粤港澳大湾区立法协调的变迁、障碍与路径完善

邹平学， 冯泽华

（1.深圳大学 港澳基本法研究中心， 广东 深圳 518060；2.中国社会科学院 研究生院，北京 102488）

对标旧金山、纽约、东京三大国际一流湾区的生产要素融为一体，依靠的是以立法协调的手段破解各种物理与观念的藩篱。基于此，粤港澳大湾区（以下简称大湾区）有必要构筑大湾区立法协调机制，消除制度堡垒，畅通生产要素。大湾区立法协调机制是指在大湾区开展的区际立法协调活动，它是粤港澳三地为促进区际经济、政治、文化、社会、生态等方面的协调发展，创新合作机制，建立互利共赢合作关系，以构建和谐统一的区际立法体系、营造公平正义的法治环境为目标，推动中央和粤港澳三地公权力机关开展的立法协调活动。本文拟从粤港澳立法协调的变迁之路出发，深入剖析构筑大湾区立法协调机制的现实障碍，最后提出若干构筑路径，以破解大湾区深度建设难题。

一、大湾区立法协调的变迁之路

新中国成立初期，由于冷战中的“两大阵营”对抗的原因，粤港澳合作备受影响，进展缓慢。在内地改革开放浪潮的助推下，粤港澳合作逐步深化，并通过府际协议的方式就特定的事项进行立法协调。学界一般称这些府际协议为“软法”[1]，以指称这种立法协调方式缺乏约束力。从实践而言，粤港澳主要从区域立法协作的层面进行立法合作与协调，即在府际协议的指导下制定适合于各自实际情况的法律规范，但并未从共同立法的角度形成一致的管理规则。在新时代大湾区建设背景下，就共同立法的角度形成一致的管理规则或为趋势之一。尽管大湾区作为一个概念产生于新时代，但先前的粤港澳合作业已包含大湾区。史海钩沉，综观大湾区立法协调的历程，大致可分为三个时期：

（一）港澳回归以前

港澳回归以前，在英国和葡国的管治下，港澳以“港英”“澳葡”的名义与广东进行合作。这一时期的立法协调工作在性质上属于同一主权国家里因历史原因而涉及英葡两国共同参与的立法协调活动。粤港澳立法协调的领域比较单一，主要涉及海关合作、司法协助、水电及食品供应问题。如1964年广东省水利厅与香港水务局签订《关于东江取水供给港九地区用水协议》，开创了粤港立法协调的先河；粤港海关在海关总署授权下于1982年建立并完善了粤港海关业务联系制度，在走私、禁毒等工作上开展卓有成效的合作；1984年，基于粤港澳业已设立联络官的现状，广东制定《广东省政府联络官工作规则》，对联络官与港英、澳葡当局进行交流的人员、地点、事项和程序等问题做出专门规定；1988年广东省高级人民法院与原香港最高法院签订了《广东省高级人民法院和香港最高法院相互委托送达民事、经济纠纷案件诉讼文书问题的协议》；1990年，广东省检察院和香港廉政公署确定了职务犯罪个案协查的范围、方式、联系渠道，并签署《会晤纪要》。总的而言，由于港澳尚未回归，许多合作事项需要经过港英、澳葡当局以外交途径与国务院及其有关部门协商方能达成，政治性合作色彩浓厚，是否履行合作约定全凭合作各方的自觉性，并无严格的约束力。因而，粤港澳立法协调活动的根基并不扎实。值得庆幸的是，广东与港英、澳葡当局为避免因立法协调活动影响港澳回归，一般均尽力履行相关协议，协议效力及于粤港澳全境。

（二）港澳回归初期至CEPA签署

港澳回归后，开始以特别行政区名义与广东开展立法协调工作。由于港澳回归后宪制地位发生变化，粤港澳立法协调的性质转变为实质法律意义上的复合法域内同一主权国家不同行政区域间的立法协调活动。因“一国两制”实践初期中央管治港澳的理念在于“井水不犯河水”，此时的粤港澳合作并不十分紧密。这一时期内地与港澳合作的主体主要是中央国家机关与特区相关部门，如1999年最高人民法院与香港达成相互委托送达民商事司法文书的协议、2001年最高人民法院与澳门达成相互委托送达民商事司法文书和调取证据的协议等。这些协议的效力同样可适用于广东。2000年，公安部与香港特区保安局签署《内地公安机关与香港警方相互通报机制安排》。次年，公安部与澳门特区保安司签署类似的犯罪信息通报协议。这些通报机制的诞生为粤港澳三地的犯罪信息流转提供扎实的依据。尽管港澳回归后，粤港澳立法协调事项少，但此时的广东与港澳建立了不同层次的官方协商机制，如1998年粤港合作联席会议和2002年粤澳合作联络会议，为新时期粤港澳立法协调工作奠定制度基础。

（三）CEPA签署以后

自CEPA签署以来，内地与港澳的经贸往来日益频繁，粤澳还在海关总署授权下于2004年建立粤澳海关业务联系制度。此时，粤港澳立法协调的领域主要在总体规划、文化合作、环境保护、知识产权、交通设施等（见表1），其中，为更好地推动相关贸易的运作，CEPA的许多具体措施在广东先行先试。例如，2009年CEPA补充协议六中有关服务贸易的29项措施中约三分之一在广东先行先试。广东与港澳还分别于2010年、2011年签署《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》。然而，在大湾区建设前，这一时期主要以传统的共同协作立法模式为主。共同协作立法模式是指立法主体就区域性事务进行立法合作，在平等协商的基础上，制定、修改或废止仅适用于各自特定区域的规范以实现区域合作共同利益追求的立法活动模式。前述的两个时期的立法协调方式均属此种模式。而大湾区建设后，逐步转变成共同立法与共同协作立法的混合模式。共同立法模式是指立法主体就区域性事务制定统一的、能够直接适用于该区域的管理规范，如港珠澳大桥通行规则中对收费标准、交通规则等事项的规定。值得展望的是，在新时代下粤港澳将不断探索新的立法形式，包括具有法律约束力的“硬法”规范（如《中华人民共和国区际冲突法》），以进一步推进大湾区法治化建设。

类别 代表性成果总体规划2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》2009年《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》2010年《粤港合作框架协议》2011年《粤澳合作框架协议》2017年《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》

表1 CEPA签署后粤港澳立法协调成果

二、制约大湾区立法协调机制构筑的现实障碍

“一国两制”是一把“双刃剑”。大湾区立法协调机制不仅要突破“一国两制”的潜在“束缚”，更要发挥“一国两制”的最大优势。全面准确地认识“一国两制”下大湾区存在的四大束缚，方能在立法协调机制的构筑中“对症下药”。

（一）三个单独关税区与三个法域

基于“一国两制”的宪制安排，大湾区存在三个单独关税区和三个法域。由于大湾区内存在不同的关税区和法域，人流、物流、资金流和信息流存在边界管理问题，不能自由畅通。大湾区的经济资源或需长时间的整合过程。近年来，随着粤港澳合作的深入，三地居民通关次数增加、资金跨境适用限制减少、港澳企业获得国内企业的国民待遇逐步得到优化，三地科技创新资源亦不断加强对接。由于法域与单独关税区的隔离，三地必须在区际合作立法上取得共识，方能有效破解立法协调机制构筑之障碍。

（二）三种法系与三种法律制度

大湾区内存在三种法系，进而形成三个法域和三种法律制度。广东九市为具有社会主义性质的大陆法系，香港为普通法系，澳门为大陆法系。三地法系的不同，导致三地法律传统与法治观念有所差异。在司法实践中，粤澳重职权主义，香港重当事人主义。吴嘉玲案、高铁“一地两检”等问题充分折射出内地司法思维与香港差异甚大的问题。加之长期以来粤港澳间的司法互信不高，区际法律冲突问题突出，三地间的司法互助尚未取得突破性进展。质言之，多年以来三地互通有无，贸易往来极为频繁，但却受三地差异较大的法系与法律制度的限制而阻碍贸易自由化的道路。在如此状况下，立法协调机制之构筑将遭遇不少瓶颈。

（三）立法主体多且行政级别不一

随着2015年《中华人民共和国立法法》的修正，大湾区的立法主体增加至十二个。鉴于此，大湾区内的立法权包括特别行政区的立法权、经济特区的立法权、设区的市的立法权等，立法权错综复杂。而这些立法权的权限并非足以处理大湾区的一些事项，如跨境合作中高新科技、互联网等涉及国家安全、体制等问题，亟需最高国家权力机关的授权方可为之。再者，大湾区内各城市和特区的行政级别不一，有两个特别行政区、两个副省级城市、七个地级城市，互不隶属。一方面，行政级别不一导致跨境社会保障、环境治理等方面难以促成合作。另一方面，以往的粤港澳合作难以取得突破性进展的重要根源在于经济竞争的背后并无统一的行政监管协作机构进行协调，并将这种经济竞争的副作用降至最低。大湾区不少城市固守传统GDP思维，为了吸引大企业、大项目进驻，临时性设置了多种优惠政策。按城市个体看，这似乎是理性的，但在粤港澳合作的角度看，属互相拆台、互相挖坑之径，无法体现合作共赢之理念。例如，港珠澳大桥否定“双Y”模式，导致深圳丧失许多机遇。为了解决珠江口东西岸交通的不便，降低虎门大桥的负担，深圳与中山共建深中通道，徒增不少成本。以往的粤港澳合作规划众多，但许多均没有达到预期效果，深层原因不胜枚举，但最为主要的原因是讲级别、讲龙头、讲中心的思维僵化了可持续发展的前景。[2]长期存在的“龙头之争”现象造成利益分配机制无法建立，各类要素难以实现自由流动。因此，立法主体多且行政级别不一将导致立法协调机制之构筑障碍重重。

（四）市场在立法资源配置中的作用薄弱

大湾区内十一个城市之间，是一种横向关系，并无隶属，正因如此，内地有关部门在衔接港澳部门时往往需要借助政府发挥作用，加之在内地政府本位主义的治理模式下，政府被刻意塑造成“全能政府”，公众必须服从政府管制。[3]由此而造成这一现象：市场为主导的基础薄弱，市场在三地立法资源的配置中作用有限，如当前港澳青年来粤企业实习、访问的主要推动力是政府部门，从短期内看，这种具有一定的权威性的措施确实能够保证来粤发展的港澳青年数量，但由于公权的介入，不仅耗费大量的财政成本，增加港澳青年的思想负担，更容易挫伤市场的积极性。大湾区过去的经济发展经验表明：只有不断激发市场活力，才能使一切社会财富得到充分涌流。这意味着尽管政府是大湾区建设的重要主体、服务者与秩序维护者，但不能完全替代市场配置资源。作为市场力量的重要表现形式——行业协会等社会组织自改革开放以来获得飞速发展，对大湾区的经济社会发展和地区治理水平的提高起到一定的作用。但内地行业协会等社会组织长期受到严格限制，尤其是与港澳行业协会的合作与交流备受有关部门的关注。尽管近年来行业协会等社会组织在广东地方立法中的作用愈来愈明显，但在政府部门为主导的地方立法模式下所能发挥的作用仍微不足道。公权力在市场运作中用力过猛，以至于粤港澳三地的行业协会未能形成有效的合作机制，一些能够激活大湾区市场运作的“活法”资源亦就无法得到充分挖掘。

三、大湾区立法协调机制的路径设计

我国区域经济一体化的过程中重经济发展、轻制度建设，重协议签订、轻法治保障的现象较为普遍[4]，以往各种版本的粤港澳合作亦存在前述现象，若不尽快扭转局面将不利于大湾区的深度建设。大湾区立法协调机制是一项系统工程，合作各方必须考虑到潜藏在“细枝末叶”中的各种纠纷以及公众对合作的可期待性，并打通“任督二脉”，让各种“活法”资源疏通大湾区的“血脉”。

（一）夯实大湾区立法协调机制的法律基础

1.由全国人大出台授权决定

无论是否承认大湾区建设存在合法性难题，正如上文所言，大湾区建设确实欠缺一个系统的机制，即大湾区建设的法律基础并不牢固，亟待有关主体夯实。基于大湾区建设的实际情况，适时由全国人大专门出台授权决定，授予粤港澳三地政府合作权力，明确行使的范围、方式、纠纷解决等问题。此乃我国立法实践的常用之道，可作为大湾区建设的上乘之策。之所以由全国人大而非全国人大常委会出台法律文件，是因为府际合作业已远超现有法律框架，存在许多不明确的空白地带，甚至对特别行政区制度产生影响，故由最高国家权力机关——全国人大对大湾区建设进行合法性定位是符合我国立法体制的，有助于全方位、多层次、宽领域地破解大湾区建设的难题。

2.设立在大湾区建设领导小组指导下的立法协调机构

任何机制要取得实效都需要机构去实施，任何机构要完成其职责、使命都需要机制来保障。[5]若像以往那种合作规划，并无统一高位阶的机构进行协调，最终谁也不服谁，只能以收效甚微而告终。综观我国国家机构体系可知，我国尚未有专门的地方立法协调机构，区际立法协调机构自不待言。值得肯定的是，2018年8月，大湾区建设领导小组正式成立，这意味着区际立法协调机构将具有相应的平台予以运作。当前，大湾区建设领导小组除港澳两位行政长官外，其他成员均为国家领导人，小组成员均身兼多职，只能从根本上把握大湾区建设的方向而难以时刻掌握具体的动向。因此，除了成立领导小组外，还需建立大湾区立法协调机构。在大湾区建设过程中，各市有必要打破龙头与行政概念，发挥合作各方原有的产业优势，并形成相互补充、相互支援的良性竞争局面。由于各市行政级别不一致，可由中央负责统一协调。大湾区建设属于严格意义上的重大改革，可由全国人大常委会授权大湾区建设领导小组设立大湾区立法协调机构，由立法协调机构就三地无法协调的事项进行协调，负责立法主导等工作。成立统一的立法协调机构是为了便利各市在建设过程中有一个统一的平台进行探讨、进行协商。之所以应由全国人大常委会授权设立立法协调机构，是因为现有的许多重大立法改革都必须由一个高位阶的权力机关予以主导。在宪法层面而言，全国人大常委会是全国人大闭会期间履行国家最高权力的机关，能够应对大湾区建设的各种突发事件。为了凝聚立法智慧，兼顾合作各方利益，大湾区立法协调机构的成员包括全国人大常委会法工委、国家发改委、国务院港澳办、广东省人大常委会、港澳特区政府、广州、深圳等广东九市代表，投票决定事宜时以过半数通过为原则，涉及大湾区根本性问题时需要以过三分之二的绝大多数为原则。

（二）多维度创新大湾区的立法形式

1.助推示范法制定，扩散跨境法效应

一些国际组织或者国家为了协调内部成员间的法律冲突问题，往往会采用示范法或者类似的方式。如欧盟为了推动成员国经济社会发展政策的顺利运行，一般会制定共同的指导方针。成员国根据指导方针安排各自的年度行动计划。尔后，欧盟会定期评出行动计划的最佳实践，并倡导其他成员国共同学习。[6]再如美国各州均有独立的立法权，在历史上曾出现各州为维护自身利益而堆积贸易堡垒。在遭遇惨痛经历后，美国为了解决各州法律冲突，采用示范法的方式供各州立法机关参考，如《统一商法典》《全国环境政策条例》等，在制定示范法的过程中，美国统一州法全国委员会、美国法学会、美国律师协会等专业性组织发挥重要的促进作用。[7]大湾区可借鉴域外区域一体化治理的经验，积极推动示范法在大湾区的制定与适用。具体而言，在大湾区立法协调机构的主导下，委托若干跨境法律专家、行业协会代表组成不同领域的示范法起草团队，制定出符合大湾区实际情况的示范法。大湾区合作各方的立法机关、行业协会等机构在示范法的指导下制定出与示范法基本精神相吻合的规范，逐步推动大湾区合作各方的法律规范走向趋同，为经济一体化奠定扎实的法律基础。同时，为避免示范法与时代脱节，合作各方及其公众可对滞后的示范法提出修改意见，示范法制定机构根据有关修改意见做到废、立、改、释并举，形成大湾区立法协调与示范法的良性互动氛围。此外，为了使示范法能够得到粤港澳三地的认可，立法协调机构还可参照“WJP世界法治指数”的运作模式，委托大湾区外的某一高校对十一个城市的法治指数进行评估，不断促进大湾区的法治一体化进程。

2.发挥市场作用，推动软法适用

市场主导是《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》（以下简称《大湾区协议》）的合作原则之一，《粤港澳大湾区发展规划纲要》也高度肯定这一原则。合作各方要想大湾区各种生产和生活要素充分流动并得到优化配置，就必然需要充分发挥市场在大湾区资源配置中的决定性作用。在立法协调中，市场配置资源的方式表现为公权机关以市场运行法则为导向，尊重市场参与者发挥行业规范、交易习惯等软法在实践中的作用。吸取域外前车之鉴，长期的硬法之治制约了欧盟成员国施政的灵活性，欧盟一体化渐现瓶颈。自上世纪90年代后，欧盟构筑开放协调机制，通过发挥软法在一体化中的作用卓有成效地进行公共治理。相对于中国其他区域，大湾区的对外开放与市场化程度最高，推动软法的制定与适用具有先天优势。申言之，大湾区可成立各种行业协会，如律师协会、公证员协会、医师协会、食品药品协会等。各大协会可制定各自的行业标准，效力可覆盖粤港澳三地，从而形成大湾区区域性规则。涉及一些需要中央部门认证的事项，则需要国家发改委等部门负责协调，并通过先行先试的方式授权大湾区实施，如粤港澳的医师协会可组织经三地认可的各自区域内医学院校培养的医师，在通过一定考核后，该医师可在大湾区范围内执业。总之，市场化是解决大湾区发展问题的一把利剑，合作各方要充分发挥利剑作用，积极推动软法在大湾区的制定与适用。

（三）扩大立法活动的公众参与，构建大湾区立法命运共同体

扩大公众参与是《大湾区协议》《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重要体制机制安排。而公众参与立法工作是公众参与大湾区建设的核心环节，因为参与建设归根到底是规范制定与遵守问题，大湾区公众即为这些规范的主要遵守者与维护者。大湾区是大湾区公众共同的家园，立法协调工作事关大湾区的千秋伟业，扩大立法公众参与有助于公众成为大湾区立法命运共同体的重要成员。再者，公众参与在地方立法中的规范化和制度化是追求科学立法、民主立法的必由之路。立法者制定的各种规范若不征求公众意见，容易使规范脱离现实，进而失真甚至酿成“恶法”。大湾区建设是一项长期的、覆盖面广的工程，需要协调的利益甚多。若想大湾区建设落实到位，立法者必然要考虑到规范制定后公众的接受程度及遵守自觉性。港澳地区法治建设较为健全，居民法治意识自然较强，而广东九市公众经过多轮国家普法教育活动，法治意识亦有所提高。在此种公众法治意识集体提高的情况下，立法协调机构应最大限度地激发大湾区公众参与立法协调工作的能动性，包括参与硬法、示范法、软法等规范的社会公众意见征求环节，不断提高立法的科学化、民主化。申言之，按照《大湾区协议》的要求，鼓励大湾区内公众参与立法工作的具体方式是丰富粤港澳合作立法咨询渠道，吸纳粤港澳各界代表和法律专家参与，研究探讨各领域合作的法律问题、发展策略及方式。发挥粤港澳行业协会、高校、智库等机构在参与大湾区立法协调工作中的作用，支持并引导工商企业界、劳工界、专业服务界、学术界等社会各界深化合作交流，共同参与大湾区建设的立法协调工作。同时，各市要加强粤港澳大湾区的法治宣传推广工作，让公众有机会、有途径、有意愿参与立法工作，并让大湾区公众成为重要的评估者，评出大湾区最佳立法实践范例，共同推动大湾区法治现代化。

结语

大湾区建设是港澳积极融入国家发展大局的重要平台，也是完善国家治理体系和提高治理能力现代化水平的重要基石。由于粤港澳间的法律制度差异较大，不可能由一方单独起草立法草案，故大湾区需构筑立法协调机制，而该机制之构筑需要对标国际一流湾区并吸收其宝贵的治理经验，发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动粤港澳三地公众参与立法的积极性，共同协商解决粤港澳所面临的诸多纠纷，最大程度地推进大湾区立法规范的科学化、民主化，助推港澳与祖国内地同发展、共繁荣。