和县民营养老机构的现状分析及发展建议

孙之华

摘  要：和县民营养老机构起步早，但发展缓慢，服务水平低，究其原因，既有社会认知、宏观政策等方面的不利因素，也有投资者自身的思想陈旧、缺乏市场前瞻、经营不善等原因，今后应营造公平的环境和宽容的社会氛围，整合资源，改善监管，向中高端养老产业发展，以养老产业的发展促和县经济的繁荣。

关键词：民营养老机构;现状;建议;和县

中图分类号 D669.6文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）05-0166-03

近年来，在国家养老政策的扶持下，和县民营养老机构迅速兴起，民间投资持续高涨。笔者对和县民营养老机构的运营状况及相关职能部门进行了调研，并在客观分析的基础上提出了相关发展建议，以供参考。

1 和县民营养老机构的现状

1.1 市场需求较大

1.1.1 老年人口规模大，潜在养老需求大 和县辖7个镇（不含白桥镇、姥桥镇）、25个社区居委会、68个村民委员会。截至2017年底，总人口42万人，其中60周岁以上老年人90456人，占总人口的21.5%，大幅超越全国同期17.3%的占比。60～70周岁老人54227人，占老年人口的59.9%;70～90周岁老人35296人，占老年人口的39%;失能、半失能老人14253人，占老年人口的15.6%。

1.1.2 空巢老人较多，刚性养老需求较大 和县南部乡村地处长江中下游平原，人多地少，20世纪80年代就有大量村民外出经商，南乡带动北乡，农村带动城镇，外出经商的传统延续约40年。第1批外出人员积累了一定的财富，陆续年老返乡，他们具有一定的养老支付能力。大量的年青人在他们的带动下走出乡村经商务工，老年人独守空巢，截至2017年底，空巢老人15630人，占老年人口的17.3%。大量返乡老人和留乡老人有着切实的养老需求，目前入住的以农村空巢老人为主，城市居民入住较少。

1.1.3 区位优势明显，养老资源丰富 和县濒临长江，长江在和县天门山段调头北上，隔江东望南京、马鞍山，南接芜湖，西临合肥，北靠滁州，怀抱于五大城市之间，交通便利。和县北部山区山清水秀，鸡笼山、半月湖、香泉湖、镇淮楼、霸王祠等景区的旅游配套设施较为完善，丰富的资源为各种类型的养老机构建设提供了条件，尤其适合与休闲旅游、康复疗养相结合的高档养老机构的发展，能够吸引周边大城市的高端养老人群。

1.2 总體水平较低

1.2.1 数量多，规模小，档次低 和县民营养老机构起步较早，从2013年的第1家到现在已有25家，共有床位数1191床，最多的天伦和平安2家托老所各100床，最少的幸福托老所只有10床，50床以下的17家。截至2017年底，共收养老人747人，除4家床位最少的住满外，其余均未住满，平均入住率63%。所有养老机构均未参加星级评定，养老服务设施少，能够实行住宿、餐饮、洗浴、娱乐、锻炼等功能区划分的只有2家，有独立卫生间的12家，助老辅助设施、老年用具普遍缺少。

1.2.2 护理人员不足，专业水平不高 以和县投资最多、软硬件环境最好的功桥镇继林托老所为例，该所实际入住老人78人，能自理的39人，半失能的24人，失能的15人，工作人员8人，护工5人，2人参加了省级专业培训，取得护理员资格。按失能人员与护工人数3∶1的要求，5名护工只能护理15个失能老人，护工严重不足。其他托老所均存在护工不足的情况，一些收养老人较少的托老所甚至没有聘请护工，夫妻或家庭共同经营。政府组织的培训少，培训名额有限，再加上护工普遍短缺，养老机构也难以抽调人员参训，因此护工专业护理水平普遍不高。

1.2.3 功能单一，服务能力不足 大部分养老机构只能提供食宿和普通的护理服务，只能满足老人低层次的生存需求，文化旅游、休闲娱乐、健身康养、劳作体验等满足老人更高精神需求的服务能力严重不足。医疗康复、临终关怀功能几乎缺失，所有养老机构均未设立内部医疗室，大部分养老机构和周边的医疗机构建立了松散的合作关系，只能提供不定期的健康检查、小药箱和送医服务。

2 发展滞后的原因

2.1 投资主体单一，营利能力有限 25家民营养老机构均为县内个人独资兴办，皆为非营利性。2家聘请了管理者，其余既管理又经营，身陷繁杂事务，无力谋求机构的发展。大多投资者自身素质不高，缺乏对养老产业的了解和发展方向的把握能力，普遍存在小农意识，不愿与外部资本合作，自身财力与管理能力不足，发展意识较强，但发展能力不足。规模小，档次低，收费也低。自理老人每月收费1200～1300元，半自理老人每月收费1500～1600元，失能老人每月收费2500～3000元。低收费既限制服务能力的提升，也降低了营利能力，进而阻碍了机构的进一步发展。

2.2 场地以租用改建为主，建设受限 和县民营养老机构的场地主要来自租赁和自有。其中租赁改建的16家，占65%;自家住房或厂房改建9家，占35%。租用场地有合同期限的限制，且合同到期后能否续租、续租的条件如何变化等都影响投资者的经营状态和扩大投资的意愿。自有住房大多场地较小，难以改建，厂房又涉及土地性质的变更，难度较大，老旧厂房位于规划区内，改建规划难以获批。

2.3 社会对民营养老机构的认知存在误区，护工难请 民办民营养老机构始自2013年《老年人权益保障法》、《养老机构管理办法》等一系列法律法规政策的颁布施行。2013年被称为养老元年，自此民营养老机构才获得了较快的发展，但社会对民营养老机构的认知还有很多误区，不了解营利性养老机构与非营利性养老机构的区别，认为开办非营利性养老机构就不能营利，如果营利，尤其是还获得了公共财政的资助，招来的就是道德的谴责，而不是褒奖。开办营利性养老机构就不应获得政府的补贴。由于非营利性养老机构的事业属性和养老地产不能抵押的法律禁止，养老机构几乎不可能靠融资来发展。法律和政策规定非营利性养老机构不能分红，营利性养老机构不能获得政府补贴，这实质上是拔高了民营养老机构的道德标杆，扼杀了其发展的动力和能力。

民营养老机构的工作人员也不被社会认同，社会评价不高，尽管各养老机构支付的工资高于其他行业500～1000元，且提供免费食宿，也招不到青壮年护工。除投资者及其家人外，现有护工很少有60岁以下的，60歲以上的护工也很难请。高龄护工难以学习先进的护理理念和护理技能，护理水平低，影响了养老机构的声誉和市场竞争力，养老机构难以步入良性循环的轨道。

2.4 政府扶持力度小，重规范，轻引导 除了水电按民用价、税费减免、责任险补助外，政府对民营养老机构的扶持主要体现在建设和运营补助上。由于和县没有新建养老机构，目前只有改建和运营补助，标准为改建一次性补贴每床2000元，运营补贴每床每月100元（2017年），低于马鞍山市改建2500元、运营200元的标准。政府监管从松散向严格的转变速度过快，养老机构一时难以适应。这种过快的转变透露出政府对民营养老机构低质量爆发式发展的担忧和应对的乏力。民营养老机构在发展过程会遇到各种难题，除了资金、场地外，还有经营管理、人员培训、法律政策、战略决策、财务设计、对外关系等多方面的问题，需要政府的扶持、规范及引导。

3 发展的建议

3.1 整合公办养老机构，大力发展公办民营 目前和县有8家公办乡镇级敬老院和1家在建的县级社会福利院，8家公办乡镇级敬老院现有床位1320张，均为公营。敬老院的场地、房屋、配套设施均明显好于民办养老机构，具备发展的空间和潜力。但由于各种原因，特别是服务能力不足，导致入住老人极少，大量国有资产闲置浪费。而民营养老机构受场地和资金的限制难以发展，但在这几年的发展过程中也积累了较强的经营和管理能力，有些投资人具有较强的发展意愿，两者的结合恰恰是物尽其用、人尽其才。政府投资公益，做了该做的事，把不该做又不擅做的事交给社会，社会化养老服务好、效益高、效率也高，节约社会资源，促进社会进步。

3.2 淡化非营利性与营利性的区别，公平对待 除极少数以慈善为目的的以外，社会资本进入养老产业均是为利而来。资本逐利本无可厚非，然而逐利资本与养老产业的结合却撞痛了中华社会古老的道德神经。因此，公共政策制定者们设计出了非营利性与营利性2种不同性质的养老机构，采取不同的设立标准与监管方式来管理，人为地给投资者设置了选择难题，为投机者打开了大门，给实干家平添了障碍，逼迫其走在政策和法律的边缘，也增加社会诟病的嫌疑，同时监管的难度和成本也大大提高。与其深陷道德与法律的纠结中，不如淡化非营利性与营利性的区别，赋予两者平等的市场地位，公平对待。

3.3 加强养老与旅游、养生、医疗的融合发展 和县丰富的旅游养生资源为养老与旅游、医疗的融合发展提供了得天独厚的条件，而目前的民营养老机构仅仅停留在维持老年人低质量的生存状态，不能满足老年人对更加美好生活的需求。因此，和县民营养老机构的发展方向应定位于在做好以收养本地老人为主的中低档养老的同时，走中高端的发展路线，走出养老事业的误区，走养老产业化的发展路线。养老事业由政府与社会慈善资金来做，养老产业由资本来做。大力发展养老与旅游、养生、医疗的融合，通过发展旅游养老、旅居养老、温泉养生养老、医疗康复养老等养老新业态，吸引县外中高端老人来和县养老，促进县域经济的发展。

3.4 加大政府扶持力度，转变监管方式 政府对民营养老机构的扶持不仅体现在提高补贴标准上，补贴对象的改变也能促进养老机构的发展。目前政府主要补贴机构，如果补贴资金直接发放给老人，由老人选择养老机构，这样就会更直接地促进养老机构提高服务水平，也可杜绝监管的漏洞。民营养老机构在创立和运营中遇到的突出问题也应成为政府帮扶的重点，如土地、建设规划、人员培训、社会价值的认同与肯定等。此外，政府还应建设积极的敬老养老文化，构建合理的政策引导体系，根据机构的规模和服务能力，评定不同的级别，根据不同级别确定不同的设立标准和不同的监管制度。一刀切的管理模式是政府粗暴管理的表现，既不科学也不能满足不同养老机构的需求。低级别，低设立标准，高监管强度;高级别，高设立标准，低监管强度。这种制度设计能够促进不同级别的养老机构健康发展。

3.5 理清慈善与养老的关系，营造良好的社会氛围 公共政策的制定者不缺乏美好的愿望，媒体不缺乏善意，社会不缺乏良知，为什么资本进入养老产业赚取合理的利润却引来颇多偏见。政策的不公、人为的设障、媒体的道德拔苗等因素可能存在，但其根源是认知问题，把慈善和养老混为一谈，慈善绑架了养老。只有理清两者关系，建立健全慈善融入养老的体制机制，才能理解资本与养老的关系。资本与养老的结合，既赚了钱又做了善事，本该合法而光荣，然而这种合法而光荣的社会氛围的形成需要政府、媒体和社会的共同努力，政策法规的规范引导、媒体的大力宣传、社会的良性互动缺一不可。

（责编：徐世红）