精准扶贫政策实施中村民参与的困境及其突破

彭小霞

摘 要：精准扶贫政策实施中加强村民参与具有极其重要的现实意义，主要体现在：在精准识别中加强村民参与能提高贫困户识别的精准度;在精准帮扶中加强村民参与能提高村民在扶贫中的积极性和主动性;在精准管理中加强村民参与能提高其对扶贫工作的监督力度。然而，精准扶贫政策实施中村民参与却存在着许多困境，如村民参与在精准识别中存在不足、村民参与在精准帮扶中被弱化、村民参与在精准管理中被排斥等。为大力发挥村民参与在精准扶贫中的积极功能，应提高精准识别中村民参与的地位、强化精准帮扶中村民参与的功能、满足精准管理中村民参与的要求，以最终实现精准脱贫的目标。

关键词：精准扶贫;村民参与;精准识别;精准帮扶;精准管理

中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）03-0052-07

从2013年起，作为对传统“漫灌式”扶贫的补充和升级，“滴灌式”精准扶贫逐渐出现在党和国家领导人的重要讲话和国家出台的一系列扶贫文件中。2014年，中央政府正式制定了精准扶贫的战略，精准扶贫的方式和举措得以强化。根据中办发[2013]25号文件，精准扶贫是指通过对农村贫困人口精准识别、精准帮扶、精准管理，统筹扶贫资源，匹配扶贫的供给与需求，以实现对农村贫困问题的有效治理[1]。精准扶贫政策是新的历史时期我国扶贫开发模式的创新和发展，对于我国缩小收入差别，全面建成小康社会的奋斗目标的实现具有重要的推动作用。然而，精准扶贫政策在实施中却面临着许多现实问题，致使精准扶贫的政策效应在当前扶贫攻坚的关键时期难以最大化发挥。而在诸多阻碍精准扶贫政策顺利实施的因素之中，村民参与受阻，难以有效融入精准扶贫的诸环节中，无法发挥主体性优势，是其中非常关键的影响因素。随着我国扶贫模式由传统的救济式向当前的参与式模式的演变，能否积极发动村民参与扶贫、能否有效提高扶贫中村民的内生动力将成为衡量扶贫政策现实成效的重要标尺，也是全面实现我国最后7000万贫困群体精准脱贫的必经之路。

一、精准扶贫政策实施中加强村民参与的现实意义

1.精准识别中加强村民参与能提高贫困户识别的精准度。准确识别贫困人口是解决农村贫困难题的前提，也是最终实现脱贫减贫目标的关键。在精准识别中，只有发动村民参与，利用基层群众的力量才能确保精准扶贫“靶位”明确、“靶心”突出、“靶向”精确。毋庸置疑，在村民参与中，村民参与决策是核心，只要涉及村民利益及村公共事务的重要事项都应召开村民大会进行民主讨论，以便全面了解村民的真实想法和现实需要。具体到精准识别中，贫困人口的识别标准和指标的确定要积极听取和吸收大多数村民的意见，让村民参与到扶贫的民主决策之中。精准识别过程主要涉及以下几个主要流程，即农户申请、入户调查、民主评议、公示公告与审核确认，这几个阶段性任务都与村民参与密切相关，尤其是其中最为关键的民主评议环节更是如此[2]。按照精准识别的程序：贫困户在充分了解扶贫政策和对扶贫工作充分信任的前提下提出申请;村民积极配合扶贫工作队的询问和调查;村民通过民主表决的方式初步确定本村贫困户，并在规定的期限内进行公示;最后在全体村民的监督下对初步筛定的贫困户的经济状况进一步审核，在核实基础上由村民代表行使最终表决权，并将最终确立的贫困户名单汇总上报。毫无疑问，这一过程中村民的积极参与确保了贫困户识别的精准度。在民主评议中，要剔除农村熟人社会的关系网络、强人政治以及农村社会的不规则性的消极影响，实现民主评议的过程的真实性和有效性，更离不开村民的积极参与[3]。只有加强精准识别中的村民参与，才能作出最适合本村需要的扶贫决策，从而有效减少村委会决策的失误，以更好保障村民权利，促进贫困群体尽快脱贫。

2.精准帮扶中加强村民参与能提高村民在扶贫中的积极性和主动性。村民参与扶贫从根本上说是扶贫资金、技术与信息在扶贫主体与贫困群体之间实现传递与反馈的互动过程。村民在参与扶贫中将乡土经验、知识技术等自身优势与当地发展对接起来，一方面实现利益分享与责任共担，提高其参与扶贫的主体意识和能力;另一方面，村民参与扶贫可以促进信息的交流，消除村民因为对扶贫政策的不了解而保持的政治冷漠，最终提升扶贫主体与扶贫对象之间的信任度，消弭彼此间的疏离与隔阂。进一步分析，村民广泛而有序的参与，可以提高扶贫政策制定与贫困群体的脱贫需求之间的响应性，降低政策执行的成本，避免政府的扶贫决策与村民扶贫需要不匹配和脱节的矛盾，促进政府与扶贫对象之间形成信赖关系，使得双方在良好的帮扶与合作中提升扶贫的整体绩效，进而提高村民在扶贫工作中的主动性和积极性。具体到精准帮扶环节，村民积极参与帮扶过程，能改变以往长期的“输血式”扶贫模式，通过激发扶贫中的内生动力，引导各扶贫主体针对性地制定多项切实可行的帮扶措施和脱贫路径，提高扶贫帮扶的精准性和成效。特别是对于精准扶贫工作中的结对帮扶措施，村民积极参与结对帮扶在转变帮扶干部传统工作方式的同时能重塑贫困村民在脱贫中的主体地位，激发村民自发自愿地参与精准扶贫工作，为农村经济和社会的可持续发展提供内生动力。

3.精准管理中加强村民参与能提高其对扶贫工作的监督力度。扶贫开发涉及领域宽，涵盖教育、医疗、环境保护、人员培训、产业扶贫等诸多方面，涉及主体广，遍及财政、审计、发改、扶贫办、民政等多个行政机构，渗透于权力运行的多个环节。在扶贫实践中，很多上级主管部门尚未建立动态监管机制，对扶贫资源的分配使用情况缺乏有效的监督与制约，这是扶贫中各种违法违纪行为屡禁不止的重要原因。同时，涉农资金管理体制也不完善，实践中职能部门对涉农资金普遍重下发、轻监管，对于资金使用是否存在造假和挪用、扶贫对象是否真实存在、扶贫资源是否准确分发到扶贫对象等情况都未建立常态化的跟踪督查制度。而且各相关部门常常存在扶贫项目的财务收支和施工建設信息封闭，扶贫农村村务公开滞后、公示事项有所保留等问题。精准管理中涉及事项、领域和主体广泛复杂且极易产生腐败，在此情形下，完全依赖纪检等部门自上而下的监管，难以达到真正意义上的全面监督，而在当前同级横向监督乏力的前提下，只能依靠村民的广泛参与发挥由下至上的监督功能。村民参与扶贫构建了扶贫过程中多元主体合作所需的“行动场域”，不仅拉近了人们之间的空间距离，也通过协商、合作与互动形成了约束彼此共同行动的非正式制度。同时，村民参与扶贫为扶贫的治理提供了一个开放的扶贫体系，在这个开放、包容的扶贫体系中，这些非正式制度对各扶贫主体的监督与制衡更为有效[4]。实践中，一些地方已经开始尝试吸纳村民参与扶贫决策的制定和实施，通过制定彼此认同的合作章程、合作协议、共同行动准则等非正式制度，在潜移默化中监督和约束各扶贫主体的扶贫行为。如此不但有利于给贫困地区传播新观念、新视野和新方法，还会在原来的封闭的管理体制之外形成较为独立的监督力量，以此震慑村干部使其在扶贫中不敢和不愿腐败。

二、精准扶贫政策实施中村民参与存在的困境

（一）村民参与在精准识别中存在不足

1.贫困户识别方式不规范影响了村民参与的积极性。实际上，地方政府在对贫困户的识别环节中，所谓的“建档立卡”工作通常采取自上而下的分配指标的方式进行，即在“规模控制” 的总原则下，依据省市统计局和扶贫办规定下达的贫困户基数，县级扶贫办将该县确立的贫困人口识别规模逐层分解到乡镇与各行政村，通过由上至下的方式下达贫困户指标。接着，村干部以入户调查获取的农户收入为依据，综合考虑住房、耐用消费品、教育、健康和致贫原因等方面进行整户识别，将农户按贫困程度由高到低排序，最后以上级下达的贫困户基数为限，初步确立贫困户名单。换句话说，贫困人口数量并非通过客观科学的标准和方式识别的，而是以上级部门的测算数据为基础进行指标分配的结果。在这种情形下，各乡镇所分配到的贫困户指标必然与贫困实际情况有很大出入。一些贫困村（户）因为政策上的“规模控制”被排斥在精准识别之外，又由于村委会基于“差序格局”人为造成的“精英俘获”，使得不需要帮扶的其他村民却在均分着精准扶贫的扶贫资金，这种贫困识别方式的不规范和不公正，导致广大村民对扶贫的实施过程严重不满，对扶贫的效果充满怀疑甚至失望，进而消减村民参与扶贫的积极性。

2.基层民主不完善限缩了村民参与的范围。民主作为一种制度，既有其价值观层面的意义所在，也有着作为一种激励机制的技术性用途，后者在很大程度上可以独立于前者而存在。当前农村基层民主的实际操作与制度设计的初衷存在很大的差距，民主发展不平衡、不充分的现象普遍存在，村民享受不到应有的民主权利，并没有真正参与到农村扶贫的监督、管理和决策中，即使在一些扶贫项目中有所参与，也都比较零散与随意，尚未形成一种制度化的长效机制。事实上，贫困地區村民对本村公共事务的参与主要集中在能够给他们带来直接利益的经济领域。对于国家的扶贫和惠农政策，大部分村民缺乏主动学习和全面领会政策精神的积极性，通常情况下他们习惯于被动接受零碎的政策信息，而在政策的具体执行阶段，他们的参与也仅体现于经济层面的消极执行指令和完成简单任务。如上文所述，在对贫困户的精准识别中，拟定初步的贫困户名单之后要举行村民代表大会开展民主评议，以最终确定贫困户名单和开展贫困人口的立档建卡工作。然而，有些真正贫困的农户对公共事务相对冷漠，无心过问和参与到民主评议中，造成指标供需状态下的“民主评议”失准。

（二）村民参与在精准帮扶中被弱化

1.帮扶理念落后降低了村民参与的有效性。作为扶贫主体的地方政府，因其在思想上单方面认为村民素质较低、自我发展能力缺乏，所以在扶贫项目的选择、实施、管理与监督上过度干涉，甚至是完全取而代之，由政府在扶贫中唱独角戏。在上述扶贫理念的作用下，真正的贫困村民并未切实参与到扶贫项目中，村民只能消极等待和被动接受政府安排的扶贫项目，其身份仅仅是按劳取酬的单纯劳动者，如此使得参与意识和水平本来薄弱的贫困村民更加缺乏参与的动力，也造成了扶贫投入与贫困村民需求的偏离。而作为扶贫对象的村民，思想上的安于现状、自私、较强的惰性和依赖性等落后观念和种种陋习是造成其在扶贫中参与水平低下的重要原因。在扶贫实践中，有些地方村民以入选贫困村为荣，不少村民长期以来习惯于接受政府的救济和扶持，心理上对政府在扶贫方面的能力和责任过于夸大与抬高，很少从发展和提升自身能力的角度去思考如何脱贫。在项目选择上，许多村民个人利益优先于项目的公共性考量。毋庸置疑，参与行为实质是一种公共性活动，但多数村民参与项目多是基于一己私利，项目选择和实施与自身的利益联系在一起，却忽视该项目对贫困地区的整体利益和长远发展作用，从而导致大量扶贫项目在决策中悬而不决或者实施中的半截子工程，严重影响扶贫效率。

2.扶贫项目的短期化导致村民参与难以持续化。当前，在政府主导性扶贫模式下，扶贫主体在扶贫中遵循向上而非向下负责的责任机制。在压力型体制驱使下，尽快完成脱贫任务成为地方政府扶贫的首要目标。为了在短期内打造扶贫形象工程，某些政府部门往往不顾贫困村民的意愿采取强制命令手段，选择一些成本低、见效快、风险小的项目，村民只能在短期内参与扶贫，随着扶贫项目的完成，参与也就宣告结束，这种急功近利的扶贫方式往往导致贫困村民更加贫困。同时，在GDP 至上的扭曲政绩观和官员晋升体制下，地方政府以经济发展作为所有工作的重心，扶贫工作让位于区域经济发展，在扶贫中片面追求经济增长和收入增加。所以，地方政府也更倾向于选择短期内能带来较大经济效益的成熟项目，或者将扶贫资源投向某些地方大型企业，对于更需扶持的贫困村民投资的项目基本不予考虑，由此限制了经济基础薄弱、内生发展能力不足的贫困村民的参与机会。实践来看，当前扶贫投入的大多数项目都是农村基础设施建设方面的，除此以外，还有部分有关产业开发方面的，却很少有农业科技项目推广、农民技术技能培训等提高贫困地区软实力建设的项目。相对硬件建设项目而言，软实力项目更有利于促进农村长远发展和村民持续有效的参与，从而从根本上提升贫困地区和贫困村民的自我造血能力，因而当前重硬件项目开发忽视软件项目建设的不合理扶贫开发结构亟需改变。

3.村民组织化程度低制约了村民的参与能力。农村基层组织作为村公共事务的主要承担者，可在扶贫资源的分配、使用以及监管等方面发挥重要的作用。然而，由于基层组织老化与弱化，再加之缺乏足够的活动经费支持以及动员村民参与村集体活动的能力有限等原因，导致村组织工作开展困难。尤其是在现行的财税体制与行政体制下，村组织无法独立为村民提供其需要的公共产品和服务，致使其自身的凝聚力和影响力被削弱，而其威望的降低，又进一步消解了村组织在扶贫活动中发动村民参与和互助的能力。另一方面，随着农村“空心化”，大量人口流失，村民自治主体力量萎缩，村民自治出现有制度无载体的尴尬。农村人口、经济和社会服务的日益空心化严重制约了村民自治能力，削弱了乡村的自治功能。对于贫困地区这种村庄“空心化”所带来的消极影响更为强烈。从实际来看，贫困地区村民居住地较为分散，大多数小农意识较强而公共精神不足，加之市场经济潮流的冲击、劳动力不断外流等因素，使得农村基层组织涣散无力，客观上也限制了村民参与扶贫的能力与水平。

（三）村民参与在精准管理中被排斥

1.扶贫管理中信息的不透明减少了村民参与的机会。众所周知，扶贫项目承载着扶贫政策的精神和价值目标，是扶贫政策在农村的贯彻落实，而贫困村民对相关扶贫项目信息的知悉是其有效参与扶贫项目管理过程的前提。然而，由于多级发包的数字生产体制、基层干部对扶贫信息的垄断、上下级之间信息不对称等原因，导致扶贫中信息零散、不透明甚至失真。一方面，基层乡镇政府和乡村基层组织对项目信息公开有所保留，村民通常只能借助简单的宣传材料或从村干部口口相传中知晓有关扶贫项目的概况，而对于扶贫资金的使用情况、扶贫项目辐射能力的强弱、详细的实施方案等关键信息，村民大多不知情。某些乡镇基层干部还存在官僚主义特权思想，认为信息太透明不利于开展工作，因而对于应公开的信息人为隐瞒和遮掩。信息封闭成为贫困村民积极参与扶贫管理的主要障碍，因而很多情况下村民只能被动和低效参与。另一方面，扶贫项目的主管部门对于贫困地区和贫困户在项目需求和意愿上的信息掌握不足，扶贫主管部门与贫困户没有近距离接触，对于贫困户的致贫原因、项目实施地的经济社会环境等对项目决策非常关键的信息知之甚少，作为扶贫项目的直接利害关系人的村民基本上被排斥在项目决策之外，使得实践中大量的扶贫项目与扶贫需求存在断裂和脱节问题。

2.精准管理中违法违纪行为降低了村民的参与意愿。随着国家和各地扶贫开发力度的加强，各种扶贫项目逐渐增多，投入资金量也不断加大。某些缺乏监督的地方和机关频频出现滥用职权、以权谋私的违法违纪行为，特别是直接参与扶贫的基层工作人员，围绕扶贫“项目”“资金”大量出现“雁过拔毛”式腐败，使得这些扶贫政策、项目和资金下到基层却难以落地。通过对扶贫实践中的腐败行为的考察，结合中纪委在2018年对过去几年发生的扶贫典型案例的通报，扶贫领域的腐败现象主要体现在如下方面：一是骗取或套取扶贫资金，二是截留侵占扶贫资金，三是优亲厚友为他人谋利，四是吃拿卡要收取好处费。此外，虚报金融扶贫数据、违规享受金融贷款政策等也是扶贫领域中频现的违法违纪现象。习近平总书记在中央纪委第六次全体会议上指出：“相对于‘远在天边的‘老虎，群众对‘近在眼前‘蝇贪感受更为真切，‘腐败会转化成‘大祸害，它侵害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层百姓对党的信任。”[5]基层工作人员在扶贫中的一言一行代表着党和政府的形象，其在扶贫中的种种侵害贫困群体利益的违法违纪行为必然会引发贫困群众对党和政府的信任危机，致使他们对精准扶贫政策的推行反应冷漠，从而降低村民参与扶贫的意愿。

3.项目和资金管理的行政层级化阻塞了村民参与的通道。从当前扶贫的管理体制来看，我国推行的是政府主导型扶贫模式，地方政府在扶贫开发投入中处于主体地位，发挥主导作用。在这种严格的层级节制的权力体系下，行政命令式的扶贫资金计划审批色彩浓重，扶贫资金的投入使用受制于部门领导的个人偏好。在扶贫资金管理上，实践中大多数地方都是按因素法测算切块分配到县再依次到乡和村，乡、村基层可根据县分配的指标使用该资金，却无权力根据当地的实际情况自主调整和支配资金。同时，依照相关规定扶贫资金大多以项目的形式发放和管理，而项目的申请程序复杂，往往须从乡镇逐层向上申报，而资金则随项目由上至下逐级审批下发。现行的扶贫资金管理体制在村民与项目之间形成了一道鸿沟，阻碍了村民参与项目决策的通道，而扶贫相关部门则成为扶贫项目的立项、实施、监督、管理的唯一合法主体。村民被排除于项目决策之外带来了严重弊端，在缺乏村民监督的状态下，各级政府为了政绩容易搞华而不实的“扶贫形象工程”，造成扶贫资源浪费、扶贫经费紧张而损害贫困群体的利益，从而使得贫困户与政府关系紧张[6]。

三、精准扶贫政策实施中促进村民参与的对策建议

（一）提高精准识别中村民参与的地位

1.完善贫困户识别机制，保障村民的参与权。在贫困户识别环节，政府应充分考虑不同地区、不同基础和不同类型贫困户的差异性和多元性，了解不同区域社会经济文化因素的特殊性。政府在扶贫识别中的职能应定位为识别前的政策指导和识别后的监督规范，而具体如何识别应交由乡镇和村基层组织充分发挥群众参与来完成。地方政府除了应完善政策层面的顶层设计外，还应充分运用大数据技术，进一步完善扶贫信息共享平台，为基层的贫困识别工作提供技术支持。在贫困识别的具体过程中，应赋予村级基层组织根据不同情况动态调整识别标准的权力，各村级组织应充分发挥农村基层民主，大胆探索和创新适宜于本村的贫困识别方法。在贫困户识别中特别要以村民为主体，充分保障农民的知情权、参与权，在村民自愿申请、准确登记的基础上，通过对象摸底、民主评议、入户调查、村内公示等流程，精准识别贫困户和贫困村，以确保真正贫困的村庄和村民成为扶贫对象，切实做到扶真贫。在识别中还要加大贫困信息的公开力度，所有贫困户都应在村里公示其相关情况，接受广大村民的监督。总之，要逐渐转变以往的“由上至下”定规模、下指标的贫困识别方法方式，探索实行由下至上、科学计算的精准识别机制，实现数字式减贫向实质性脱贫的转变[7]。

2.加强基层民主制度建设，扩大村民参与的范围。首先，帮助村民树立民主意识。在完善村民自治过程中，重视村民民主意识的培育，鼓励村民积极参与到村务管理中，加大村内各项决议的公平、公正、公开力度。通过村民在村务活动中的积极参与，充分调动村民的主体性，培育村民的民主意识和当家作主观念，有效扩大村民参与的事项范围[8]。其次，完善村务公开制度。建立健全村规民约、“一事一议”、民主评议等制度，对村民群众反映强烈的重大问题，如贫困对象的识别、扶贫救济款使用情况、扶贫项目的实施等，村集体要及时采取有效办法公开，公开内容要细、要实。再次，建立民主评议制度。精准扶貧是一项由扶贫主体和扶贫对象共同参与的合力工程。一方面凡是涉及村民重要利益的事务都必须公开办事程序，实行民主决议。在项目或政策实施前要召开村民代表大会、全体村民会议等，广泛收集村民的意见，决不能由个人或少数人决定;另一方面，对待村民，要敢于放手。敢于让村民出主意、做决策、提意见，在村委会设立意见箱，敢于接受村民的监督和反馈。

（二）强化精准帮扶中村民参与的功能

1.改变帮扶理念，提升村民参与的有效性。一方面扶贫主体要进行观念上的更新，要改变扶贫中高高在上的施舍者心态，剔除认为村民素质低下而排除其参与扶贫的偏见。具体而言，在扶贫过程中，扶贫主体在思想上应该由传统的官本位色彩的管制观念向以人为本的服务观念转变，充分尊重当地村民的真实意愿和实际需求，发挥村民在扶贫中的主体性作用。对贫困户不仅要进行物质上的帮助，更应进行精神上的扶贫。精神上的扶贫首先是“扶志”先行，通过科学的人生观和价值观的宣传教育对贫困地区进行观念上的革新，通过脱贫典型的示范宣传引导贫困户改变陈旧落后的思想;其次，通过教育扶贫、信息扶贫、技术扶贫等方式对贫困村民扶知扶智，增强贫困群体自我发展的内生动力。另一方面，村民自身应充分发挥其在脱贫中的主体作用，主动参与合作。村民应转变观念，摒弃“等靠要”的懒惰思想，并增强对科学文化知识和社会主义核心价值观的学习，养成良好的生活习惯和保持健康向上的心态，坚定在精神上脱贫的决心。同时应与时俱进，积极接受新鲜事物，努力增强适应新农村建设需要的经营管理能力，提高农业技术水平，提高自身抵御风险的能力。

2.理性选择扶贫项目，促进村民参与的持续化。首先，合理定位政府在扶贫中的职能。在新时期，政府在精准扶贫中的主要职能应该集中在如下方面：宏观上完善顶层设计，为反贫困提供政策框架和制度保障;为扶贫提供有效的公共产品和服务;加大教育投入，提高贫困人口的生存技能和自我发展能力;保障贫困人口的基本权利，减少社会排斥，促进社会融合等等。而对于扶贫项目的决策、管理、实施、监督等具体扶贫事项，则应通过外包、招标等形式交由企业、社会组织来完成。其次，建立多元主体协同扶贫机制。政府要为参与扶贫的企业、其他社会组织出台支持政策，积极引导和鼓励社会力量参与扶贫，结合贫困地区原有的各种有利资源通过资源共享、优势互补和协同合作，拓展贫困村民参与扶贫的形式和空间。同时，政府应从资金、技术等方面鼓励和扶持贫困地区村民成立专业合作社、农民协会等村民自组织，使贫困群体由扶贫政策的被动接受者和受益者转变成自我脱贫的决策者，形成扶贫主体与扶贫对象合作扶贫的格局。最后，扶贫项目的选择要结合贫困地区的现实需要。基层政府应结合贫困群体的致贫原因、帮扶诉求以及根据贫困村的区位优势和市场需求，有针对性选择合适的项目，同时在项目实施过程中要严格监督。扶贫项目的选取和运营要以促进贫困地区经济社会协调发展和贫困人口的脱贫致富能力为目的，严禁搞某些缺乏科学论证、违背扶贫政策以及与贫困人口真实需求严重脱节的扶贫形象工程。

3.加强村民组织化建设，提高村民的参与能力。农村基层组织是村民自治的重要组织保障，更是村民实现制度化、规范化和科学化参与的重要载体，因而，加强农村基层组织建设对于提高村民在扶贫中的参与能力和水平有着重要的现实意义。首先，要走出当前农村干部队伍新生力量不足、后继无人的困境，扩宽选拔人才的视野，把志愿扎根基层、有能力带领村民脱贫的大学生村官、返乡优秀青年、新乡贤和乡村精英等推选为村级后备干部，以更好促进和发动贫困村民参与到扶贫中。其次，要转变农村基层组织的职能，改变传统以计划生育、信访维稳、争先创优等工作为重心的情况，增强其发展村级集体经济、提高基层公共服务的能力，从而加大村民参与村公共事务的动力。最后，要积极培育和发展农民自组织。政府应该通过政策引导和资金、技术等扶持农民成立形式多样的农业合作社或农民协会，使村民由个体性、自发型的参与转变为组织化、理性型的参与。为此，可以借鉴并推广实践中取得较大成效的“支部+协会”模式，该模式有效地将党支部的政治优势与协会的经济优势有机结合，整合农业资源实现优势互补[9]，推进了农村技术和经济的跨越式发展，从而提高了村民进入市场的组织化程度和参与谈判的能力。

（三）满足精准管理中村民参与的要求

1.加强精准管理中项目的透明性，增加村民参与的机会。项目管理是整个扶贫过程的重中之重，项目管理过程中信息是否透明和公开，直接影响着村民扶贫参与程度。因此，为增加扶贫项目管理的透明度，项目实施前到实施后整个过程都应该让村民参与其中，具体而言：其一，在项目规划上应发动群众广泛参与，由村民代表充分讨论后提出项目规划草案，上级部门再组织力量进行可行性分析与论证。项目选择要考虑村民的需要，结合农村的实际，要围绕基础设施、公共服务、产业规划等协助村民制定本村发展规划。将扶贫项目选择权交由村民，可有效遏制政府在项目规划中的权力寻租行为，也使得项目的选择与贫困户的实际需要实现无缝连接。其二，应拓宽项目建设主体范围，除项目特殊要求外，技术要求不高的涉农项目应允许农民专业合作社参与竞标。项目由农民专业合作社建设的，相关职能部门应委派专业人员进行技术指导和跟踪服务。其三，加强扶贫资金管理。为确保资金在阳光下运行，应建立扶贫资金公告公示制度。除法律法规禁止外，各级扶贫管理部门和项目实施单位应将资金的到位情况、分配和使用情况以便于群众理解和监督的方式主动、全面、真实、及时向社会公布。对下发到村的扶贫资金，村级应成立专门的扶贫资金监督委员会，对扶贫资金进行全面监督，并向全体村民公开财务收支情况。

2.完善扶贫考核监督机制，重塑村民的信任。首先，应创新对扶贫主要责任人的考核激励机制。积极探索建立村民自主评价机制，即建立以贫困村民满意度为基础，针对政府的减贫成效以及村级组织扶贫资金的分配使用等情况的自主评价机制。贫困村民积极参与政府扶贫工作评价，有利于及时调整政府扶贫政策的偏差，督促政府及时改进扶贫方式以及有效纠正政府扶贫中的违法违纪行为。贫困村民对村级组织扶贫工作的评价和反馈，能让村组织及时了解贫困户的真实脱贫需求，从而制定对贫困户更具有针对性的脱贫方案，提升扶贫脱贫的精准度，由此增强村民对政府扶贫工作的信任与支持。其次，完善扶贫监督机制。充分发挥村民自治组织在贫困治理中的作用，加强村民自治组织對村干部工作的民主监督和民主评议，探索成立由村两委干部及其配偶、直系亲属以外的村民组成的专门监督村委会行使权力的组织——村级廉情监督站，对村干部的德、勤、廉、绩等方面的表现进行全面的监督，确保村干部的工作依法合规。最后，建立村一级扶贫资源监管机制，加强资源管控，对扶贫工作中侵占公共利益、侵害群众利益的不正之风与贪污腐败现象加大惩治力度。

3.改革扶贫资源传递方式，畅通村民参与的通道。首先，优化扶贫资源传递主体。改革以往由上至下逐级申报审批的程序，逐步下放扶贫资源的审批权限，将扶贫资源的审批权由当前的省级部门适当下移至县级政府，而省级政府总体把握扶贫资源投放的方向和總的原则，不再管理具体的项目。这是因为，贫困县是扶贫的主战场，而实践中各县贫困情况千差万别，扶贫资源的使用分配也难以整齐划一，当前由省级部门审批项目的方式与基层现状和需求存在脱节的可能。因而，扶贫资金的审批权应下放到县级层面，由县扶贫部门根据贫困村的现实需求确定到村的项目，再由贫困户或村民组织直接向县级扶贫部门申请扶贫项目，从而降低贫困户参与的门槛，畅通其参与的渠道。其次，简化扶贫资源传递层次。改变当前依照行政管理体制自上而下逐层传递扶贫资源的形式，在明确扶贫资源具体投放区域的情形下，采取国家财政集中支付的形式，将国家财政扶贫资金直接从中央传递到目标项目，不再经由地方各级财政部门，由此简化资源的传递程序，减少传递成本，遏制资源传递中的违法违纪行为。再次，扩大村民在扶贫资源使用中的自主权。县级扶贫部门将扶贫资源下达到贫困村后，贫困村可以设立“互助发展基金”，并将其与当前贫困村正在实施的整村推进战略和新农村建设结合起来，切实做到扶贫资源的管理和使用权下放到村民，使其积极而有效地参与到扶贫进程中。

参考文献：

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【责任编辑：张亚茹】