋拆迁的集体土地所有权被征收的过程，政府并未承担补偿义务，全由房地产开发商进行补偿。现行城市房屋拆迁法律得到了明显改善，但可操作性问题突出。各地方行政规章具体规范中，立法存在冲突，模糊不清等问题。

国家依法保护公民城市私有房屋所有权，城市私有房屋因国家建设需拆迁时，建设单位应给予合理补偿，无强制定的倡导性法律不能保障被拆迁人的合法权益不受损害。实践中对相关法律中提到的“合理”的解释由政府裁量，不能充分体现出民主的要求。目前我国城市房屋拆迁中的法律不完善，政府拆迁中出现了真空，今后必须完善相关立法，规范政府在城市房屋拆迁中的行为 。

（二）政府在房屋拆迁中角色定位不清晰

《宪法》第10条规定，国家为公共利益需要，可依法对土地实行征收，给予补偿。《物权法》规定，为公共利益需要，依据法律程序征收集体所有土地，政府代表公共利益，承担拆迁人的职责，城市房屋拆迁是有城市规划，行政指导，行政裁决等系列行为组成的，房屋拆迁涉及繁杂的问题，如房屋用途界定，房屋购置优惠政策落实等。需要政府对此做出明确具体的规定，《征收条例》颁布前，拆迁条例未明确区分公共利益与商业性，导致部分政府官员出现侵犯被拆迁人的合法权益行为，政府在公共利益上发挥主导作用，开发商与被拆迁人是平等的民事主体，对房屋拆迁问题有平等协商的权利。政府扮演的应是中立裁判角色。

政府应依据宪政制度不滥用公权力，在保证公共利益的前提下尽量降低对公民利益的侵害，政府应依据宪法制度积极主动发挥职能，使房屋拆迁工作有利于城市经济发展。但政府涉入城市房屋拆迁为自身带来很多利收益，形成政绩积累的政治利益，很多时候政府与不法开发商勾结，损害人民利益。政府以公共利益之名低价征收房屋，与开发商在拆迁中获取丰厚的利益，遇到钉子户则暴力强制拆迁。严重侵犯了被拆迁人的合法权益，有失法律之公正。

（三）暴力拆迁局部地区表现突出

招商引资本是改造旧城利国利民的善事，但在未与被拆迁户协商好赔偿事宜下，组织人员暴力拆迁的事件接连发生，暴力拆迁是拆迁主体涉嫌违法的行为，城市房屋拆迁中，被拆迁人往往受国家行政权利等多方面干扰，局部地区强制拆迁突出。

2009年，江苏省宿迁市王某遭遇暴力拆迁，与拆迁人员发生肢体冲突，最终造成1死6伤的惨案，引发了社会的极度关注，最终王某被判处有期徒刑5年 。开发商与被拆迁人产生对抗冲突时有发生。政府是拆迁活动的幕后受益者，往往对被拆迁人的利益置之不顾，将商业利益公共化，造成拆迁人与被拆迁人利益严重失衡。强制拆迁严重损害了政府的公信力。政府未在法治国家建设中遵守国家法律，公民对房屋拆迁中自身利益维护无合适的救济途径。公力救济的出现是对私立救济的替代，城市房屋拆迁纠纷使得具有公权力的政府动摇了坚定的中立立场。私力救济以暴力形式出现，影响了社会的和谐稳定。

三、强化政府依法行政的对策

（一）确立依法拆迁的理念

针对当前城市房屋拆迁中的矛盾问题，必须高度重视政府部门在房屋拆迁中的依法行政行为，切实贯彻依法行政的理念，做好合法合理拆遷。政府应确立依法拆迁的理念。《立法法》规定，对非国有财产征收只能制定法律，《关于城市房屋拆迁管理条例》是行政法规调节公民财产的征收，不能因条例在拆迁中的作用对其墨守成规，应大胆废止现行条例及相关通知等，以《宪法》为依据，对条例进行修整，由全国人大会制定统一的拆迁法。

首先，地方政府强拆后，直接实施强拆的主体是司法机关，有关部门协助开展拆迁工作。有关部门主要指城市房屋拆迁管理部门，强制执行人手不足的情况下，政府应考虑组织固定的部门做好拆迁的协助工作 。

其次，确保严格依法进行房屋拆迁，对拆迁目的，补偿标准等进行公示，做好投诉举报等反映群众诉求的工作。如出现问题追究相关责任，房屋拆迁补偿标准应根据当地实际确定，完善行政补偿制度。

最后，应全面规范拆迁管理部门，评估拆迁机构的行为，加大对拆迁工作的监管执法力度，加强拆迁工作人员的培训，全面建设高素质，业务精的拆迁队伍。此外，应加强法律的修改工作，当前城市房屋拆迁相关法律疏粗，立法者未对制度设计进行深度理论研究，致使司法强拆陷于窘境，因此，加快相关法律的制定迫在眉睫。必须对现有法律作适当的修改。

（二）实现以司法强拆取代行政机关强拆

强拆权力分配应弱化行政权的影响，法院的司法权具有中立性，将审判权交由法院合理合法，法院审判后可交由政府组织实施。为保证司法公正，必须对行政机关申请执法权进行审查，为法院的强拆工作解除后顾之忧。

拆迁裁决审查不必与诉讼审查完全一致，应采取严格审查标准。法院应严格审查，如行政机关提供的裁决事实依据法律较简单，要求行政机关将材料补齐后予以立案，查明行政机关做出适用法律的正确性等。保证强拆的准确性，摒除随意性，法院对房屋拆迁裁决的审查具有裁量性，被执行人处于明显弱势，行政人员素质不齐，对准确把握案情存在困难，必须改善审查流于形式的现状。房屋是被执行人的重大财产，应设立听证程序给予被执行人充分表达的机会。

听证反映了程序的公正性，影响了听证的实际效果，听证笔录记载的证据经当事人指正，是法院做出裁定的唯一依据。可设立申辩程序，法院在受理司法强拆案件后，可向被申请人送执行通知书，认为存在程序违法等情况，可向法院提出申辩，决定是否准予裁定。

（三）建立健全政府依法拆迁的程序

科学的权力运作程序是保证政府科学运用公权力的重要限制性政策。实际行政活动会受到法治的限制，程序违法即行为违法，要在城市房屋拆迁中实行公平理性的裁决，必须具有刚性透明的行政程序，必须建立健全依法拆迁程序。

对群众来信较多的拆迁区域，信访机构应督促有关部门畅通渠道，充分听取群众的建议，紧紧依靠群众的支持开展整体拆迁。信访机构应督促政府依法解决好因拆迁问题引发的矛盾。各级政府应制定《重大事项社会稳定风险评估工作意见》，对拆迁工作的可行性等进行风险评估，根据风险评估结论做出可实施的意见。政府应积极探索社会管理创新，促进政府与公众间的良性互动。

政府应加强与人大，新闻媒体等部门的联系，可在拆迁前，由人大代表，记者等参与拆迁决策程序，建立政府与人大，新闻媒体等部门的联席会议制度。实现对合法拆迁的有力监督。

城市房屋拆迁关系到房屋所有人的财产利益，政府行政方针直接关系到政府的公信力。妥善触指城市房屋拆迁关系，是建立和谐社会的重要保障，目前城市房屋拆迁中对公民的合法利益保护不足，必须从立法上完善城市房屋拆迁的执法依据，在城市房屋拆迁中严格按法律进行。重点解决城市房屋拆迁对房屋所有人的利益补偿，严格界定公共利益与私人利益，将私人利益放在重要位置。党的十八届三中全会提出紧紧围绕更好保障民生，提高科学执政，依法执政水平。城市房屋拆迁涉及重大民生问题，要降低政府在城市房屋拆迁中的介入程度，严格依照法律程序执政。

注释：

臧献茹.城市房屋拆迁许可制度评析——评《城市房屋拆迁管理条例》第七条.山西省政法管理干部学院学报.2017，30（3）.

杨莉. 房屋征收中基层政府行政行为的规范性研究.浙江工商大学.2017.

王凌雪. 土地征迁中政府行为失范及其治理.福建师范大学.2017.

吴倩. 城市房屋征收补偿中违法建筑问题的法律思考.南京师范大学.2017.

孙月圆. 我国城市房屋拆迁中的政府失范行为分析.天津财经大学.2016.