英国页岩气开发全过程监管经验与启示

□ 文/温馨

页岩气开发有别于常规油气开发，其环境风险高于常规天然气。页岩气开发给环境造成直接或间接的影响主要在于水源、大气、地貌、土壤，以及噪声等方面。一向以法制健全而著称的英国，拥有50多年监管全国陆上油气产业的丰富经验，制定了关于油气勘探开发活动的严格监管法律，建立了相应的监管体制和机制。本文通过总结英国页岩气开发环境管理制度中的宝贵经验，以期提出优化我国页岩气开发环境监管制度的途径及策略。

一、英国页岩气开发环境监管模式

1. 英国页岩气开发环境监管法制。欧盟制定了针对碳氢化合物钻探、开发和生产的法律指令（即碳氢化合物指令）。该指令规定了授权碳氢化合物（包括页岩气）活动的授权机构、基本程序、信息公开等基本条件，是各国开发页岩气重要的法律依据。欧盟各国开采页岩气的法律框架是在碳氢化合物指令基础上，以采矿法为核心，其他法律为补充。例如，德国的联邦采矿法是对页岩气开发活动进行规范的核心法律；而采矿过程中凸显的其他问题，如土地所有权问题、劳工健康安全福利问题、化学药剂使用问题则分别依照财产法、劳工法、环境法行事。

图1 决定和标准监管许可申请的时间表（引自英国环境机构部门指南，2016）

图2 页岩气监管不同部门的责任分工

2. 英国页岩气开发环境监管机构。英国负责页岩气监管的部门主要有石油和天然气管理局（OGA）、地方矿产规划管理局、环境局、健康与安全执行局等机构。其中，石油和天然气管理局是全国统一的油气监管机构，负责陆上和大陆架油气资源勘探开发、生产及相关活动，包括油气区块许可招标、流转和退出、油气钻探和开采等内容。地方矿产规划、健康与安全执行局，环境局、健康与安全执行局等部门被赋予相应的职责和权力，共同负责从页岩气开发的许可证颁发，钻井作业直到恢复井场的全程环境监管。

3. 英国页岩气开发环境监管机制。英国完成了从钻井、开发到关闭井场的全过程监管制度建设。在英国，获得钻井许可权需要经过多重关卡，除获取石油勘探开发许可证外，矿业权人在开始钻井或生产活动之前必须从当地的矿产规划管理局处获得规划许可证，从当地环境局获得环境许可证。在获得所有相关的许可证和权限后，才会被授予钻井许可权。①环境许可证。矿业权人必须通过当地环境局提交环境影响评价和环境许可申请，获得环境许可证。如英格兰，环境机构制定了《陆上油气部门指南（2016）》，为运营方申请环境许可提供了参考。每个开发活动都需要开矿废物许可、放射性物质活动许可、地下水活动许可、排水活动许可等，在某些情况下还需要取得取水许可或洪水风险活动许可。环境机构列出的申请许可的流程和时间表详见图1。②环境影响评价。作为一项重要的环境监管制度，地方环境机构制定的《环境影响评价》内容十分详细，以英格兰为例，《环境影响评价》主要包括开发过程的详细描述、在设施建设和运营过程中将进行的各种活动描述、运营过程中潜在排放的类型、数量、位置等信息、对土壤、地下水、地表水的积累的、短期、中期、长期的影响等。③环境监测制度。在作业实施过程中，所有运营商都要进行排放量，以及环境的监测，并确定和评估任何可能出现的环境风险，以确保经营和环境许可证的目标实现。环境许可证包含生产运营中监测的各种要求，包括废物监测、放射性物质监测、空气排放监测、环境空气监测、噪声监测、地下水监测、地表水监测等。最小规模的地下水和地表水监测数据包括含水层、钻孔、由地下水产生的地表水、地下水依赖的陆生生态系统等。在开发活动开始之前，开发商还需要向油气管理局提交地震监测计划。石油和天然气管理局实施的交通信号灯系统，是对地震活动临界值的监测，如果超过临界值就需要停止开发，并再重新开始之前做深入调查。④运营过程中的环境安全管理。健康与安全环境部门主要负责开发、钻井、生产运营过程中的安全，确保运营者能够对健康和安全风险进行适当的管理，并编写健康和安全相关的规定。运营商需要在所有钻井作业开始前，至少提前21天通知健康与安全环境执行局，需要包括井结构的详细设计，并出具能够证明的充分技术细节，以保证在钻井过程中不会对地表和地下岩石层造成不必要的影响。按照《水资源法案（1991）》的规定，矿业权人在钻孔之前也需要向环境机构和英国地质调查局提前通报。

二、全过程监管路线明晰内容细致

与我国相比，英国对页岩气开发环境风险持更加审慎态度，民众对水资源和地震风险的担忧一再推迟页岩气开发。石油公司只有在拿到英政府和当地议会的批准之后，才可进行钻井和水力压裂，并且常常遭遇来自地方议会的阻力。英政府规定，只要进行页岩气水力压裂开采，都必须确保安全和环保。英政府还实行严格的许可证制度，确保施工现场安全、防止水污染、空气污染，并积极减轻地震影响。

英政府设立了统一的油气监管机构，职能部门监管作用突出。石油和天然气管理局（OGA）这一专门的油气监管机构，有效整合了行政资源和行政权力，保障油气矿权流转、许可证颁发、环境监测等职能得以高效实现。除了石油和天然气管理局外，其他监管机构如地方矿产规划管理局、环境局、健康与安全执行局等部门，都具有相应的监管职能，接受石油和天然气管理局统筹协调管理。而矿业权人通过招标程序获得石油勘探开发许可证后，并不意味着拥有立刻开始钻探活动的权利，而是需要获得一系列行政许可，如开矿废物许可、放射性物质活动许可、设备和运营许可、地下水活动许可等，且必须经过一段公开质询后，才能进行勘探开采活动。可以看出，英设立的页岩气开采之前的环境准入门槛较高，要求更为严格。

与其他资源国相比，英国更注重源头防治和过程监管，甚至对关闭井场的措施都做了严格规定，建立了以许可证制度、环境影响评价、环境监测、信息披露为核心的监管制度。英各个环境监管职能部门在页岩气开发过程中的权责明确，监管路线明晰，以系列行政许可共同坚守页岩气开发的“生态”红线。从英页岩气开发的过程来看，矿业权人要真正获得钻井许可，不仅需要具备开发页岩气的相关资质，财政能力，还需要开展一系列艰难的前期工作。如与当地利益相关方充分协商，就土地准入、土地补偿等方面达成一致协议，以取得土地准入权限；开展环境风险评估，提交环境评价报告和环境许可申请，获得开矿废物许可等一系列许可等，最终取得地方环境局的环境许可；需要履行提前告知义务，将地面钻井详细计划告知英地质调查局，并签署地质资料归档协议；运营商在所有钻井作业开始前至少提前21天通知健康和安全执行局，提交包括井结构的详细设计，并出具充分技术细节资料以保证环境安全等。

三、健全我国页岩气开发境监管机制的途径

与英国政府相比，我国没有专门的油气监管机构，页岩气勘探开发环境监管途径主要包括环保职能部门监管、企业自律监管、第三方监管等。目前而言，我国页岩气开发环境监管是以企业自律为主，政府监管为辅。监管力量分散、“条块”分割不利于提高环境监管效率，因而，我国页岩气开发环境监管方式应从企业自我监管向政府和行业监管转变。

在环境保护机制垂直改革背景下，各地政府应加大对页岩气开发环境保护的责任，将监察职能逐步剥离独立出来，监督市县履责情况。在页岩气开发试验区可考虑由环境保护、国土资源、水利等主要监管部门组建环保委员会议事协调机构，统筹解决油气开发过程中的综合监管问题，同时落实水利、安全、卫生、地震等相关部门环境保护责任主体与责任清单、强化部门协作联动、搭建信息共享平台。

在科学制定环境标准和技术规范方面，应制定符合我国国情的页岩气开发环保技术标准及规范，这是政府进行环境监管的依据。政府应依据常规油气标准与页岩气开发的实际情况，尽快完善监管制度和实施细则，如制定页岩气开发有关的水资源利用、气体排放、土地使用、废水处理、植被恢复等环境标准，增强开发过程中压裂液成分的信息透明度。环保部门应牵头各大科研院所、重点企业开展调研，研究制定符合我国国情的页岩气开发环保技术规范体系。

强化页岩气勘探开发全过程监管，主要包括以下内容：①建立环境影响风险评估制度。页岩气开发示范基地建设，要率先建立起相应的环保制度，包括前期的环境影响评估、开发过程的环境检测、预防和紧急应对方案等跟踪研究页岩气勘查开发对地质环境、生态环境的影响，根据不同作业区的生态条件，充分细化评估的各项内容，从钻井、水力压裂、采出水处理等阶段分析页岩气环境风险源项，运用故障树/事故树分析、概率风险评价法等先进方法建立完善的环境影响评估制度，搭建环境风险事前预防屏障。②研究制定钻井各环节的许可证制度。建议围绕钻探、固井、灌注、采集、传输等油气生产流程，监管部门可在重要环节规定履行申请生产许可证、审核批准作业、现场监督作业等事项，研究制定许可证制度和可操作的、系统的环境保护条例；提高许可证审批效率，建立审批周期工作制；建立现场核查和定期巡查制度，制定详细的工作执行规范，明确相关审查和审批程序，制定勘探开发的操作规程和行业标准。对尚无法律明确规定的新问题，应在政府严格监管和跟踪下允许企业先行先试，条件成熟时，及时制定法规来规范。同时，对于开发过程中的违法、违规行为要制定可操作、科学合理的惩罚措施。③要求矿业权人履行提前告知的义务。尽管我国已颁布《危险化学品安全管理条例》《危险化学品环境管理登记办法(试行)》和《环境信息公开办法》等制度，但对于页岩气开采企业压裂液组分信息公开方面的有效约束还远远不够。我国可借鉴英国做法，制定地质资料汇交制度，要求矿业权人将地面钻井计划告知当地页岩气开发主管部门，提交地质归档资料，同时向环境部门详尽告知水力压裂液的化学试剂使用信息。④完善监测及信息发布制度。页岩气勘探开发企业应建立健全企业环境管理档案、污染源和环境质量信息数据库，在页岩气开发过程中，加强环境影响监测、评价制度建设，及时将压裂、固井、套管、废水处理及排放、井场修复等关键环节的监测信息通过监测平台公开发布。监测的信息主要包括用水量、废水处理与回注、泄漏甲烷及其他大气污染物等相关数据。采气废水集中处理站必须安装在线监测监控系统并实现与所在地环保部门联网。如果出现了对井场生态环境有重大影响的突发事件，均应向环境保护、国土资源等主管部门提供详细的环境影响评估报告。油气企业应定期公开环境影响监测信息，监管机构设定“生态红线”，通过观察在线监测数据、抽查、明访或暗访作业区的方式加强监督。