传统与转型：改革开放四十年来中国反腐败 立法理念之多维分析

张有亮 洪艳

[摘 要]改革开放四十年来中国反腐败立法理念经历了消极治理主义—积极治理主义—“零容忍”积极治理主义三个阶段的演进历程。鉴于当前反腐任务艰巨的形势，应确立“零容忍”积极治理主义的反腐败立法理念，以转变腐败治理模式，指导反腐败立法。中国反腐败立法理念的转型需要以法治思维与法治方式突破传统腐败治理思维，坚持渐进式、理性化、科学化，以推动立法理念的规范演进。

[关键词]反腐败；立法理念；转型；途径

[中图分类号]D921 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2019）01-0091-05

腐败对国家和社会的有序发展构成了潜在的威胁。改革开放的四十年，全社会都十分关注腐败问题，在国家治理体系中，腐败治理已成为关键的组成部分，而国家治理腐败的重要依据则是反腐败立法。所以提高反腐败立法质量是治理腐败的前提，这就需要确立先进的反腐败立法理念为其提供立法指导。

一、中国反腐败立法理念之演进历程

随着中国现代化的逐步推进，中国的反腐败立法理念已经发生了转变。中国若沿袭传统消极治理主义的反腐败立法理念，难以遏制腐败行为的发生。在国家治理范围内，治理腐败需要寻找新的路径，积极治理主义理念适应腐败工作的顺利开展。党的十八大之后，国家加大了对治理腐败的力度，习近平总书记坚持以“零容忍”态度惩治腐败，这就意味着国家在治理腐败问题上坚持以“零容忍”积极治理主义为导向。从消极治理主义到积极治理主义再到“零容忍”积极治理主义的转型，中国反腐败立法理念不断更新，为国家治理腐败提高了立法质量。

（一）消极治理主义阶段（1978—2002）

这一阶段，中国反腐败立法理念以消极治理主义为引领，沿袭中国传统社会腐败治理的理念。在治理腐败问题上，體现以直接打击为主导，以刑事惩治为主要手段，刑事立法成为反腐败的重要法律依据。

在不同的时期，中国不断推进反腐败工作。以改革开放为分界点，中国的反腐败战略有着根本的区别。中国共产党执政初期，中共中央在对待腐败问题上采取严厉的惩罚措施，同时对国家各级领导干部进行思想政治教育，主要是通过政治运动和政治学习的方式治理腐败。在改革开放之前，中国的腐败犯罪基本处在较低的水平[1]。改革开放以来，国家重刑事处罚，加大了对腐败犯罪的刑事处罚力度。20世纪80年代，中国在治理腐败问题上采取“两手抓”策略，一手抓思想政治教育，一手抓法制建设[2]。依据相关法律法规治理腐败，通过刑事立法中的刑罚手段来惩治腐败犯罪分子。腐败蔓延的主要原因是制度缺陷，为了有效遏制腐败行为的发生，必须通过制度建设从根源上防止腐败的发生，反腐制度建设成为国家反腐败的重中之重。国家实施制度反腐的政策，但是腐败行为非但没有得到有效地遏制，却在不断加重，造成这一现象的根本原因在于依旧沿袭传统的反腐败立法治理理念，中国制度化反腐仍然处在消极治理主义阶段，缺乏反腐败立法理念的更新，导致制度反腐停留在表面，未能从根本上遏制腐败的滋生。在制度反腐期间，预防性制度尚未建立，腐败治理的模式也未曾发生改变，而且反腐败立法本身的预防性功能不足以预防腐败。所以，在中国实施反腐败战略的同时，要及时更新反腐败立法理念，不能一味依赖消极治理主义的治理理念。虽然改革开放以来，消极治理主义在反腐败立法理念上发挥了其自身的价值，取得了应有的成效，但是随着中国现代化进程的逐步推进和腐败的转型，国家要及时转变反腐理念，以达到治理腐败的效果。

（二）积极治理主义阶段（2002—2012）

2002年11月，以胡锦涛为核心的党中央领导集体明确提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败基本方针，开启了积极治理主义的新阶段，使中国反腐败立法理念发生了重大转变。

随着时代的不断发展，中国在各个时期的反腐败工作稳步推进。自2002年党的十六大以来，中国基本上确立了惩防并举、注重预防的反腐败战略。2007年，党的十七大明确了反腐败工作要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在十六大基础上，加快建设惩治与预防腐败体系。2012年，党的十八大以习近平为核心的党中央继续坚持“惩罚与预防相结合”的反腐政策，这些方针政策有利于中国反腐立法工作的顺利开展。在这一阶段，国家将治理的重点落实到惩治与预防上，不再以过去传统的反腐败治理理念为主导，而是将积极治理主义运用到反腐败治理当中。在积极治理主义阶段，预防性立法是中国反腐立法的重点，通过反腐败刑事立法惩治犯罪分子不再是反腐败立法的重心。但是激发刑事立法的预防功能，是积极治理主义应有的体现。突破传统上通过刑法原理和思维方式进行刑事立法，将刑事立法延伸到预防腐败的领域，将惩治功能和预防功能相结合，提升腐败治理的能力。积极治理主义侧重腐败的预防，不再简单依靠传统的直接刑事惩治，而是通过“直接打击为主，间接打击为辅”的理念来治理腐败，将治理的重点从单一的惩治转变为惩治与预防相结合，而且在反腐败立法上体现为制定一部治理腐败的基础性立法—《反腐败法》。

（三）“零容忍”积极治理主义阶段（2012—）

自2012年以来，中国共产党把反腐败工作提上了新的高度予以重视和支持。2014年1月党的十八届中央纪委三次全会上提出以“零容忍”的态度惩治腐败。当前，中国反腐败进入“零容忍” 积极治理主义阶段，在反腐败立法理念上倡导以“零容忍”的态度惩治腐败。

“零容忍”就是对各种腐败行为包括那些细微的腐败行为，都要对其进行惩治。将“零容忍”积极治理主义运用到腐败的治理当中，其核心就是对社会上出现的各种腐败行为采取措施进行严厉的打击。中国的反腐败斗争，不是一种可以妥协的行动，而是要以坚定的意志对腐败行为进行彻底的遏制。“零容忍”积极治理主义可以针对反腐败进程中陈旧的立法理念提出具体的更新方案，为中国反腐败立法提供一种新的理念。除此之外，“零容忍”积极治理主义在当今社会上具有很大的可行性。腐败是危害社会的“毒瘤”，如果不采取有效措施对其进行治理，那么势必会影响到社会的稳定。运用“零容忍”积极治理主义对腐败进行治理，要从根本上遏制腐败的滋生。中国的反腐败工作不能仅仅依靠运动式的治理，而是要经过制度化、法治化的反腐，树立“零容忍”积极治理主义立法理念，才能将腐败行为扼制在萌芽之中。

二、中国反腐败立法理念之选择

（一）理念确立：“零容忍”积极治理主义

习近平总书记关于“零容忍腐败”的讲话，标志着“零容忍”积极治理主义理念的确立。除此之外，习近平总书记关于“零容忍腐败”的重要讲话也澄清了多年来在治理腐败领域内的错误认识。在“零容忍”理念的导向下，对于任何形式、任何程度的腐败，都要坚决打击，严厉惩罚，绝不姑息。改革开放四十年来，中国已经进入现代化转型时期，在腐败治理的过程中得与失并存。在巩固腐败治理取得成果的基础上，应及时更新反腐败立法理念，为治理腐败提供立法指导。“零容忍”积极治理主义理念的确立，是我国反腐败斗争取得胜利的标志，具有重要的现实意义。

（二）原因分析：腐败形势严峻，反腐任务艰巨

改革开放以来，腐败现象仍然在蔓延，自1998年以来腐败犯罪仍处于明显的上升趋势[3]。以往腐败的治理只是暂时控制了局部腐败行为，缺乏深入的治理能力。2007年11月至2012年6月，全国纪检监察机关共立案643759件，结案639068件，给予党纪政纪处分 668429人，涉嫌犯罪被移送司法机关24584人，年均查办违纪违法案件12万余件[4]。自从党的十八大以来，仍然不断地有“大老虎”冒出，说明我国腐败现象还没有得到有效的遏制。所以，在认识到中国在治理腐败上取得一定成果的同时，也需清楚地认识到在腐败治理过程中仍然存在着诸多问题。针对这些问题，应结合当前国家反腐形势，采取积极措施打击腐败犯罪分子。由此，“零容忍”积极治理主义理念成为治理腐败成功的关键因素。该理念强调将自律和他律相结合，其优点则体现在反腐败立法和相关政策的制定上。中国经过几十年的反腐探索，将反腐败立法提上日程，逐渐形成了具有中国特色的社会主义反腐败法律体系。但是，我国反腐仍处于“头痛医头、脚痛医脚”的状态，相关反腐政策法规的制定带有明显的滞后性，缺乏预见性，导致无法从源头上铲除腐败的土壤。以“零容忍”积极治理主义理念为导向，将其运用到反腐败政策法规的制定过程中，有利于从源头上治理腐败。“零容忍”积极治理主义理念的关键在于，它不仅侧重于对重大腐败行为的调查，而且还侧重于对轻微腐败行为的调查。无论腐败行为轻微与否，一律得到惩治，以净化腐败生成的环境。基于腐败形势之严峻，反腐任务之艰巨，“零容忍”积极治理主义理念无疑是中国反腐败立法理念的最佳选择。

（三）现实意义：转变腐败治理模式，指导反腐败立法

“零容忍”积极治理主义理念具有极为重要的现实意义。从反腐败模式来分析，以往“运动反腐”“权力反腐”占据主导，强调对腐败的专项治理，通过刑罚惩治的方式治理腐败，“直接打击”是治理腐败最有效的手段。但在“零容忍”理念的导向下，改变了依赖刑罚手段反腐的传统，依靠制度建设，立足于从源头上治理，将惩治与预防相结合。一方面，维持反腐败高压局面，以“零容忍”的态度惩治腐败；另一方面，坚持从源头上预防，努力发现那些具有预兆性的腐败行为，以做到防患于未然。“零容忍”积极治理主义理念下的反腐败模式已经从以直接打击和刑事惩罚为主体的治理模式转变为以直接打击为主、间接打击为辅，预防和惩治相结合的治理模式。2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》出台，推动反腐败斗争顺利开展。从一定意义上说，“零容忍”积极治理主义理念为反腐败立法提供宏观上的指导，有利于尽快出台国家反腐败法，从而健全反腐败法律体系，提高反腐败治理能力。

三、中国反腐败立法理念之转型路径

（一）突破传统腐败治理思维模式，运用法治思维与法治方式

在对待腐败治理问题上，习近平总书记强调要运用法治思维和法治方式来反对腐败，通过将国家立法与党内法规相结合，以有效的方式达到治理腐败的目标。这从理论和实践角度解释了法治思维和法治方式，为新形势下的腐败治理提供了方向。在当前中国严重的腐败形势和反腐败艰巨任务的背景下，困难不在于如何建立和完善反腐败制度，而在于如何运用法治思维和法治的方式去突破传统的腐败治理思维，树立现代化的治理理念，以达到根除腐败的目的。

法治的理念和原则在法治思维中占有突出地位，在指导思想层面为反腐提供了方向。通过法治思维治理腐败，反映的是一种理性的治理腐败观，表达出通过法律以实现正义的现代民主政治思想。法治方式是一种程序保障，通过突出实践性，强调具体措施和方法，为腐败治理提出了明确的要求[5]。纵观世界各国腐败治理的情况，尤其是腐败治理取得成功的国家，都是运用法治思维、法治方式进行有效的腐败治理，以达到根治腐败的目的。现如今中国应突破落后的传统腐败治理思维，运用现代化的治理理念进行腐败治理，并制定一部专门针对腐败治理的法律，这是实现中国反腐立法转型的重要途径。

（二）依靠渐进式转型，强化反腐理念的与时俱进

随着改革开放的推进，中国反腐败立法理念在不断地更新、转型，目的是顺应时代发展的要求，满足当前中国反腐败立法的需要。从改革开放至今的反腐立法理念变化中，可以看出各个阶段立法理念之间的传承与沿袭，腐败的治理主要是以“渐进式推进”为基本路径。

中国反腐败立法理念能够渐进式地顺利推进，最重要的一个前提在于存在着路径依赖理论。著名制度经济学家道格拉斯·C·诺斯认为，跟技术变迁过程中产生的自我强化现象一样，制度变迁过程中也存在报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展过程中自我强化，并且影响人们将来可能做出的选择。换言之，沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可以对传统有着极强的依赖性，这就是路径依赖理论[6]。中国反腐败立法理念的演进历程也能体现出路径依赖理论。以中共十六大为重要分界点，2002年前后的腐败治理有很大的区别，从消极治理主义到积极治理主义再到“零容忍”积极治理主义，这种反腐败的方针和理念变化非常明显。但是，这并不能说明在此前后是两种完全不同的分裂状态，互不关联。实际上，每一阶段所呈现出的立法理念都是把之前立法理念的合理之处囊括在内。虽然每个阶段的理念都有其特殊性，但是各种反腐败立法理念都具有前后相承的渐进性特征。党的十六大后，中国反腐败立法理念以积极治理主义为向导，在继承消极治理主义的基础上，以间接打击作为补充，将预防性制度运用到反腐败工作当中，试图构建以预防性立法为导向的反腐败立法体系。“零容忍”理念的确立将反腐敗治理理念更推进一步，以此坚定了反腐败斗争的决心。所以，中国反腐败立法理念不是对原有立法理念的简单复制，而是要对合理的因素加以继承，进行渐进式发展创新。每一阶段都依赖着原有的立法理念，在其基础上不断发展，以此推进中国反腐败的进程。一种制度模式、立法理念的转型与更新，需要靠平缓的方式，渐进性地推进，而不能跨越式地一蹴而就。通过总结渐进式推进的经验，可以推动中国反腐败立法理念的转型。

（三）坚持理性化转型，推动立法理念的规范演进

腐败的治理是国家治理体系中的一部分，应随着国家治理体系的需要而理性地做出转变。改革开放前的“文化大革命”，让中国处在极为不稳定的状态，严重地冲击了社会的正常秩序。但是，改革开放给国家的治理带来了根本性的变革。这个时期为整个国家治理体系理性化的重要起点。就像邓小平所指出的，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[7]基于这种对制度的重要认识，国家在治理腐败过程中逐渐走向规范化、理性化。

从国家政治文化的角度来看，中国反腐败立法理念的转型是规范化、理性化的过程。在这一过程中，中国传统政治文化中的权力、权威影响很深。改革开放前，社会主义国家的意识形态将人民群众推向腐败治理的最前面，群众式的运动反腐依旧渗透着传统文化的因素，国家的腐败治理仍然依靠国家最高权力的推动。改革开放后，依靠制度治理腐败成为常态。在制度建设的过程中，国家权力中心起到关键性作用。从消极治理主义到积极治理主义再到“零容忍”积极治理主义的立法理念转型中，权力渗透在反腐败立法的过程之中。但必须要清楚的是，中国反腐败立法理念转型的过程，也是中国从传统社会走向现代社会的转型过程，理性化是中国反腐败立法理念转型的基本方向。因此，中国的反腐败立法应该在传统的渗透和现代转型中不断创新和发展，并发挥其应有的价值。

（四）推动立法理念科学化转型，提高反腐立法的质量

改革开放四十年来，中国反腐败工作不断推进，同时也取得了重大成就，其中一个重要因素就是得益于科学化的立法理念。在治理腐败的过程中，坚持以科学的立法理念指导中国反腐败工作的顺利开展。党的十八届四中全会提出了“立法科学”的论断，这是中国建设法治的重中之重，学术界也响应了中国反腐败立法的科学化[8]。由此，科学立法成为中国反腐败立法过程中的重要环节，通过对立法理念科学化转型，以提高反腐的立法质量。

坚持以科学化立法理念为主导治理腐败，必须要正确处理腐败惩治与预防的关系。一是要严惩腐败，坚持以“零容忍”的积极治理主义理念惩治腐败，通过增加腐败的成本降低腐败的动机，在治标的同时不忘治本。二是要强化从根源上预防腐败的发生，从制度和治理机制上治理腐败[9]。如果要实现在源头上预防腐败，就要通过科学化的立法理念遏制腐败的滋生。在建设中国反腐败立法体系的过程中，要积极地转变立法理念。在积极治理主义的导向下，要迅速提升腐败刑事立法的惩治功能，不断巩固预防性立法在反腐败立法中的地位，优化实体法与程序法在反腐败法中的治理功能。中国的腐败治理需要以科学理论为指导，以科学体系为保障，以科学方法推进腐败制度建设，把科学理念应用在反腐败工作中。习近平总书记也强调要通过科学有效的方式预防和惩治腐败，为反腐败工作指明了前进的方向。

党的十八大以来，中国反腐败立法进入转型期，需要靠科学立法来提高反腐败立法的质量。科学立法是指国家为了适应当前反腐败立法工作，根据当前我国腐败的现状，树立科学化的立法理念来治理腐败，不断推进中国反腐败的进程。改革开放前，我国的反腐败立法工作滞后，加上缺乏先进科学的立法理念指导，导致反腐败工作收效甚微。改革开放后，随着依法治国方略的实施，反腐败立法工作被提上日程。四十年来，每一阶段的立法理念都是顺应当时国内腐败治理的要求，遵循科学化的立法理念，旨在提高反腐败立法的质量，以期中国反腐败法能够顺利出台。纵观中国反腐败立法理念的演进历程，其中所体现出来的精髓能够为以后中国反腐败立法所借鉴。在此过程中，理念指导立法，使得中国反腐败立法工作在不断地发展与创新，也完善了国家治理体系中腐败治理的内容。

四、结语

改革开放四十年以来，尤其是党的十八大以来，国家治理体系和治理能力迈出了新步伐，中国反腐败立法建设也步入了正轨。但是，中国反腐败立法理念在各个时期受到不同程度的挑战，其转型路径至关重要。新时期要坚持以习近平反腐倡廉思想来指导反腐败立法工作，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，坚持以“零容忍”的态度惩治腐败，创建中国反腐败立法体系，实现中国反腐败立法理念的顺利转型。

[参考文献]

何家弘.反腐败的战略重心与官员财产公示[J].法学，2014（10）：3-12.

周淑真，聂平平.改革开放以来我国腐败状况透视和反腐败战略思路的变迁[J].探索，2009（1）：56-61.

孙国祥，魏昌东.反腐败国际公约与贪污贿赂犯罪立法研究[M].北京：法律出版社，2010：115.

中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会工作报告[N]. 人民日报，2012-11-20（01）.

蔡宝刚.法治思维和法治方式下的反腐路向论纲[J].法学杂志，2013（11）：51-57.

道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：上海三联书店，1994：11-13.

中共中央文献编辑委员会.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

劉峰.十八大以来反腐败国家立法研究的回顾与展望[J].法学评论，2017（5）：87-94.

李蓉，曹刚果.科学反腐的改革逻辑不容漠视—兼评“经济冲击论”[J].湖南社会科学，2015（1）：64-68.

[责任编辑 张桂霞]