深圳市人才保障住房新实践——以水围村综合整治为例

段 阳，杨家文

(北京大学 城市规划与设计学院，广东 深圳 518055)

一、研究背景

(一)人才竞争背景下的深圳保障性住房

自20世纪90年代中国住房改革后，福利分房制度逐渐退出历史舞台，住房迅速商品化和私有化，在快速城镇化的背景下，房价节节攀升，为解决中低收入家庭的住房需求，各城市建立了由政府主导的保障住房体系[1]。深圳作为经济改革的前沿阵地，虽然商品住房市场建立的时间较早，但保障性住房体系建立相对滞后，自2000年废除了单位福利房之后，直到2011年才建立起相对完善的住房保障制度。“十二五”期间，深圳市累计供应保障性住房11万套，其中面向人才供应超过60%[2-4]。

随着深圳的经济转型，对高学历和高技能创新人才的需求增加，解决人才的住房需求成为了决定城市竞争力的关键。因此，2016年深圳将人才保障住房从住房保障体系中独立出来，实施双轨制，在深圳住房保障“十三五”期间计划新增30万套人才住房，并提出了九种保障性住房筹集渠道，其中计划通过对城中村和旧工业区的改造筹集13万套[4-5]。近期，深圳政府颁布了深化住房改革的意见，再次强调“多主体供给”和“多渠道保障”的保障思路，并提出了“租购并举”以实现到2035年保障性住房比例达60%，人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套的建设目标[6]。而现状中，深圳的保障性住房由于城市发展用地的限制，多远离市中心，职住分离引发严重的城市交通问题，并且保障住房周边的公共服务设施配套不足，存在空间失配等问题[7-8]。保障房的总体数量不足，2017年深圳市市级申请人才租赁保障性住房申请者中仅十分之一能最终得到住房[9]。深圳高昂的房价造成了严重的人才挤出效应，人才保障住房供给侧改革迫在眉睫。

(二)综合整治战略下的深圳城中村住房

快速城镇化造就了深圳大量的城中村，其中许多城中村位于现城市发展的中心地带，天然的区位优势、低廉的租金和富有活力的配套生活服务设施，使城中村吸引了许多刚步入社会的年轻人或初入大城市的打工者。城中村实际上充当了可支付住房的功能，解决了中低收入人的住房需求并维持了社会的稳定发展[10-13]。根据深圳市规土委调研数据，深圳城中村用地总规模约320平方公里，占深圳土地总面积的六分之一。而深圳城中村租赁住房约占总租赁住房70%，是租赁市场供应最重要的主体之一。但为了更有效地利用土地，许多城中村已经重建或即将被拆除，高成本、高开发强度的城中村开发方式风靡一时，由此引发的社会经济问题也引起学者和城市管理者的反思。从公共投资溢价回收、城市可持续发展等角度，学者和规划工作者对拆迁补偿的合理性、高强度的再开发，以及随之而来的对城市的生态环境、社会公平、居住结构等方面的社会经济问题进行了相关的讨论和反思，并提出通过更可持续的手段进行城市更新[14-16]。在此过程中，政府对于城市再开发的态度也在悄然转变，自2016年以来，深圳市政府陆续出台了对旧工业区、旧村更新改造的相关政策建议，逐步将更新项目由市场主导过渡到政府主导[17]。同时，在存量规划的背景下，租赁市场得到重视，并被规划为深圳未来城市住房市场中的重要组成部分。2017年10月，深圳发布了《深圳市人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》[18]，引导城中村通过综合整治开展规模化租赁。2018年，在深圳市2035住房体系建设意见中，“多主体供给”的改革思路中也强调了城中村住房供给的巨大潜力[6]。

水围村人才公寓项目的落成，正是这种城市发展思路的转变的脚注，此次项目首次将非正式的城中村住房纳入到正规的保障性住房体系中。水围村整体环境提升作为人才公寓项目的基础，其改造提升在工程建设，经济和社会组织上均被认为是有富有弹性的[19]，而对于人才公寓项目，以及此次项目对城市更新和保障性住房的意义尚未有相关的研究。本文通过实地调研和对相关人员的深入访谈，总结和梳理水围村人才公寓项目实施的过程和模式，归纳总结此次实践成功的原因和政策动力，并讨论项目对城市人口结构、周边住房和商业的后续影响，以期对未来的城中村改造提供新的思路和实践参考。

二、水围村项目介绍

(一)水围村基本情况

水围村位于深圳市福田区深港交界处附近，靠近皇岗、福田口岸，交通区位优越，周边设有地铁4号线福民站、7号线皇岗村站(见图1-a)。水围村于1368年立村，有着600多年的历史，与邻村皇岗村本位一家，全村均为庄姓。水围村外来人口居多，三万常住人口中户籍人口仅2126人，村民810人，股民470人。在1992年福田区开展农村城市化后，水围村成立村集体股份公司，并与周边的6个商业小区共同组成水围社区并成立水围社区居委会。社区占地26公顷，村占地23.46公顷，其中50%村集体用地已通过城市更新转变为其他功能。村内保留自建房318栋村，占地8.06万平方米。1992年以来，在水围村股份公司的领导下，水围村经历了由农业、来料加工向房地产产业、现代服务业转型，完成现代化企业制度建立。1992年到2016年，村固定资产从规模6000万增加到10亿多。

自2000年以后，借旧村拆迁改造的契机，水围村加强和巩固了村内排水管网、电力电讯、消防治安、风貌景观等方面的基础设施建设，对村内的公共设施进行完善。区别于以往拆除重建的改造思路，水围村的治村理念和改造目标是以综合整治为主的，这种改造思路也得到了区委区政府支持，各项基础设施的投入和建设也因此得以顺利进行。

a b图1 水围村区位与水围柠盟人才公寓项目位置

(二)水围柠盟人才公寓项目介绍

水围村自建房业主多数不居住在村内，其房屋交由二房东代为出租，住户鱼龙混杂，导致较大的社区治安和消防安全隐患。为解决此问题，水围村股份公司计划将村内出租房统一管理，打造为国际社区和青年公寓，提升水围村整体环境。由此村里选出建设情况较好的35栋自建房，占地面积约8000m2(见图1-b)，进行项目试点。每栋楼原有业主两位，后因家族壮大，总业主人数超过100人。村股份公司主动与各个业主进行多次洽谈协商，在2015年成功与33栋楼的业主签订十年期租房合同(见图2-c)。这就是水围村人才公寓的雏形。

村股份公司在获取房屋使用权后，因为缺乏项目管理和建设的经验，对如何改造和管理公寓进行一段时间的摸索，最后在福田区政府的介绍下决定与深业集团合作，将其中29栋物业交由深业集团旗下柠盟长租公寓进行运营。水围物业管理公司对项目的商业经营部分进行管理，即改造区域内沿街面房屋的一到三层以及四栋国际公寓(见图2-c)，物业管理费统一交给水围物业管理公司。人才公寓部分则由深业柠盟公寓负责(见图2-c)。柠盟公寓将改造好的504间(建筑面积为15472m2)公寓以每月150元/m2的价格提供给福田区政府，政府补贴后半价对企业和单位组织配租。从村民签订合同到项目改造完成共历时两年，2017年底，项目以人才公共租赁住房的形式面向企业公开申请，引起了社会各界的关注。

改造地块内均为8层楼梯房，改造后29栋自建房通过不同的颜色划分为7个组团(见图2-a)，每个组团通过三层和五层加建的连廊共享一部电梯。外立面和屋顶均被粉刷成具有辨识度的鲜亮色，室内的设计和装潢也与之相呼应。室内可选择的户型种类达18种，套内面积从12.5m2到45m2不等，整个项目可容纳900多位住户。每个房间配有独立卫浴，附带全屋装修、基本电器和定制家具，面积较大的房型配有独立厨房、起居室等功能(见图2-b)。洗衣房被设置在每栋楼的屋顶，屋顶兼做聚会、交流的公共空间使用。通过将两栋自建房的五层连通，设置了面积约为两百平方米的复合功能空间——青年之家。青年之家内设有健身房、公共厨房、阅读室等多种功能，同时也是公共办公空间，其设置意在让入住的各行各业的人才能够相互交流、激发创新。整个项目的施工和运营均由柠盟公寓负责，改造项目投入约4000万，都涵盖在政府付给柠盟公寓的租金中。十年租期满后若不续租柠盟公寓需将房屋恢复原貌返还给村民。

图2 水围村人才公寓项目改造设计及现状照片

(一)人才公寓项目实施合作模式

相比同批次的人才租赁住房，水围村的区位最好且租金最贵，月租金为75元/m2[20]。实际上，经过一系列复杂的流程后，住户交给水围村人才公寓的租金几乎与村集体向业主交付的价格相同。首先，水围股份公司对村民的房屋进行定价，以70～80元/m2不等的价格将村民的房屋统一收租，在基本不加价的基础上转租给深业集团旗下柠盟公寓。柠盟公寓负责项目的设计、建设和管理。同时，水围股份公司与专业团队合作组建物业管理公司负责商业项目部分运营。加上项目运营和建设成本后，柠盟公寓以150元/平方米的价格将公寓转租给福田区政府。区政府补贴50%，将房源配租给符合《福田区各行业产业人才租赁住房配租认定标准》(以下简称《标准》)的重点企业和社会组织[20]。标准中规定了投融局、经促局等12个主管部门下对口的各个行业单位所需要满足的具体申请条件，且所有企业的注册和税务登记地必须在在福田并承诺5年内不迁出。企业依照规定手续为雇员申请人才保障房(图3)。换言之，个人不能直接申请人才公寓，必须通过公司或单位成功申请后在内部分配才能够获得，同时要满足《标准》中的承租人基本要求。2017年底福田区对包含水围村人才公寓在内的1708套住房开放申请，申请结果于2018年2月公示，2018年4月，第一批来自福田区100多家企业的房客已经入住[21]。

水围村的改造是由政府、企业和村股份公司共同合作完成的，这样的合作模式保障了村民的利益的同时发挥了企业的效率优势并创造了社会效益(见图4)。整个项目最大的受益者是人才，而政府-村股份公司-企业也在其中得到了各自的收益，水围村的环境质量上升并保证村民的收益，政府解决了人才住房并完成城中村综合整治，深业集团开拓了产品市场并得到相应收益。村股份公司在此合作模式中的牵头作用十分关键，将村民的房屋统一收归到股份公司手中统一调配是项目开展的基础。作为示范项目，政府对项目的大力支持，增强了项目的确定性，起到定心丸的作用。此次参与合作的企业——深业集团是具有较好的财力物力和人力资源的国有企业，也愿意承担相应的社会责任，能够保障项目顺利实施，目前项目虽然盈利空间不足，但是开发商对长租公寓产品都抱有较高的期望，对占领开发市场有着很高的积极性，这种积极性对于推进项目完成也有所助益。

图3 水围人才公寓项目实施流程

图4 水围人才公寓项目合作模式

三、水围村改造成功的原因及其驱动力

水围村股份公司、政府和企业的利益共赢是此次项目能够实现的根本动因。本文从村民、村集体、政府和企业四个方面分析促成各个合作方积极参与改造的原因以及背景。

(一)物业产权清晰及业主对项目的支持

水围村占地面积不大，原籍村民较少，经济发展水平较好且管理相对严格，私搭乱建的现象也较少。因此村内的房屋权属明确，减少了前期工作负担。根据访谈得知，人才公寓项目片区内的业主98%为华侨，房屋原本就以出租为主，这也方便了股份公司说服业主签订长租合同。最终片区内房屋签订比例超过90%。

由于不在本地居住，跨地管理出租屋耗费精力，一些业主会选择将房屋交由二房东代为管理，但是出租屋一旦发生问题，仍然要追责到业主的身上。近年来深圳城中村火灾等安全事故的发生，使得政府对城中村出租屋的安全管理更为严格和规范，从访谈中了解到，一旦名下的出租屋发生事故，业主会被控制并且其房屋立即会被查封[22]。在水围村项目的合同中，村股份公司承诺，若将房屋统一交由村股份公司管理，安全责任由股份公司承担，并约定租金每两年递增6%。与股份公司签订长租合同，业主既可以规避“封楼拉人”的风险，又可以保证的稳定的租金收入避免空租期。出于这两方面的考虑，业主非常乐意与股份公司合作。在产权明晰、业主出租意向明确的条件下，因为股份公司需要造访或集合华侨业主到一起，整体谈判仍然花了半年的时间。但在此次项目顺利实践之后，后续的其他同类项目就有了直观的参考，村民和集体的合作将会更加顺畅。

(二)水围股份公司的主动改造意愿

水围村的主动性体现在两个方面，一是积极配合政府对水围村内环境进行综合提升，二是直接动员业主签订长租合同，再将房屋打包转租给深业集团进行建设。

因邻近口岸交通便利，许多外国人选择居住在水围，社区内国际化氛围浓厚，水围村领导希望利用这个优势帮助改变城中村的面貌，从2010年整治工程开始，村委就对不推倒重建的改造理念达成共识，这与政府对水围村的改造思路是一致的。2015年深圳为提高全市社区建设水平，决定建设了8个“国际化典型社区”试点，水围村作为特色城中村被福田区政府推选为其中之一[23]。“国际社区”的定位，肯定了水围村改造成果的同时，进一步促成了水围村打造综合型创新社区的更新目标和发展战略。人才公寓并不是水围村最初的改造想法，而是在实践中逐渐摸索出来的可能性。所以在人才公寓项目启动前，水围村股份公司已先行开展对水围村环境综合整治工程，这为人才公寓项目打下了良好的基础。

在深业集团介入前，水围村股份公司已经主动与村民将合同签订完毕，减少了项目的不确定性和人力成本。相比外来的企业，村股份公司对村内的情况更为了解，在村民中有着一定的公信力，协商起来更容易。此次试点，股份公司挑选的房屋是2000年后建设的，其质量较好、分布集中并能满足施工要求。在万科发起的“万村”计划中，新围仔村和玉田村均需要企业与每一户村民分散谈判，新围仔村有238栋农民房，开发商面向全村进行动员而目前统租率仅为15%，未来预计达到60%到80%[24]，而水围村第一批统租率就超过90%，并且房屋更加集中便于整体规划。通过股份公司做村民的工作能够使得项目实施更加顺畅。

(三)政府对水围村环境综合提升的推动力

为了顺利完成水围村的综合整治工程，政府采用“政府给人给钱，股份公司做群众工作”的模式，由政府承担主要的整治资金，大大减小了项目的阻力。2012年水围村环境综合整治二期工程立项以来，福田区财政共完成投资约9242万元[25]。改造片区内自建房没有正规报建手续，在其中的所有改动都需要政府的支持和同意。2010年后，水围村加强和巩固了村内排水管网、电力电讯、消防治安、风貌景观等方面的基础设施建设，村民自建房于2014年底配备管道燃气，成为全国首个通管道燃气的城中村，同时沿街132栋居民楼立面被装饰为岭南文化风格[19]。在城中村改造项目中，由于握手楼建筑密度和人口密度均较高，保证消防安全往往是项目推进中的难点。水围村人才公寓项目中，政府没有拘泥于固定的规范，允许使用多种手段保证消防安全。试点地块和其他城中村一样，房屋密集消防车无法进入内部，但地块周边三面环路，被设计成兼容的消防车道，空中连廊兼做消防疏散通道，从设计上解决了消防安全难题，对此后其他同类项目有很大的参考价值。

除了打造综合整治示范社区，发展人才租赁住房硬性要求成为福田区政府推动水围村项目的重要动力。十三五期间深圳市要求福田区完成67496套新增安排筹集建设指标，依靠新增用地建设仅能提供1000多套。城中村综合整治是很好的人才租赁住房渠道筹集手段，政府既能节约财政又能规范租赁市场，人才租赁住房也能更多分布在靠近中心的地区。2017年福田区人才租赁住房配租方案中共提供包括水围村在内的房源1708套，其中拟分配给企业1478套，社会组织230套[26]。共508家符合要求的企业最终申请成功，占申请总数85%，每家企业最多能获得10套房源，少则1套。未来要满足人才的住房需求的任务仍然艰巨[21, 26]。

(四)长租公寓市场的吸引力

据访谈得知，深业集团在水围人才公寓的改造建设阶段已投入4000万元，平均每平方米改造成本约3000元，加上运营和维护的成本，在十年租约满期后，深业集团的收益与支出基本持平。在其它的长租公寓项目中，如万科位于坂田新围仔村的项目，改造成本估算也需要3000元每平方米。目前，开发商都以非盈利的心态希望尽早占领长租公寓市场。在存量规划的背景下，从国家到地方都对加快开展租赁市场给予重视。深圳十三五期间大学生新增租赁住房需求39万套，外来务工人员40万套，新增及已在轮候的公共租赁住房需求共30万套。而2015年末，全市累计公共租赁住房仅有6.7万套[4]。为解决如此迫切而庞大的租赁住房市场需求，深圳市提出“租购并举”的住房建设发展战略，计划利用以城中村综合整治为主的筹集渠道满足住房需求，实现规划目标。如此政策方向下，开发商的关注点也必须改变才能在未来的房地产市场站稳脚跟。深业集团现在针对不同的人群分别开发了柠盟、有居、上居和颐居四类长租公寓产品。在城中村改造上，万科的万村计划已对进军长租公寓市场进行了长远的布局。在新建项目如深业中城，在政府政策影响下由售转租，转变为高级大户型长租公寓[27]。未来长租公寓将成为深圳未来住房市场的趋势。开发住房租赁市场的吸引力是促成水围村项目实施的重要原因之一。

四、水围村改造后的影响

在水围村的改造完毕之后，受影响最大的就是居住在其中的人。改造后人才公寓的租户主要由从事服务业、房地产或公共事业的人才组成，35岁以下的年轻人占比87%，其中超过6成在28岁以下，男女比例大致相同。项目设计强调公共交流空间，就是希望发挥住户的群体优势，使不同工作背景的人才能够汇集于此相互交流。这些年轻人的到来，改变了城中村的就业人口结构，使得城中村的环境更加富有活力和创新性。价格低廉、管理规范并且靠近市中心的公寓，大大增加了深圳对人才的吸引力，这些人才将会是深圳经济转型的主力军，对增强深圳城市竞争力起到重要作用。

根据深圳国际化大都市的定位，市中心城中村需提升环境以满足国际化发展的空间需求。而环境提升后，人口的自然置换不可避免。就人才公寓项目而言，原本面向所有人的廉价住房，在改造后将出现资金和能力的双重门槛。将握手楼转化为人才住宅，意味着低技能工人将被高端人才取代。但一个完整的高端产业与低端服务人员是分不开的。在万科泊寓的新围仔村项目中，就引发了原租户对改造后租金上涨的控诉[28]，租金上涨后低收入者只能搬离到租金更低的地方或合租一个单间，其生存环境堪忧。但城中村不应保持脏乱差以维持低租金，城市环境的提升伴随着租金的上涨，不同收入人口在空间上的再分配不可避免。但为维护社会公平和稳定，政府需要为保障低收入者获得可支付住房给出相关的政策和办法。在供给方面，可以通过鼓励开发商开发多样的住房产品，还可以通过政府制定补贴政策进行居住保障。在需求方面，授人以鱼不如授人以渔，政府可对低收入人群自身给予就业指导鼓励他们自我发展，即使没有改造的城中村，房租也在逐年增长，只有能力提高才能保障更好的生活。

在不拆迁、不变更产权的情况下将城中村住房纳入到正规住房体系中，是水围村人才公寓的开发模式最具突破性的创新。小产权房长期以来是城市更新的难点，作为法外之物的私人财产，由村镇或村民自行建设甚至私下交易。其质量参差不齐，有简陋的握手楼，也有经过规划质量过硬如商品房一样的高层。对他们进行拆除整改的代价十分高昂，对位于中心区的城中村来说更甚。对于政府来说，将难以拆除、质量较好的城市村落进行整治，纳入正规的租赁住房市场，是一种可持续的、低成本的发展方式。这样做是对激烈的城市更新改造后的一种缓冲，还能为将来城市更新预留空间，最重要的是解决了人才住房市场的需求。

据访谈了解，项目落成后周边未改造的城中村出租房价格也有所上涨，但受欢迎程度增加，项目对周边租赁住房有一定的正外部效应。同一地块中水围村自营的国际公寓，虽然租金要比周围贵一倍多，但是一经推出就全部租空，周边人群对于高品质的租赁住房的需求可见一斑。这也从侧面说明了，万一政府对人才住房的租金补贴取消了，仍然有足够的市场需求来消化这些整改提价后的租赁房。在这样的示范下，水围村股份公司也着手准备将对剩余的自建房进行改造。此项目也能对其他的城中村起到示范作用，但目前完成综合整治并参与长租公寓项目的城中村数量较少，对其他城中村的影响还未显现。

五、结论与政策建议

水围村人才公寓项目通过多元的合作机制、弹性的政策支持、专业的运营团队，最终实现业主、股份公司、政府、企业、人才的多方共赢。项目规模虽小，但其带来的影响是巨大的，它反映了政府对城中村综合整治的支持和实施决心，提供了将非正式住房纳入正规住房体系的示范。未来不仅是城中村住房，各类的长租公寓都有潜力被作为人才保障住房。此次项目实践能够为深圳和其他城市的同类型项目提供参考。在缺乏类似城中村的城市如北京、上海等，应该以商品房或老旧小区更新为切入点撬动长租公寓；而在城市村处于城市中心区位的城市如广州、深圳等，则可以借鉴此次项目的实施模式。当然，不同的项目因其综合整治渠道不同，合作主体会有所改变，但是本质上仍旧需要寻求多方共赢来促进项目的实施。

第一、在项目的起步阶段，应优先考虑建设基础好、产权关系明确的城中村地块作为试点。城中村的基础条件各有差异，项目推进先易后难可为之后的项目积累经验和起到示范作用。第二、相比普通的住宅和公寓，城中村的优势是可通过村集体来对房屋的使用权问题进行统一协商。统一租赁是整个项目的前提和基础，借助股份公司的力量能够更有效率地开展项目，为后续项目开展奠定扎实的群众基础。第三、项目的成功实施需要政府政策上的弹性支持。由于没有城中村综合整治的先例，各个环节都需要政府调控，甚至突破现有的政策规范。考虑到城中村复杂多样的建设环境，短期内难以制定覆盖所有情况的制度规范。基于现有的制度框架，采取弹性的制度支持作为过渡，能为未来的制度规范夯实基础。第四、使用优惠政策和补贴吸引企业参与城中村综合整治，保障项目实施的水准和完成度。土地开发的限制和城中村综合整治等政策驱使房地开发商转战租赁市场，但目前城中村综合整治的盈利空间尚小，通过政府补贴可以增加企业参与的积极性，更重要的是可以筹集公共住房。

城中村人才公寓项目目前实施的案例还很少，项目带来的影响还未充分显现，若大范围推行，未被政策覆盖的租客的生存空间将受到挤压，因此开展项目前政府应评估项目的影响。要建设多元、健康的社会，基层服务者与人才的住房需求同样重要，可通过多样化的租房产品、或通过针对中低收入者的制度保障兼顾社会公平。目前，这种开发模式还有较大的可改进空间，如在项目实施规范方面，城中村改造装修、消防验收标准还未有相应的规范，下一步的目标应首先应将综合整治改造规范化和制度化。项目实施依赖政府的资金补贴，仍需寻找更合理的市场化商业模式，为项目健康运营提供可持续的资金保障。当然，政府通过城市中村改造提供人才保障房，相比新建的方式，财政补贴相对较少。