国家重点生态功能县发展路径——漳州市华安县城乡总体规划的探索与实践

■ 陶 勇

华安县位于福建省漳州市北部山区，在水源涵养、维护生物多样性等方面具有重要生态作用。由于其远离厦漳泉经济圈的核心地带，除丰山省级经济开发区，整个华安基本不纳入区域大工业体系的生产要素，城市建设与经济发展相对落后。同时，华安现有的生态资源也不适合、不支持大工业、大城市的增量发展模式。

随着华安县于2014年取消了地区GDP考核，2015年底漳永高速通车并在华安县设置4个互通口，2016年纳入国家重点生态功能区，华安县迎来了新的发展条件和机遇。在新一轮总规修编阶段，笔者针对华安县的转型发展路径进行探索，以期为相似的城市发展及其总规编制提供借鉴。

根据《国家主体功能区规划》，重点生态功能区是限制主体功能区类型之一，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务。国家重点生态功能区在产业选择及发展上有其特殊的考虑，宜以生态服务业、环保农业、生态产品加工业为主，辅以适度开发的生态旅游和民俗旅游，展示生态文化。

纳入重点生态功能区，并且在以“人”为核心的新型城镇化背景下，对华安县城乡总体规划提出了新的任务和要求。总规应该成为经济宏观调控、生态资源保护和社会利益再分配的重要公共政策。

一、华安县发展条件与定位

（一）发展条件

华安县作为旅游资源大县，自然人文资源丰富，贡鸭山国家森林公园、世界文化遗产大地土楼群、中央苏区县革命老区，使华安县具有“红、黄、绿”三色旅游资源。同时，县域自然生态景观环境良好，水质达国家一类标准，大气环境优于国家一级标准，为城市建设提供丰厚的人文底蕴和优越的生态基底。

华安县自2005年在丰山创办工业集中区以来，为全县经济发展带来了巨大的推动作用，改变了以往以农业为产业主导的局面。2008年以后产业结构排序由过去“一二三”逐渐转变为“二三一”，三次产业比重由2000年的44.3：28.8：26.9转变为2016年的22.6：53.8：23.6，工业发展成为经济发展主要动力。随着华安被列为国家重点生态功能区，面临发展方式加快转变、自身结构深入调整、环境资源约束增强等多重压力。从县域经济发展的阶段性特征来讲，华安二产占比已超过50%，亟待通过发展旅游等三产来优化产业结构，带动提升一二次产业发展。

（二）发展目标

华安在新一轮总体规划中突出良好生态环境的特征优势，控制人口与城镇发展规模，重点发展生态产业，塑造生态山水城市品牌。同时，利用交通条件促进华安形成高速节点的城市网络，使华安纳入流通的节点城市群。

根据华安的资源禀赋和未来的发展潜力，结合重点生态功能区相关发展要求，华安提出打造“国家重点生态功能区、知名世界文化遗产地、生态休闲养生与特色乡村旅游目的地”的总体目标。重点加强九龙江北溪水域、水库保护，保护贡鸭山森林公园等重要的景区环境，整治沿线农村生产生活环境。

二、生态安全格局构建

立足于华安良好的生态基础，以生态红线保护规划、土地利用总体规划为依据，统筹人口与环境资源关系，以精明保护、精明发展的思路，实现生态安全保障和空间格局的保护。划分空间管制分区，科学构筑区域空间发展框架，实现县域内城镇、农村、产业、生态协调发展。

（一）生态资源现状概况

华安县是重要的生物多样性保护、水源涵养和水土保持区，生态较为敏感，不恰当的生产、生活活动容易引发潜在的自然灾害。华安水资源丰沛，是华安玉分布聚集区，矿产资源和水电开发都会对生态环境造成破坏。

华安县属于漳州市地质灾害高发区。受亚热带季风气候影响，暴雨、台风多，由于降水集中，强度大，历时短，加上山区河流河道狭窄，易造成山洪暴发和洪涝灾害，容易引发山体滑坡、泥石流、崩塌等灾害。

（二）构建综合生态安全格局

保护山体完整性，避免对坡度较大区域进行开发建设为基本原则。将全域坡度25度以上地区划为低水平安全格局，禁止进行开发建设。10度～25度为中等生态安全格局，在进行论证的前提下允许局部地区进行少量开发。10度以下为高水平安全格局。

华安县等山地县区主要考虑泥石流、滑坡等多种地质灾害的空间分布，科学划定保护区和缓冲区，并据此划高、中、低安全水平安全格局，提出相应的建设要求和管制要点。

图1 地形保护生态安全格局

以保护雨洪安全为目标，统筹考虑华安县水生态系统格局。以恢复自然水文过程为手段，综合运用GIS技术，利用河流发源点的分布及水系格局，结合华安县山地特征，划定重要水源涵养保护区的空间范围构建水安全格局。

利用LANDSAT8遥感图像解译识别重要的生态源地、景观阻力评价和潜在生态廊道构建等方法构建生物多样性保护安全格局。

根据基本农田保护条例，基本农田应受到严格保护，规划将其划定为低安全格局区域，一般农田划定为中等安全格局区域，其他区域划定为高安全格局。

通过绿色廊道系统串联，将华安的文化遗产和旅游资源串联形成全域休闲游憩生态网络。通过对文化遗产和旅游资源空间分布的密集程度分析，判别华安县全域文化遗产保护和旅游发展的核心区域，分别将其纳入遗产保护和游憩安全格局。

图2 水生态系统安全格局

图3 生物多样性保护格局

综合以上六项要素分析基础上，建立华安县综合生态安全格局，规划将县域划分为高、中、低三类，同时将安全格局空间与县域四区划定管控相结合。低水平生态安全格局也有学者称之为“底线安全格局”，是城市发展建设中不可逾越的生态底线，需要重点保护和严格限制，并纳入城市的禁止和限制建设区。中水平安全格局在开发上需要限制，注重保护与恢复生态系统。高水平安全格局，是维护区域生态服务的理想的景观格局，在这个范围内可以根据当地具体情况进行有条件的开发建设活动。

图4 综合生态安全格局规划图

（三）制定综合协调的空间管制分区

综合叠加以自然保护为目标的生态安全格局和人类活动主要影响范围，共同确定空间管制策略，将县域用地分为禁建区、限建区、适建区、已建区四类。

适宜建设区：面积为196.59平方公里，所在比例为14.95%。主要集中于丰山镇和华丰镇。从土地利用方面看，该区建设密度大，开发强度高，单位面积土地产出效益高；从城镇角度看，该区人口聚焦、功能集中、经济中心地位突出；第二、第三产业在空间上高度集聚。

图5 县域城乡空间管制规划图

图6 县域城乡生态保护和建设规划图

三、以文化旅游产业为龙头，以休闲养生产业为补充

（一）产业发展目标

规划华安县实现产业结构由“二三一”向“三二一”转变，重点形成文化旅游、养老养生等现代服务业体系，降低现有工业生产能耗，减少工业污染，形成新型绿色低碳的工业体系。

（二）以文化旅游产业为龙头，大力发展现代服务业

1.文化旅游产业的发展与资源环境的保护相适应发展

按照“保护第一、开发第二”的原则，根据华安区域的自然环境特色，科学选择旅游开发模式，特别是环境敏感区和生态脆弱区。以文化遗产保护为主、合理利用为辅，把最大限度地保护好各种文化资源作为产业开发的前提，促进生态环境优化和人文遗产的保护，实现文化旅游、生态环境与经济社会的可持续发展。

图7 县域城乡产业结构布局规划图

2.推动文化与旅游产业的融合发展

塑造华安县文化旅游形象，突出发展“世遗文化”、生态休闲与特色乡村游，推动全域旅游发展。以华安土楼、漳窑遗址——华安东溪窑“双世遗”为核心，重点建设福建土楼（华安）旅游区、漳窑遗址——华安东溪窑及九且溪生态旅游项目。生态休闲与特色乡村旅游以全域国家森林公园、国家重点生态功能区为依托，形成“与花木为邻，与山水相亲”的旅游特色。突出发展绿色旅游，形成以土楼之旅为龙头，发展以贡鸭山为主的生态之旅，和春村为主的农家乐之旅，新圩百年古渡为主的海丝之旅，以官畲特色村寨为主的畲家风情之旅，以先锋村史馆为主的红色之旅。推进奇石文化发展，把文化创意融入玉石产业，通过旅游带动，科技拉动，向规模化、产业化、多元化方向发展。

3.以养老养生产业为补充，引领升级现代服务业

华安县森林覆盖率为72%，水质和空气质量极佳，达到或优于国家一级标准。拥有贡鸭山国家森林公园、大地土楼群、利水温泉、和春村等旅游资源，为养老养生群体的旅游度假提供了优质目的地。漳永高速的通车将为华安养老养生产业提供便利的交通条件。通过养老养生产业园集聚发展，打造华安养老养生产业“四大园区”的主题内容。

表3 县域养老养生产业布局

四、打造森林城镇

（一）空间结构与用地布局

1.确定城市拓展方向和增长边界

结合现状竖向、水系分析、植被等生态因子叠加分析，整个中心城区受周边山体阻隔，向北、东方向拓展困难，城南、下坂拥有较为平坦的开发土地。漳永高速在县城西侧设有的高速出入口将成为县城联系厦漳泉区域的最主要通道，是县城区未来空间向西拓展的引力。随着绕城公路的建设，208省道及308省道过境交通外移，南部片区受过境交通干扰较小，为空间拓展提供有利条件。在维护中心城区自然生态环境的前提下，结合考虑用地的拓展整合，组织高效便捷的道路网络，划定中心城区的城市增长边界。

2.规划结构

规划充分依托地形和自然山水要素，结合城市发展需求，采用组团式的城市布局模式，形成“玉带绕城，两心三区，点轴呼应，山水共融”的总体城市设计结构。两心为下坂山地郊野公园、真武山山地公园两个生态景观核心。三区指科教文化组团中心、城南片区、老城区三个重要风貌区。玉带为九龙江滨水景观带。

3.用地布局

结合中心城区周边的自然山水要素，采取显山露水、蓝绿并行的手法，构建网络化的生态系统，形成山-江-城-林的融合发展生态城市格局。创造现代化和生态环境相结合的城市景观构架，依托地形条件规划滨水公园、山地公园、城市入口景观节点等，构筑良好的生态基底。控制中心城区发展规模的同时，增加商业服务业用地，进一步完善文教体卫用地，增强城市的吸引力和影响力。

图8 中心城区城市增长边界规划图

（二）生态景观塑造

规划尊重华安县山水格局和自然走向，充分挖掘中心城区天然的山水格局特色，保护并打造九龙江滨水大通廊，合理利用山体建设山体郊野公园，预留组团绿地，道路绿化廊道，构建点线面结合的绿网体系，打造山水园林城市。

1.山体保护——构建一重山保护及修复

环城一重山是华安县城的生态屏障，是县城打造生态山水园林县城的重要基础。结合一重山体周边的用地性质，以多层建筑为主，主要建筑高度限制在24米以内。同时，针对中心城区部分已经破坏的山体景观，通过植被恢复、景观构筑物等处理方式修复美化山体。

2.水体保护——主要岸线保护规划

凸显华安山水园林城市特色，打造滨河景观廊道，建设亲水公园。以保全岸线生态与景观资源为规划目标，控制自然岸线的无效利用。通过滨水广场岸线、亲水码头岸线、滨水建筑岸线、自然生态岸线的设计，营造充满生机的和谐县城，重点管控北溪和温水溪。

九龙江北溪：老城段通过增加亲水平台更新老城建设，拓展滨水活动功能，形成以商业、生活为主的岸线规划；福里至罗溪段，以保护、以低影响开发为主，保留现状自然湿地，结合自然与绿道建设，打造生态型湿地岸线。

温水溪：城南段已硬化，未来改造增加亲水平台，设置步行道，营造休闲宜居的慢生活场所精神，打造新区活力水岸。

华安县纳入国家生态主体功能区等外部发展条件为华安的城镇化提供了新的发展思路。把握新一轮总规修编的契机，在构建生态安全格局的基础上，通过产业发展和城市设计两方面内容设计，选择特色化的城市转型发展路径，用生态的方式转为生产红利，使保护与利用有效结合，以期为同处于工业化发展初期阶段生态敏感区的城市提供新的发展思路。