基层治理现代化与人民调解制度的改革路径

宋朝武, 罗 曼

一、问题的提出

深入推进多元化纠纷解决机制改革，是我国深化改革、实现新时代中国特色社会主义伟大复兴的重要举措，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是维护社会和谐稳定的必然要求。人民调解，作为党在新民主主义革命时期吸收借鉴传统民间调解精华，扎根于陕甘宁革命根据地发展出的中国特色纠纷解决方式，一直以来发挥着维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用。人民调解在解纷功能之外，还具有宣传法律、预防纠纷发生和防止纠纷激化等功能，在某种意义上是基层社会治理的重要组成部分。

回溯历史，新中国成立后，人民调解以国家权威为后盾在基层单位、组织之上全面建立起来。此后，随着我国社会变迁与法治建设发展，人民调解制度经历了兴盛、衰弱、重构三个阶段。第一阶段是建国后至改革开放前人民调解的兴盛时期，这一时期的人民调解制度表现出与基层统治紧密结合，在社会纠纷解决中占主导地位。第二阶段是20世纪90年代人民调解的衰落时期，这一时期随着社会对司法审判的日益推崇，人民调解在社会纠纷解决方式中开始趋于从属地位。第三阶段是本世纪初开始的人民调解的复兴和重构时期。“诉讼爆炸”致使法院不堪重负，社会开始反思过于激进的诉讼中心主义，并重新审视人民调解在纠纷解决中的作用，相应的政策法规也开始陆续出台。

近年来，全国各地都十分重视灵活便利的人民调解机制在纠纷化解及地方治理方面的重要作用，在制度创新、平台建设、调解员队伍建设等方面进行了大量探索。然而在部分地区，尤其是纠纷案件增速较快的经济较为发达地区，人民调解机制的解纷功能和社会治理功能尚未取得理想的效果。在巨大纠纷数量与调解员队伍难题的夹持下，基层人民调解委员会开展人民调解工作面临着更多的困难和挑战，有的人民调解组织甚至出现了人民调解严重弱化的现象，表现为大量矛盾纠纷没有经过人民调解“第一道防线”进行化解而直接进入司法审判程序，人民调解的功能价值被消耗殆尽。

随着国家顶层设计对多元化纠纷解决机制的推重，人民调解制度等多元调解机制的建设在下一步社会纠纷治理体系改革中将重获重视与发展。人民调解制度的功能之一在于分流案件，解决纠纷，作为矛盾纠纷的主要聚集地，主要分布在基层的人民调解组织无疑是分流化解矛盾纠纷的“主战场”。因此，基层人民调解组织能否开展好人民调解工作，很大程度上决定着改革能否取得好的效果。在对这一制度重新发展的期待之余，也应看到人民调解制度在式微多年后运行已略显迟滞，如何使得这一独具我国特色的传统纠纷解决方式在新时代的社会条件下再度出发，是当前亟须研究探讨的重大问题。本文力图在对人民调解现状进行实证考察和梳理基础上，剖析这一制度目前存在的问题，并对新的社会背景下该制度的重构提出个人的见解。

二、人民调解制度的实施效果与现状

人民调解制度在式微多年后，虽不说沉疴难起，但也是弊病缠身，要复兴和重构这一制度，首先就要对现实情况进行深入了解，并找到病症所在，这一工作仅有概念化的了解显然是不足的。为获取第一手的分析材料，对人民调解制度的实际运行状况进行考察，以了解对解决问题真正有意义的细节，笔者调取了某直辖市所在的市级和区级人民调解组织2015年至2018年的总体纠纷化解情况及500份人民调解协议、500件诉讼案件进行统计，并对某直辖市5个街道、地区中100名人民调解员及社区干部进行了访谈。得出了第一手的统计数据和访谈记录，并在此基础上分析总结了人民调解制度存在的问题。下文首先就调研数据统计及访谈记录内容进行展示。

(一)人民调解制度运行的基本现状

从民事纠纷解决的总体上看，我国当前社会民事纠纷解决的主要手段是法院诉讼，尤其在经济发达地区，法院诉讼增长十分明显。这既说明了我国法院纠纷解决能力的增强，同时也反映出人民调解机制的机制功能没有得到充分发挥。

图1为近三年某直辖市全市法院民事案件收案数与全市人民调解收案数的对比。

图1 全市法院民事案件收案数与全市人民调解收案数对比图

图2，为笔者抽取的某直辖市街道人民调解委员会2017年度500份人民调解卷宗所化解的纠纷类型统计。统计显示500份卷宗中90%的化解卷宗均为治安调解案件。

虽然从表1的总量数字上看，人民调解的数量为法院收案量的40%，与20世纪80年代相比10∶1的比例相比已经有了很大减少，但从图2更为细致的样本上可知人民调解解决的纠纷90%均为派驻在公安派出所的治安联合调解，民事纠纷数量甚微，与法院的民事纠纷数量不可同日而言。

(二)纠纷化解的类型

人民调解机制化解的民事纠纷类型主要集中于所需专业知识和法律知识要求不高，但纠纷当事人关系紧密的纠纷领域。通常需要由人民调解员综合运用社会生活经验、沟通技巧和基础性的法律知识等综合性知识技巧化解纠纷。这一类纠纷集中于家事纠纷、相邻关系纠纷、城市物业类纠纷和农村宅基地类纠纷中。

图2 人民调解委员会类型

图3 人民调解纠纷类型情况

图3为2017年度某直辖市全市人民调解纠纷类型分布情况。

如图3所示，人民调解化解的争议主要集中在邻里、家事等简单纠纷。此两类纠纷占人民调解化解类型的66%，合同纠纷的化解率仅为3%。

人民调解机制的组织类型在我国多种多样，基本涵盖了我国目前民间调解的全部组织。类型上既包括传统的以村委会、居委会社区、街道人民调解委员会组织为代表的基层组织人民调解委员会，也包括行业性、专业性和特色型的调解组织。

图4 调解组织的分布数量

图4为某直辖市各类人民调解组织的分布数量。

如图4所示，村委会、居委会附设的人民调解委员会占到调解组织数量的91%。村、居调解组织数量庞大，其他类型的调解组织不足村居调解组织的10%。

笔者针对500份诉讼案件当事人进行了调查问卷统计，统计显示近97%的纠纷当事人在诉讼前没有选择过人民调解进行纠纷化解，不了解除法院诉讼外还有人民调解的纠纷化解方式可以选择。

除了上文的实证数据统计外，为更深入了解调解员队伍，展现出人民调解制度运行中的实质，笔者选取典型地区与调解员进行了面对面访谈。由于访谈记录较为凌散，笔者以图表方式对访谈记录进行汇总摘录，具体如表1所示：

表1 访谈记录汇总

(三)制度运作的主要问题

从以上实证材料中可以看出，当前我国的人民调解制度在运行中存在诸多问题，主要体现在功能弱化、接受认同度低、人员素质有待提高等方面。现分述如下：

1.人民调解的功能弱化

上文分析提到，我国人民调解制度在出现之初就兼具政治和纠纷解决双重功能，目前人民调解的功能弱化在两方面都有体现。改革开放前的人民调解组织多依托于机关、组织、集体，人民调解员社会地位较高，也具有天然的政治权威性，能够发挥一定的政治秩序构建功能。而从上文的调查情况来看，目前的人民调解组织多附设在村民委员会、居民委员会等群众性自治组织中。在村民委员会、居民委员会等组织自身在社会政治生活中的作用日益边缘的情况下，人民调解组织的政治权威性更无从谈起。另外从访谈中可看出，目前的人民调解员组成多以退休人员、老人、甚至社区下岗待业人员为主，并非社会中坚力量，自身社会权威性不足，难以承担政策宣传和政治教化的工作。

如果说人民调解的政治功能弱化是受时代变化之影响，主要还是附设功能的减弱，那么纠纷化解功能的弱化则是伤及人民调解制度根基的问题。人民调解作为一种纠纷解决方式，为民众纠纷解决提供了一种更加便捷的程序选择权。人民调解为纠纷双方提供了虽不精细专业但成本低廉的程序选择，大量简单民事纠纷向人民调解转移，能起到方便快捷和分流司法案件的作用。但从上文统计数据可以看出，进入人民调解程序的案件数量很少，与法院化解纠纷的数量相比，较80年代有较大下降，这自然导致人民调解在社会纠纷解决中的作用趋于下降。另外由于人民调解权威性的下降，也导致人民调解在纠纷处理工作中难度增大，削弱了人民调解化解纠纷方便快捷的优势。

2.人民调解社会认同度低

20世纪80年代前，社会纠纷调解格局呈现“人民调解为主、法院调解为辅”的状态，社会纠纷调解工作主要由人民调解来承担。人民群众内部有纠纷首先是找人民调解组织进行调解，人民调解组织也利用自身的权威性化解大部分社会纠纷。但80年代后，随着对法律秩序的强调，人民调解在社会中的影响日益淡化。从上文统计数据及访谈反馈来看，人民调解目前已经沦为辅助性的多元纠纷化解机制之一，民众对人民调解组织的认同度极低，民众很少运用人民调解处理纷争，甚至不知道可以适用人民调解制度解决争议。而与此形成对比的是，法院诉讼作为纠纷解决方式的民众认可度极高，人民调解组织名义上仍数量庞大，但影响力与数量严重不成比例。

3.人民调解员队伍建设不足

从实证调查可以看出，目前我国的人民调解员大都由乡村、社区干部兼任，专职调解员较少；人民调解员总体待遇偏低，社会地位也不高，流动性也较大，对高层次人才缺乏吸引力，人员素质整体偏低；法律专业素质方面存在欠缺，大多没有法律学习背景。政府虽然出于对人民调解优越功能的认可而积极推进人民调解组织的设立，但长期有效的财政投入仍显不足，财政激励机制不足以及纠纷化解过程中责任与义务不对等问题，均导致人民调解员对调解工作缺乏投入的动力。

三、人民调解制度运作的困境及其成因

针对上述困境，要想实现人民调解制度在新时期的再发展，首先应对已有的沉疴进行全面的病理分析，以确定病因所在。只有对这些问题产生的原因进行深层次分析，才能对症下药，找到解决的方法。总体而言，人民调解制度困境是外部环境和自身建设两大方面原因所造成，具体有以下几点原因。

(一)法院权力扩张压缩人民调解空间

人民调解的弱化有特定的社会原因和历史背景，但笔者认为主要的外部原因在于人民调解受到了司法改革过程中司法社会化和司法万能主义观念的冲击。国家对依法治国的强调及民众对法治的追求，导致了观念中一个完美的法院模式的出现。法院解决纠纷被过高地推崇，法院系统的权力扩张成为客观需要，民间调解严重地依赖于“法律上”的力量。与此同时，通过“依法治国”等一系列政治宣传，以及司法改革的推进，逐步在社会心理中塑造了法院解决纠纷的首要地位，有纠纷首先找法院日益被社会大众广泛认可。而从本世纪初开始的降低诉讼费以及对诉讼服务性的强调，则对纠纷更迅猛向法院转移起到了推波助澜的作用。诉讼的权威性、成本的低廉化，使得通过法院诉讼成为民众更加理性的选择。

(二)组织发展的无序化导致人民调解制度功能模糊

人民调解组织设立之初，组织机构相对简单，即附着于街乡、派出所、单位的“人民调解委员会”组织，即带有政治化色彩的群众性自治组织，功能上则主要是解决日常民事纠纷。在改革开放之前人际关系相对简单，纠纷形式单一的社会形态中，人民调解制度一直保持着上述相对简单的组织形式。随着社会的升级发展，为适应社会关系和纠纷形态的变化，人民调解制度在社会的发展中开始发生变化，但同时也给人民调解制度本身带来一些问题甚至异化。在立法上这种异化显示为人民调解开始逐渐暴露出概念上的矛盾和悖论问题，在人民调解概念下运行着种类性质各异、边界不清的调解组织类型，简单梳理我们就会发现在我国的语境下，存在着村委会人民调解委员会、社区人民调解委员会、街道人民调解委员会、地区人民调解委员会、某某律师调解品牌工作室、某某文化产业调解品牌工作室，消费、道路交通、家居建材、物业、机动车消费纠纷等专业性、行业性人民调解委员会。各种调解组织如万花筒一般随着社会的发展而更新。在这样的社会发展面前，行业性、专业性调解组织及律师调解组织的存在明显不同于人民调解制度设立之初的运行初衷。从目的论的角度看，将定位不同的调解模式统归在人民调解的语境下更多的是为了取得人民调解协议的司法确认效力。然而以政治化、公益性为主要特征的群众自治性调解组织和以市场化、专业化为发展趋势的行业、专业调解组织的功能定位、管辖模式、受案范围、收费方式、监管及运行模式均有完全不同的程序区别，不加区别的“鸡兔同笼”不仅削弱了人民调解的双重核心功能，也束缚了新型民间调解机制的发展。

(三)人民调解组织自治性不足削弱了自主发展空间

虽然从一开始，法律就将人民调解组织定义为群众性自治性组织。但是由于其功能上的政治性，设立上对行政权力的附庸性，以及对政府财政的依赖，导致人民调解组织没有获得过真正意义上的独立。人民调解组织从成立到运行的进程推进并不主要是由群众组织本身自行推进和完成的，而是由行政力量通过机构的设立、人员的安排以及行政审批环节等实现对人民调解组织的统领和管理。

在改革开放前的相对固化的社会中，人民调解制度自治性的缺乏并不会对其纠纷解决能力产生影响，相反还可因为其行政色彩而对“单位人”、“组织人”天然形成权威。但在改革开放后，纠纷形式日益多元化，个人身份性色彩减弱，人民调解制度自治性的欠缺就成为其适应社会潮流发展变化的障碍。

以样本地区为例，人民调解组织的设立也多与行政区划一致，数量众多，但功能重叠。该市共有基层法院16家，全市村居人民调解委员会则有7006家。村居、街道、地区人民调解组织主体众多零散。在当今城市交通便利、信息联络通畅的条件下，这种僵化单一的组织设立方式造成调解资源的重复浪费。此外，也因为自治性的缺乏，专业性人民调解组织的设立存在行政审批的障碍，行业性、专业性调解组织的成立需要履行一系列的申请审批手续，审批的流程和程序要由行政权力决定。这种对社会自治组织设立的严格管控，导致行业性、专业性调解组织严重缺乏，难以满足时代要求。

另外，一个自身缺乏独立自治性的组织必然存在动力不足的问题。僵化机制带来调解激励机制的缺乏，造成调解组织内部权责不明、效率低下。在这种情况下，虽然国家、政府、调解组织所属的行政主管部门、法院及社会多方主体从外部积极推动、主动对接、加大培训力度，仍然难以从根本上推动人民调解组织自身的发展。

(四)调解员职业化欠缺阻碍人民调解制度发展

现代社会行业发展愈发分工细密、日趋专业。随着纠纷的日益多元专业，对纠纷解决人员的专业化、职业化要求成为必然。与近年来我国法官的职业化蓬勃发展形成对比，我国的人民调解员仍停留在分工粗犷、职业感模糊的状态。当前的人民调解员大多不具备专业纠纷解决能力。笔者调查显示人民调解员除了由退休人员担任外，大都由社区干部、律师和各行各业中的职业者兼任，调解员在社会分工中缺乏职业化定位，无法通过调解员身份获得社会地位的肯定与生存资本的获得。

人民调解员的职业化能力欠缺成为制约调解公信力的关键。从目前情况来看，由于人民调解组织主要依靠政府财政补贴生存，自身造血功能不足，难以为调解员提供较高的物资待遇。因此在难以吸引到高素质人员加入调解队伍的同时，现有调解队伍也存在不稳定的问题。在日益崇尚知识化、专业化的当今中国，一个职业程度不高、待遇较低、稳定性不够的人民调解员队伍显然无法获得纠纷双方的充分信任和尊重。

四、新时代人民调解制度的完善路径

在我国的社会主要矛盾发生变化的新时代下，创新发展新时代“枫桥经验”、完善并发挥人民调解制度在推进基层社会治理中的制度价值意义重大。“枫桥经验”是纠纷源头治理的典范机制，依靠基层治理的力量，发挥人民调解的制度优势，把非诉讼纠纷解决机制真正安放于司法诉讼前端，形成多元互补的纠纷解决综合体系，是学习“枫桥经验”、深化多元化纠纷解决机制改革的重要机制改革。

从上文对人民调解制度的分析中可以看出，要想在新时期更大发挥人民调解制度作用，实现人民调解制度再出发，必须有针对性地解决人民调解制度面临的现实困境。根据以上对人民调解制度困境原因的分析，笔者尝试从内外部角度提出完善人民调解制度的对策方案。从外部宏观角度而言，需要理顺人民调解制度与法院司法审判之间的分工，并通过立法规范人民调解制度程序；从内部角度，则要明确传统人民调解组织和专业化人民调解组织发展的不同路径，构建更加职业化的人民调解员队伍。以下试详细论述这些方面的完善路径：

(一)外部路径之一：重建人民调解基础性纠纷解决地位

人民调解制度的式微，在某种程度上与社会纠纷解决资源的错配，即大量简单民事纠纷过度进入司法程序具有相关性。尤其在世纪初以消除人们接近司法的障碍、减少当事人诉讼成本为目标的司法改革后，小标的民事案件进入司法程序从成本上变得可行且划算。

一般来讲，社会纠纷解决方式应当是分层且有适当分工的。大量的简单纠纷应当在诉讼外由社会力量化解，司法作为位于金字塔顶的纠纷解决方式，应当更多地聚焦于较为复杂的社会纠纷。如果启动诉讼程序的成本与诉讼外调解机制所花费的成本对当事人而言几无差别，作为理性人对“价廉物美”的天然追求，到法院解决争议一定会成为其最合理的选择。这种资源的错配既导致了诉讼的不堪重负，大量审判资源配置于简单重复性工作，也使人民调解出现“门前冷落车马稀”的景象。

为分流一部分简单民事纠纷，目前法院多采取立案时法官建议当事人选择诉前人民调解的方式。但由于这一方式以自愿为前提，实际分流效果并不理想。笔者认为，应当通过带有一定强制性的手段提高或增加诉讼门槛，以实现真正的案件分流。首先是“提门槛”式的资源重配方式，适当提高部分案件诉讼费收费标准，增强诉讼收费作为案件分流工具的作用，用看不见的市场手段重配资源。确立人民调解在低成本纠纷解决市场的相对垄断地位，让诉讼回归其应有的社会纠纷解决方式的角色。在家事纠纷、相邻纠纷、生活类侵权纠纷等数量大、案情简单的案件中采取强制诉前人民调解的“加门槛”方式，发挥人民调解乡土性、非对抗性的特点，把大部分简单民事纠纷化解在前置的人民调解程序中。

总之，只有采取措施分流纠纷，重新确立人民调解制度的基础性纠纷解决地位，才能从源头上改变人民调解在纠纷解决体系中日益边缘化的地位。另外，从整个纠纷解决体系的重构角度来说，只有重新确立人民调解的基础性地位，让诉讼回归“最后一道防线”的地位，才能重构“金字塔式”纠纷解决体系，实现纠纷解决资源的良性配置。

(二)外部路径之二：完善人民调解制度立法规范

在改革开放之前的社会中，人民调解机制与法院相互配合，在社会治理与纠纷解决中发挥了巨大的作用，促进了社会秩序的稳定。但随着市场经济社会的建立，现有的纠纷形式与传统纠纷形式相比变化巨大。新的历史时期需要一部反映新需求的调解制度立法。2010年，我国专门颁布实施了《人民调解法》，这是我国第一部有关人民调解制度的系统性立法文件，推动了人民调解制度的规范化发展。但总体而言，这部法律总结以往经验有余，创新不足，呼应社会环境新发展不够，不能完全满足新时期人民调解制度改革和发展的需要。

首先，现有的一元化人民调解立法无法涵盖日益多元的人民调解组织。随着市场经济分工的日益专业化、细致化，人民调解针对的纠纷类型早已不仅仅是简单的乡土社会的人际纠纷，各种复杂的带有商事色彩的诸如劳动争议、民间借贷等纠纷都开始出现。而现有《人民调解法》简单地把人民调解定义为由司法行政部门指导的不收取任何费用的制度，显然与社会新发展格格不入。应当将人民调解区分为公益化调解和专业性调解两大类，公益化调解制度下以调解家事纠纷、邻里纠纷等熟人社会纠纷为主，由司法行政部门进行指导，原则上应当免费；专业性调解制度以带有市场色彩的纠纷调解为主，原则上应当收取一定费用，主要由行业自治组织、专业组织进行指导。

其次，应当对人民调解制度作出更详尽的程序性规定。现有的《人民调解法》程序性规定过于粗疏简单，在实践中很难起到指导作用。应当在统一调解基本原则的前提下，将不同类型的调解分门别类地加以具体规定，制定相应总则和分则，从不同角度规范调解的原则和程序制度，明确公益性调解与市场化调解的不同性质、受理范围、收费方式、调解协议的形式及效力、司法审查的程序及其他基本程序。另外，应当详细规定人民调解制度与司法对接的实施程序，将案件对接过程具体化、程序化、细分化，形成规范的、明确的流程性指引，给予纠纷两造双方清晰的路径选择。

(三)内部路径之一：公益性、专业性两类人民调解组织的共同发展

如上文已提及，笔者认为人民调解制度应区分为公益性人民调解组织与专业性人民调解组织，在立法明确不同的顶层设计前提下，各自应有其独立的发展方向。

公益性人民调解组织仍应坚持其一定的公益性、政治性特点。明确其诉讼外社会公益产品的纠纷解决属性。首先要加强公益性人民调解组织与属地街、乡，司法行政部门的联系，在交通及信息传递日益畅通的社会发展情况下，改变公益性人民调解碎片化的现状，加强集中管理，重点加强街道、地区一级公益性人民调解组织的中枢作用，在与基层政府同一级别的街道、地区一级设置统一协调的人民调解服务中心、人民调解窗口。既有利于培育稳定专业的人民调解队伍，也可起到对纠纷的统一化管理和协调，并成为与司法及行政调解机制衔接的责任主体。其次要明确公益性人民调解的管辖及纠纷受理范围。传统公益性人民调解的管辖范围应坚持地域性原则，以街道所辖区域作为基本的管辖范围。公益性人民调解组织，由于深植于基层，因此在处理传统家事案件和邻里纠纷中具有天然的优势。譬如，其可以与正在推进的家事审判改革相配合，让人民调解员在家事调解、家事调查中发挥更大作用。原则上公益性人民调解不应调解涉法人间的纠纷，应专司家事、物业及邻里等纠纷。

专业性人民调解组织应当坚持其市场化、专业化的发展方向。首先，应坚持专业化发展方向。与市场经济紧密联系的纠纷类型，专业化要求高，传统的人民调解组织从专业能力上无法驾驭此类纠纷，因此适宜的调解组织应当是市场化的专业调解组织。市场化专业调解组织可以通过市场竞争，促使参与主体不断细分市场、改进专业水平、提供多样化的产品与服务。以样本地区为例，该市于2015年12月由市高院退休法官牵头成立的多元调解发展促进会，即一家市场化运营为基本模式的调解组织。其下共有调解员835人，涉及互联网纠纷、工程造价、涉军、医疗美容等各行业调解力量，专业化的调解组织满足了专业性纠纷的特殊要求，其市场化也节省了国家财政的纠纷解决支出。其次，应积极培育专业性调解组织的发展。由于我国社会中的自治性社会团体组织发展并不充分，因此专业化调解组织发展并不充分，笔者认为应当从以下方面加强：第一，应优化行政审批环节。对专业性、行业性调解组织的成立，应降低行政审批的门槛，积极扶持专业性调解组织的发展。第二，依托行业协会发展调解组织，确保专业性。改变我国现有的行业协会作用较为虚化，没有起到为行业成员服务作用的状况。依托行业协会发展专业调解机构，能够起到坐实行业协会和确保调解机构专业性的双重作用。第三，避免专业调解机构的垄断化。专业调解机构的服务主体多为商事主体，对效率和实效的要求较强，因此专业化调解机构必须在充分竞争基础上发挥作用。过于垄断的机构由于对效率追求不够，不利于调解行业的长远发展。

(四)内部路径之二：构建人民调解员职业化的发展路径

人民调解制度要实现大发展，高素质、职业化的人民调解员队伍是必不可少的条件。从调查的情况看，目前人民调解员队伍与这一目标尚有较大差距。

对应文中所述两种不同的调解组织体系，应与之对应建立一套完整的调解员职业体系。首先是调解员职业伦理的创建和实施、调解员的培训、调解员资格的认定以及申诉程序的建立应提上议事日程。应当由政府主导创立关于调解员的“职业标准”，明确调解员的资格要求和门槛标准。这种调解员职业化的发展反过来就会使得法官充任调解员成为不必要或不合适，改变诉讼与调解混淆不清的状况。对此一些地区已经开始有效地尝试，江苏省昆山市于2008年开始了人民调解员职业化的探索，目前已经形成了一套完整的人民调解员职业化体系，即经人事部门认可，将人民调解员确立为社会公益性岗位，在矛盾纠纷多发地人民调解委员会(人民调解工作室)全部向社会公开招聘职业人民调解员，并建立薪酬保障、职业准入、培训考核、名册备案、职称管理等各项职业化管理机制，使人民调解发展成为一个社会行业。

其次是建立科学有效的薪酬激励机制。这是建立高素质调解员队伍的关键基础，可以说，如果厚其待遇的问题不解决，本文上述的种种设想只能沦为空想。公益性人民调解组织，由于其原则上不收取费用，且与行政机关关系紧密，仍然需要国家财政进行保障。建议适当提高待遇，比照公务员标准进行对待；并且设置一定绩效考核奖金，以提高人民调解员工作动力。专业型人民调解组织主要应依靠市场竞争机制对薪酬进行调节，行业协会应对其执业信用和职业道德进行监督，主要依靠市场淘汰机制对其执业能力进行促进。

结 语

人民调解制度需要在新时期进行创新发展，已经成为经过顶层设计确认的共识。但如何找准社会发展方向，把好现有人民调解制度的病灶所在，进而提出切实有效的解决方案，并不是一蹴而就的工作。只有在立法设计、诉讼调解分工、专业组织发展培育、职业化建设等各方面都进行有效的变革和扎实的工作，才能最终实现构建符合新时代要求的社会纠纷解决机制的宏大目标。