西藏深度贫困脱贫攻坚发展报告

徐伍达

西藏是全国“三区三州”中惟一省级集中连片特困地区，多数地区还处于深度贫困状态，是全国贫困发生率最高、贫困程度最深、扶贫成本最高、脱贫难度最大的区域，是典型的“贫中之贫、困中之困、难中之难、坚中之坚”。经过三年不懈努力，西藏累计实现55个贫困县（区）摘帽，4813个贫困村居退出，47.8万人建档立卡贫困人口脱贫，贫困发生率从25.2%降至6%以下。截至2018年底，全区还有19个深度贫困县、15万贫困人口，这些贫困地区和贫困人口从区域分布看，主要集中在边远地区、高海拔地区、灾害频发多发地区，脱贫攻坚任务依然艰巨。但是，只要坚持走好党委领导、政府主导、社会参与、群众主体，精准扶贫与社会保障相衔接，普惠性与特惠性政策相配套，基础建设与产业发展相促进的具有中国特色、西藏特点的脱贫攻坚之路，西藏问题到2020年就一定会在我国现行标准下实现农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，与全国一道进入全面小康社会的目标。

党的十八大以来，按照全面建成小康社会的部署和要求，以习近平总书记提出精准扶贫、精准脱贫为标志，全国扶贫开发进入脱贫攻坚的新阶段。党的十八届五中全会和中央扶贫工作会议明确提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。

2016年以来，西藏把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，全面解决“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的重大问题，围绕贫困人口脱贫、贫困村退出、贫困县摘帽和全面解决区域性整体贫困问题，创新机制、锐意出战，戮力同心、砥砺前行，着力减少贫困人口，着力增加贫困人口收入，着力改善贫困地区面貌，走出了一条党委领导、政府主导、社会参与、群众主体，精准扶贫与社会保障相衔接，普惠性与特惠性政策相配套，基础建设与产业发展相促进的具有中国特色、西藏特点的脱贫攻坚路子。

在实践中奋进创新，在攻坚中创造佳绩

西藏在“十三五”时期头两年，脱贫攻坚捷报频传，连续两年在全国考核中被评为“综合评价好”的省区之一，脱贫攻坚取得了显著成效。2017年6月23日，习近平总书记在山西太原主持召開深度贫困地区脱贫攻坚座谈会以后，西藏作为全国深度贫困地区“三区三州”之首，正确处理好“十三对”关系，结合特殊区情制订了实施方案和三年行动计划，聚焦深度贫困、突出问题导向、优化政策供给、下足绣花功夫，全区深度贫困地区脱贫攻坚取得了新的决定性进展。

（一）减贫目标基本完成

西藏将脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，作为实施乡村振兴战略的优先任务。到2018年底，全区建档立卡贫困人口农牧民人均可支配收入连续三年增幅达到了16%以上，贫困人口收入大幅增加，累计减少建档立卡贫困人口47.8万人，建档立卡贫困人口存量15万人（见图1）。减贫人口总量、贫困人口存量相当于2015年底建档立卡贫困人口的81.2%和25.5%。从图2可见，全区农村贫困发生率由2015年的25.2%下降到2018年的6%以下，贫困发生率降低了19.2个百分点。2018年全区减贫速度大大快于之前的速度，也要比全国深度贫困地区的减贫速度快。从表1可见，2016-2017年全区30个贫困县（区）实现脱贫摘帽，2018年全区25个深度贫困县达到摘帽标准，已摘帽和达到摘帽标准的县（区）占全区74个县（区）总量的74.3%。其中，全区有4813个贫困村（居）退出，占村（居）总量的87.9%，有效解决了区域性整体贫困。因此，西藏提出：“到2019年底，确保15万贫困人口全部脱贫、19个贫困县全部摘帽，全区基本消除绝对贫困。”

（二）多元投入得到优化

打贏脱贫攻坚战必须坚持政府投入的主体和主导作用，坚持专项扶贫、行业扶贫、金融扶贫、社会扶贫、援藏扶贫“五位一体”大扶贫格局，注重统筹整合各种资源，推动财政投入、金融投入、企业投入和社会投入向贫困地区集聚，发挥各方面积极性，打好政策“组合拳”，形成与贫困决战的强大合力，为脱贫攻坚提供坚实保障。据相关统计，全区投入脱贫攻坚的资金达2343.81亿元。其中，自治区整合涉农财政资金352.79亿元，占总投入的15.1%;地（市）、县（区）等基层财政投入脱贫攻坚的资金400.95亿元，占总投入的17.1%，同时各行业部门加大县及县以下基础设施建设的投入，确保70%以上财力用于民生工程;援藏扶贫资金投入143.67亿元，占总投入的6.1%;金融扶贫信贷资金高达1432亿元，占总投入的61.1%;社会扶贫投入脱贫攻坚的资金14.4亿元，占总投入的0.6%，建立了与西藏脱贫攻坚目标任务相匹配的投入机制（见图3）。充分利用中央赋予西藏特殊优惠金融政策，创新金融扶贫理念和产品，农业银行推广“精准扶贫贷款证”、邮储银行创设“扶贫富农贷”、工商银行试点“藏宿贷”、西藏银行推出“藏惠贷”，实现金融服务建档立卡贫困户、扶贫产业项目全覆盖。全区县域银行业金融机构家数超过80家;县域服务网点超过250家，实现县级服务网点全覆盖;乡镇网点420家，乡镇网点覆盖率达到70.9%。目前，全区扶贫贷款余额1458亿元，同比增长28%。扶贫小额贷款35.96亿元，惠及建档立卡贫困人口9.5万户，已还款17.17亿元。创新推出“政府+企业+贫困人口+保险”的保险扶贫模式，签订《保险扶贫合作框架协议》，为减少和控制返贫比例，在林芝市米林等县试点推行脱贫人口“返贫险”，为2131户6870人提供防返贫保障。

根据中央第六次西藏工作座谈会和东西部扶贫协作座谈会精神，对口支援省市、中央企业赴藏考察调研，进行需求对接、签署协议、编制规划，把援藏资金的80%向深度贫困地区倾斜。国务院扶贫办先后召开了三次深化对口援藏扶贫工作会议，推动对口支援省市、中央企业与受援地开展需求对接、协议签署，加快对口援藏向产业扶贫、就业扶贫、智力扶贫和消费扶贫转变。2018年，援藏会议签约项目26个，总投资80亿元，已落地25.6亿元;中央机关和援藏省市专项招录西藏籍高校毕业生262名，对口援藏包干帮扶受援县10%的贫困人口;援藏省市选派1273名优秀教师和658名医务人员深入贫困地区开展教育、医疗“组团式”援藏;特色产品消费纳入援藏范围，与湖北、山东、北京等省市签订了青稞产品包销协议，浙江从那曲订购2.6亿元的牦牛等畜产品，目前已销售40吨牦牛冷鲜肉。

（三）脱贫措施质量提升

遵照习近平总书记关于新增脱贫攻坚资金、项目、举措向深度贫困地区倾斜的重要指示，西藏细化了深度贫困地区三年脱贫攻坚的政策保障、资金支持、项目支撑、具体措施，提升了脱贫的质量效果，贫困地区经济不断发展，基础设施不断完善，社会事业稳步发展，贫困人口获得感、幸福感明显增强。

1、发展产业脱贫一批。正确处理城镇就业和就近就便、不离乡不离土、能干会干的关系，立足资源禀赋和比较优势，着力培育带动性强、辐射面广的扶贫产业。重点打造了青稞、牦牛、藏猪、藏羊、奶牛、饲草、蔬菜等产业，大力发展农畜产品加工业，拓展产业功能，推进乡村旅游和商贸流通等新产业、新业态，创新产业带贫机制，强化企业、专合组织与贫困户的利益联结机制。截至2018年底，全区累计实施产业扶贫项目2142个，完工率达65.4%，完成投资214.24亿元，产业脱贫19.6万人。

2、易地搬迁脱贫一批。坚持国家易地扶贫搬迁政策要求和规范标准，在充分尊重群众意愿的基础上，严格标准、科学选址、合理规划、配套建设，对“一方水土养不起一方人”的26.6万贫困人口实施搬迁。截至2018年底，累计投入150.9亿元，建设安置点905个、竣工805个，搬迁入住21.8万人，完成计划搬迁总规模的83.1%，主体建设任务全部完成，2019年6月底将全部入住。2018年启动实施了昌都三岩片区1.16万人跨市整体扶贫搬迁，完成1639人的搬迁入住任务，4555人具备搬迁条件。注重搬迁后续扶贫政策，完善安置点配套基础设施和公共服务，加强产业发展和转移就业，确保每户至少有1个劳动力稳定就业。

3、生态补偿脱贫一批。立足西藏是国家重要生态安全屏障的定位，正确处理保护生态和脱贫攻坚的关系，整合草原生态保护补助奖励、森林生态效益补偿等转移支付专项资金，对有劳动能力的建档立卡贫困人口和边缘低收入人口实行定岗定员、定责定酬，设置八大类生态补偿岗位66.66万个，①年人均补助由2017年的3000元提高到2018年的3500元。现已落实63万个生态补偿岗位，补助资金22.05亿元。截至2018年6月底，全区为有劳动能力的建档立卡贫困人口提供了30.9万个生态补偿岗位，占岗位总量的49.0%。生态补偿岗位不仅惠及有劳动能力的建档立卡贫困人口，还延伸到了边缘低收入群体，一定程度上避免了“悬崖效应”。此外，全区22个县已纳入国家重点生态功能区补助范围，建设生态扶贫苗圃80个，带动贫困人口4000多人脱贫;大力实施国土绿化工程，积极开展有条件的地方消除“无树户”行动，人工造林293.85万亩。低收入群体通过参与生态保护建设吃上绿色的“生态饭”，实现了稳定增收。

4、发展教育脱贫一批。始终把教育扶贫作为长远之计，作为阻断贫困代际传递的根本举措，建立健全覆盖各级各类教育的政策体系，做好深度贫困地区控辍保学工作，大力改善办学条件，加强师资力量建设。学龄前至高中阶段十五年免费教育“三包”年生均标准达到3720元;中职招收贫困家庭“两后生”1500多人;开展公益性职业技能培训，中职学校培训农牧民4.69万人次;高等院校录取建档立卡贫困家庭学生3735人;全面落实“三免一补”政策，累计资助贫困大学生12508人，生均资助7000元。全区累计有62个县（区）通过了国家均衡发展验收;构建学龄前教育体系，推进双语幼儿园建设，全区村级双语幼儿园达到1400个。通过教育“组团式”援藏，来自援藏省市的1273名优秀教师带来了先进的教学理念，促进了贫困地区教育均衡发展。通过发展教育和培訓转移，直接实现贫困学生脱贫3.02万人，直接带动贫困人口脱贫9.85万人，完成了发展教育脱贫18.9万人目标的52.1%。

5、社会保障兜底一批。坚持“保基本、兜底线、促长远”的原则，聚焦特殊贫困群体，健全以最低生活保障、残疾人两项补贴、孤寡集中供养为主体，慈善帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系，为贫困人口兜底保障。实现了农村最低生活保障制度与扶贫开发政策“两项制度”有效衔接，农村最低生活保障标准与年度扶贫标准线“两线合一”。2018年西藏将农村最低生活保障标准提高到每人每年3840元，覆盖农牧区低收入群体20.18万人，下拨社会救助资金9.69亿元，比上年增加4亿多元。其中，建档立卡贫困人口15.6万人享受到农村最低生活保障制度，占农牧区低保总人口的77.3%。将农村特困人员集中供养、分散供养标准分别提高到每人每年11700元、每人每年5760元，实现孤儿集中收养和有意愿的五保老人集中供养，做到了应扶尽扶、应保尽保。完成建档立卡贫困残疾人的鉴定工作，残疾人“两项补贴”②标准提高到每人每月100元、每人每月200元，对8.63万人发放困难残疾人生活补贴和对3.04万人发放重度残疾人护理补贴，累计补贴资金1.06亿元。各地还创新针对残疾人的帮扶模式组建残疾人就业合作社、助残小微企业等，为1200余名贫困残疾人有尊严地稳定脱贫创建了平台。推进落实“先诊疗、后付费”、“一站式”即时结算机制，建立起“基本医保+大病保险+医疗救助”三重医疗保障线，将贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险和医疗救助保障范围，将包虫病、白内障纳入大病救治病种范围。农牧区医疗政府补助标准提高到475元，人均基本公共卫生服务经费标准提高到65元、高出全国平均水平15元。发挥医疗“组团式”援藏优势，完成1736名大病人员的救治和2.68万包虫病患者的药物手术集中救治，完成了6162名慢性病患者的签约服务管理工作，为428名重病患者提供兜底保障政策。

6、提升区域发展能力。坚持把脱贫攻坚与乡村振兴、边境小康村建设、特色小城镇建设、农村人居环境整治结合起来，立足基础设施和公共服务历史欠账多的实际，加快补齐深度贫困地区发展短板。相关资料显示，全区累计实施小型水利工程和人畜饮水安全巩固提升工程1135个，新增和改善农田灌溉67.16万亩，解决19.9万人的饮水安全;改造农村电网0.47万公里，新修农村电网2.08万公里，解决了541个行政村通电问题，行政村通电率达73.6%;实施农村公路建设项目3470个，541个乡镇、2084个行政村通公路，乡镇、建制村通硬化路率分别达到82.5%和47.9%;新增邮政网点14个、建制村村邮站303处，行政村通信覆盖率达100%，3185个行政村实现光纤通达，行政村光纤通达率达60%，共创国家级电子商务综合示范县27个，建成11个电子商务公共服务中心、10个电商物流配送中心、77个乡级服务站、218个村级服务点，实现农牧区特色产品网络销售额7065万元。在基本公共服务方面，新建村级双语幼儿园935所，改造义务教育阶段薄弱学校622所;改扩建29个县级医院、32个乡镇卫生院和53个县疾病预防控制中心，新建35个县级藏医院和67个妇幼保健站;新建乡镇农牧综合服务中心680个，基本实现乡镇全覆盖，建成农牧科技成果转化基地110个;新建乡镇综合文化站692个，覆盖率达100%，村级综合服务中心1122个，覆盖率达21%。