关于加强政府专职消防队建设的几点思考

郭其云 魏清

通过分析我国政府专职消防队建设发展总体情况，发现当前还存在着政府专职消防队员法律定位模糊、待遇不高、队伍稳定性差、管理问题突出、专职队员素质参差不齐等问题，结合专职消防队承担任务的实际需要，提出：亟需进一步加强立法研究，明确政府专职消防队员的法律定位；建立健全政府专职消防队员招收保障制度；提高福利待遇，营造拴心留人环境；创新管理教育方法；培育职业道德和奉献精神，努力提高政府专职消防队履职尽责能力。

关键词：政府专职消防队 制度保障 队伍管理 对策建议

近年来，随着改革开放的不断深入，社会经济的持续快速增长，消防部门承担的灭火及应急救援任务越来越重，但受原现役消防部队（根据国家机构改革方案，2018年10月9日己转隶到应急管理部）编制所限，消防力量严重短缺问题日益突出，消防应急救援力量明显不足，己经很难适应新形势下经济与社会发展需要。政府专职消防队在消防力量建设难以跟上我国经济社会发展速度的矛盾突显期应运而生，在充实社会消防力量的同时，其自身也在建设发展过程中出现了一些亟待解决的突出问题，尤其是在应急管理体制改革、应急救援力量体系建设发生重大变革的大背景下，如不及时采取有力措施，将严重影响其今后的建设与发展。本文试图对此做一些简要探索，以期引起大家重视。

1 我国政府专职消防队建设发展总体情况

1.1 政府专职消防队建设立法情况

根据《中华人民共和国消防法》第35条规定，各地区消防组织的建立，消防技术人才的培养，地区火灾预防及应急救援能力的增强，由各级人民政府负责。根据第36条规定，县级以上地方人民政府应当建立公安消防队、专职消防队，并按照国家标准配备消防装备，承担一定区域范围内的火灾扑救工作。乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作需要，建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救工作。

因此，根据《中华人民共和国消防法》第35条、第36条之规定，我国政府专职消防队的建设主体应为各级人民政府，其所担负职能除火灾扑救任务外，根据《中华人民共和国消防法》第37条的规定，承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作[1]。全国各地方政府以《消防法》为依据，可以根据自身实际情况制定适应本地区的专职消防队建设和发展的地方性法规或规章，如河北省政府出台的《河北省专职消防队建设管理办法》、浙江省出台的《关于进一步加强多种形式消防队伍建设和管理的意见》，以及安徽省政府发布的《进一步加强政府专职消防队建设的意见》等。

1.2 政府专职消防队建设发展情况

近年来，各项针对消防队伍建设的政策文件相继下发，如《国务院关于加强和改进消防工作的意见》(国发〔2011〕46号)和公安部等7部委《关于深化多种形式消防队伍建设发展的指导意见》(公通字〔2010〕37号)等文件，各地依据相关文件，结合各地实际情况，探索消防力量发展方式，有力推动了政府专职消防队伍的科学、快速发展。

目前，我国政府专职消防队增长迅速，全国政府专职消防人员(含政府专职消防队员和消防文员)从“十一五”末的8万人发展到2008年年底的14.5万人[2]，发展迅速。2015年全国政府专职消防队员和消防文员己达17万人，预计2017年将达到25万人[3]。但是，随着社会经济的快速增长，新型城镇化建设和城乡一体化进程的深入推进，不断增多的火灾隐患对消防安全保障能力的需求日益增长，消防专业力量发展不能跟上经济增长的速度仍然是客观存在的影响我国社会经济发展的急迫问题。据统计，全国尚有一千二百多个城市消防站在人员编配上存在欠缺，两百多个己建成的城市消防站因人员不足或经费等原因未投入执勤，一百多个县级行政区域内没有消防专业力量，“十二五”期间，各地规划“应建未建”或在建的城市消防站一千六百个，按照城市消防站执勤人员配备的需求，政府专职消防队员人数总体缺额至少达8万人。

受农村经济基础较差的制约，我国乡镇地区消防队伍建设缓慢，乡镇地区专业消防力量不足的问题十分突出，除县政府所在城镇外，全国3.1万多个乡镇仅建有政府专职消防队4959个，缺建率达84%。其中，应建立政府专职消防队的国家重点镇、省级中心镇、历史文化名镇、易燃易爆危险品生产(经营)单位和劳动密集型企业集中的乡镇、建成区超过5平方公里或常住人口超过5万人以上的规模较大乡镇建队率不高，如国家重点镇、省级中心镇共3118个，有近三分之一的镇未建队；建成区超过5平方公里或常住人口超过5万人以上的规模较大乡镇共1995个，仍有45%的乡镇未建队[4]。

2 当前我国政府专职消防队建设发展过程中存在的主要问题与原因分析

2.1 政府专职消防队员法律定位模糊

《消防法》等法律规范及部分地方政府规章虽然鼓励发展地方消防组织，但其内容纲领性强，很多实际性的部分没有详细地进行细化。如在《消防法》中除对加强政府专职消防队建设做出了原则性规定外，对涉及政府专职消防队的法律定位、经费保障、人员管理、福利待遇、医疗保险等事项均没有明确规定[5]。

关乎到政府专职队建设方面的消防法律规范涉及面广，专业性强，各地方有立法权的人大及其常委会、地方人民政府，应该根据本地区具体情况，结合相关各部门的建议，收集意见，制定适合本地需要的政府专职消防法律规范，为本地区消防工作社会化提供法律上的依据，使专职消防队伍建设与管理有法可依。但是由于没有统一的管理制度和要求，地方在立法保障上存在不同程度的滞后性，导致政府专职消防队员的工资福利保障机制和标准混乱，加之全国经济发展不平衡，特别是经济欠发达的地方和政府专职消防队员管理建设刚刚起步的地区，在对政府专职消防队的建设和人员招聘上尤为混乱，在招聘主体上存在着以支队、大队为主体进行专职队员的招聘，导致各级单位招收政府专职消防队员的条件各不相同。在招收的消防队员中，有的没有与其签订正式的劳务合同，导致招收的队员一些基本利益难以保障，招收政府专职消防队员的身份也极其复杂，有公安民警、协警、农民工、事业单位人员兼任政府专职消防队员等情况。招收主体的不规范、法律定位的模糊导致招收的队员对于他们自己的身份迷糊不清，存在“我们究竟是谁”、“我们应该听谁领导”、“我们在为谁做事”等等疑问[6]。

2.2 政府专职消防队员待遇不高

目前，政府专职消防队员规范的招收应由地方政府以合同制的形式予以规定，由当地政府根据本地区经济状况对招收队员进行经济保障，政府专职消防队员在工资待遇标准的确定上，应考虑到政府专职消防队员所从事的消防工作是高危行业的事实，以及政府专职消防队员在入职后承受的是军事化的管理。从政府专职消防队员的招收入职条件来看，入职政府专职消防队员并不需要过高的门槛，从大众的普遍认知来看：较低的入职门槛不应匹配较高的工资收入标准。因此，从公众对政府专职消防队员工资水平的认知和事实上，政府专职消防队员的工资待遇较低，很多地区政府专职消防队员的工资水平低于本地区平均收入或略高于平均收入。如长沙市2016年招收政府专职消防队员的工资标准为：第一年入职战斗员除去五险一金为2100元，第一年驾驶员除去五险一金为2300元，每年涨幅为100元左右，略低于长沙市地区的平均人均收入。

在福利和其他待遇上，由于我国大部分地区在征招政府专职消防人员相关工作还处于探索、发展阶段，新生的政府专职消防队员和传统的原现役消防部门属于矛盾的两个对立面，从队伍性质来看，政府专职消防队员不属于原现役人员；从法律定位来看，政府专职消防队员身份定位模糊；受发展时间、体制等诸多因素影响，政府专职消防队员的各项待遇并没有向原现役消防部门看齐，政府专职消防队员目前虽然在晋职、入党（团）和评嘉奖等方面有政策倾斜，但是诸如学技术、立功受奖等奖惩激励机制上还存在较多缺陷，而经过长时间发展的原现役消防部门在官兵晋职、入党（团）、考学、学技术、评优评先等方面己建立起比较成熟的奖惩激励机制，而这些都一定程度地影响了政府专职消防队员的工作热情和队伍士气[7]。

2.3 政府专职消防队稳定性差

目前，同社会一般单位企业招聘员工一样，政府专职消防队员通过签订合同与消防部门或者政府建立雇佣与被雇佣的关系，作为被雇佣的政府专职消防队员只要雇佣主体给出的待遇达到政府专职消防队员的目标期望，入职的政府专职消防队员就会存在一直干下去的动力，就不会随时跳槽。受应聘政府专职队员的思想认识、文化水平和入职动机的影响，政府专职消防队员解除合同的概率偏高，尤其在专职、原现役混编中队，政府专职消防队员与原现役消防官兵相处的摩擦等因素，致使政府专职消防队员队伍不稳定，解除合同率偏高。

目前，政府专职消防队员的年龄结构大都在18至30岁之间，多数政府专职消防队员都有过社会阅历，他们入职前通过新闻、报纸等媒体对消防部门有一定了解，通过社会主流媒体的报导，他们一般在入职前对消防部门存在很强的新鲜感和神秘感，存在入职体验消防员生活的想法，另一方面，想通过应聘政府专职消防队员后根据政策的支持学一两门技术以便好重新择业，或者将应聘政府专职消防队员作为再就业前的过渡期，一旦有了合适的职业就会申请离队，而作为用人单位的消防部门，对于专职队员的离职没有强有力的限制手段，结果在人员保留，特别是入职达到一定年限，对消防部门灭火救援等基本业务技能熟悉的技术骨干的继续留用上存在困难，老专职队员离队后，为保持执勤实力，必须要招聘新队员来弥补空缺，但是新入职的专职队员必须经过一定期限的专业培训才能够达到胜任一定岗位的能力水平，尤其是驾驶员、装备技师等重要岗位，必须经过很长一段时间的培养和他们长时间的实践积累才能承担相应的工作。

另外，地区经济差异引起的各地区专职队员的工资存在较大区别，经济发达地区的政府专职消防队员的工资，明显要高于经济欠发达地区，因此，导致政府专职消防队员流向北、上、广、深等经济发达城市，使二、三线城市的消防机构成为其政府专职消防队员免费培训基地，导致经济欠发达城市专职消防队建设陷入“一边在成长、一边在萎缩”的怪圈[8]。

2.4 政府专职消防队员管理问题突出

在政府专职消防队员的管理上，目前存在三种管理教育形式，一是与原现役官兵进行混编管理；二是组建政府专职消防队，派原现役干部和骨干进行管理；三是组建的政府专职消防队管理干部、骨干、队员均为政府专职消防队员。从消防队员职业要求来看，要将刚入职的政府专职消防队员培养造就成为具备较高职业素养的政府专职消防队员，将是消防管理机构和管理人员需要长期研究探索的一个关键性课题。从消防队员职业特点来看，政府专职消防队员的灭火救援行动和日常管理应当实施与地方公司企业所不同的军事化管理。

从实际管理来看，专职消防队对军事化管理概念非常模糊，在认识上也存在偏差，有的单位按照原现役标准严格实行军事化管理，有的单位则实行准军事化管理，有的单位则提出去军事化管理，将专职队作为一个服务型单位。

实际的管理过程中，专职消防队伍的管理者对专职消防队的认识上也存在着偏差，有的管理者认为政府专职消防队员就是充当消防原现役部队的“临时工”,火场上的“水带工”,生活中的“清洁工”,没有必要对其进行和原现役中队一样标准严格的军事化管理；管理者在管理过程中向专职队员表现出这样的管理观念容易造成政府专职消防队员同样的错误认识，一旦这样的认知存在，那么持续性军事化的训练，军事化的管理势必会导致专职队员产生抵触情绪，以致专职队在训练和日常管理上存在很大阻力，不利于专职消防队的管理建设和战斗力的生成。专职消防队不同的管理理念、管理手段必然导致管理方法上的迥然不同，要么把政府专职消防队员和原现役士兵一样管理，要么放任自流；政府专职消防队员对准军事化管理概念认识也不足。管理理念的不统一极易导致管理思路混乱，不利于政府专职消防队良性、持续、健康发展。

2.5 政府专职消防队员素质参差不齐

政府专职消防队员的来源主要是未就业的社会青年、部队退役的士兵，文化程度主要以高中、大专或本科为主。年龄层次、社会阅历以及文化程度的差异导致政府专职消防队在人员组成上比原现役部队更加复杂。随着专职消防队建设蓬勃发展，以原现役消防部门官兵充当专职队管理者的模式势必会减少原现役消防部门基层官兵数量，这也导致短期内不可能为所有专职消防中队配齐原现役警官。因此，选拔政府专职消防队员中思想素质好、业务技能高的专职队员担任管理干部，来对专职消防队进行管理，有利于提高这些政府专职消防队员的积极性，提升全体专职队员的活力。

但是培养一批优秀的管理干部和管理骨干需要较长时间，而专职队员较快的离职速度导致这样的人才很难培养起来。专职消防队的管理是一个多方面的管理，消防部门的管理不同于社会一般企业单位，消防部门的管理者需要管理本单位队员的各个方面，对管理对象的管理连续性长，一个基层消防队能否发挥出战斗力，离不开优秀的管理者采取科学的管理方法，但管理岗位人才培养本身就存在较大难度，需要一定周期，积累管理经验。另外，在混编制的管理模式中，政府专职消防队员是灭火救援的执行者，但是到了专职队伍中则转变为灭火救援的决策者，两者要求相差很大。同时，日常消防基础工作，如水源道路重点单位的熟悉、灭火预案的制订等都是现在政府专职消防队员的薄弱环节，因此，符合上述要求的政府专职消防队员也就非常稀少，十分难得。

3 进一步加强政府专职消防队建设和管理的几点思考

专职消防队在建设和发展过程中存在的问题如果得不到及时解决，势必影响专职消防队伍的持续、健康、稳定发展。如何加快和促进专职消防队伍的建设，使之形成有效的战斗力，可以考虑从以下几个方面入手：

3.1 加强立法研究，明确政府专职消防队员的法律定位

从立法上来看，《消防法》中没有出现“政府专职消防队”这个概念，从各个方面上比较，政府专职消防队不同于单位专职消防队。首先，二者的任务范围不同。政府专职消防队负责一定范围内社会上的灭火救援任务，是为了辖区社会公共利益，而单位专职消防队主要是承担本单位自身的灭火救援任务，对单位以外的灭火救援任务没有责任。其次，两者建设资金的来源不同。政府专职消防队的建设资金来源于政府，是由地方财政支持，单位专职消防队的建设资金很大程度上是由本单位拨出一部分资金进行建设。最后，两者履行职责承担的法律后果不同。政府专职消防队若作为具有行政主体资格的政府派出机构，则其可能为自己的违法行为承担行政责任，单位专职消防队则不能作为独立行政主体，也就不能承担行政责任[9]。

针对以上情况，可以通过未来在修订《消防法》时，将“政府专职消防队”这个名称具体化，直接写入法律条文，专门进行定义，以区分“政府专职消防队”和“单位专职消防队”。在政府专职消防队体制编制的问题上，可以通过地方编委会的政策，解决政府专职消防队员的编制问题，明确政府专职消防队员的身份，只有在明确队员身份的基础上，才能更好地保障政府专职消防队员的基本权利，确保政府专职消防队的稳定，从根源上解决政府专职消防队建设发展过程中存在的普遍问题。

3.2 健全政府专职消防队员招收保障制度

政府专职消防队员的招收标准及人员入职后的保障直接关系到今后以此建立的专职队的管理、训练、执勤战斗等一系列后续工作的开展，因此，在进行专职队员的招收时应向社会公布招收的条件和范围，入职后的工作待遇，入职后的保障，以及离职要求等各个方面，确保招收的队员充分了解入职后的一系列活动，有足够的心理准备来适应消防部门的生活。

消防工作是一项十分艰辛的工作，存在着一定的职业风险，随时会遇到意想不到的危险，如果不能做好政府专职消防队员的各项保障，他们在面对危险时就会有较多顾虑，直接影响到灭火作战能力。2012年，人力资源和社会保障部与公安部针对多种形式消防队伍建设的问题，联合下发了《灭火救援员职业标准》，对政府专职消防队员实行职业技能鉴定，考取相应职业技术资格，实现同一等级，同一待遇。政府专职消防队员从招收到合同期满解除（或续签）合同，整个过程必须遵守《合同法》、《劳动法》规定，应严格按照《劳动法》等法律法规和当地的有关规定要求，制定合法的招收、管理和使用规章制度，确保合同合法有效[10]。作为用人主体的政府、应急管理部消防救援局应及时出台统一、规范、具有法律效力的政府专职消防队员相关政策文件，要求各地各总队解决事业编制的问题，只有依法保障政府专职消防队员权益，调动政府专职消防队员的主动精神，才能最大限度地激发他们的积极性和创造性，保障政府专职消防队健康、稳定、持续发展和灭火救援各项任务的顺利完成。

3.4 提高福利待遇，营造拴心留人环境

政府专职消防队员能招得来只是第一步，关键是要在后续的管理教育中将入职人员留住，减低离职率，提高队伍整体稳定性。可以考虑通过以下多种措施，从政府专职消防队员的入职到离退职的各个环节中入手，充分利用制度的保障形成一种良性循环，努力创造一种拴心留人的工作环境。

第一，要通过提高经济收入，解决政府专职消防队员的后顾之忧。经济收入是政府专职消防队员入职的一个很重要的权衡、考量指标，是专职队员入职一定期限后决定去留的最关键因素。从事一线灭火救援工作的消防员，其工作具有危险性大、工作强度大、任务难度大、训练强度高、心理压力大等特点，因此，从事一线灭火救援工作的政府专职消防队员的收入应以特种行业的标准来进行确定，其经济收入应高于社会一般工种、行业的工资标准，应明显高于当地平均收入水平。

第二，要做好政府专职消防队员的再就业保障工作。可以在专职消防队伍发展的过程中，将部分实战经验丰富、管理能力较强、综合素质好的优秀政府专职消防队员提拔到班长、执勤中队长助理、专职队长等岗位，使他们深深地体会到在消防队伍中的地位是平等的，只要有上进心，自己在消防队是有上升空间的，只有这样才能更好地激发政府专职消防队员勤学苦练、钻研业务的积极性和主动性。同时，可以通过开展警地两用人才培训，依托社会师资力量、教学设施等资源，广泛开展计算机、烹饪、驾驶等专业技术培训，帮助入职队员在消防队工作期间储备技术和本领，为以后二次就业拓宽渠道。对于入职时间长、己经不适合继续从事消防工作的老队员，要建立健全再就业机制，全力解决再就业问题，尽力向社会上效益好的用人单位进行推荐，帮助解决后顾之忧，也间接形成消防部门良好口碑。

第三，要提升政府专职消防队员政治待遇。一方面争取设立政府专职消防队员抚恤优待政策，落实专职队员的福利、养老、医疗、保险、抚恤、再就业等方面的保障，提高他们入职后能够享受到的优待政策。另外，可以参照拥军优属政策，根据政府专职消防队员的入职年限、所处岗位，参考同样服役年限、所处岗位原现役消防官兵的待遇，给政府专职消防队员的家属相当程度的政治待遇。也可以通过加强社会媒体对于政府专职消防队员福利待遇的宣传力度，达到吸引人员入职和增强社会面对于政府专职消防队员社会地位的认同感的双重效果，消防部门可以大力开展争当优秀政府专职消防队员活动，加强对优秀政府专职消防队员的宣传，使社会上产生对政府专职消防队员的价值认同。

3.5 创新管理教育方法

政府专职消防队员作为消防队伍的一支新生力量，要让他们快速融合到消防部门大家庭中来，充分挖掘其潜能，发挥其应急救援战斗力，就要创新对专职队员的管理教育方式方法。

一是要加强教育引导。要使政府专职消防队员意识到入职消防这一职业与社会上普通职业的不同，到消防部门入职就如同参军入伍，他们的一言一行也代表着消防部门的形象，通过加强政府专职消防队员和原现役消防官兵的思想政治教育，转变“以原现役为主，合同制为辅”的思想。培养政府专职消防队员的主体意识，提升专职队员业务素质，提高政府专职消防队员的工作积极性。

二是要规范管理制度。要改变入职队员原先在社会上工作和生活中养成的风气，上级管理机关应制定统一的管理规章制度，对专职队员按军事化进行管理，通过正规的集训，提高其综合素质，缩短与原现役消防官兵间的差距。在入职后的人员管控上可以通过建立全国范围的政府专职消防队员信息中心，建立专职消防员信用档案，限制政府专职消防队员单纯的逐利流动，禁止再次录用多次主动离职的政府专职消防队员。

三是要严格队伍管理。对于混编制或者单编的政府专职消防队，管理者在训练、理论学习和纪律要求等方面要以原现役相同的标准来要求他们，通过勤学苦练达到与原现役消防官兵同样的能力水平，这样才能从根本上消除二者思想中专职队员是原现役消防队员“副手”的意识，这样才有利于促进原现役官兵和政府专职消防队员在业务上相互比拼、相互帮助、共同进步，才有利于混编队伍的稳定，单编制队伍战斗力的生成。

3.6 培育职业道德和奉献精神

有些专职队管理者认为，政府专职消防队员是社会人，来消防部门工作的目的就是赚钱，与建立在劳务合同关系上的企业员工是一样的，消防部门与入职队员只是一纸契约的关系。因此将导致队伍管理者在对队员的管理过程中忽略了职业道德和奉献精神教育，淡化了职业道德和奉献精神教育工作的开展。这样的管理者在对专职队员的管理过程中没有“以人为本”的意识，就会存在言行粗鲁，管理教条化，存在通过合同条款来管理，缺少职业道德和奉献精神教育，必然影响入职队员对消防这一职业的认同感和对消防队归属感，这直接影响到政府专职消防队的稳定，影响到政府专职消防队员的工作积极性。针对消防挽救人民生命和财产安全，减少社会经济损失的职业崇高性，应合理安排专项教育，突出职业道德和奉献精神教育，重点提高队员对消防职业的认同度，采取各种有效措施和手段培养队员的职业荣誉感、认同感。可以在通过树立政府专职消防队员典型模范、先进典型专职消防队，在全国范围树立起学习榜样，让政府专职消防队员能够武装精神，充分发挥战斗力。

4 结论

对于正在快速发展的政府专职消防队来说，如何解决在增加数量的同时提高队伍的质量，提高救援战斗力，是新时期消防部门发展过程中面临的一个难题。应该认真总结全国各地在政府专职消防队建设、管理、教育中的先进经验和做法，抓住应急管理体制改革契机，主动迎接新挑战，不断更新观念，主动转变思路，从通过加强法律规范引导，创新管理模式，完善管理制度，优化队伍管理，提高福利待遇等多方面入手，从根本上解决制约我国政府专职消防队伍建设的“瓶颈”性问题，构建全新的政府专职消防队伍发展机制，更好地适应新形势新任务的需要，有效提高政府专职消防队伍的战斗力，打造一支“招得来、留得住、用得上、打得赢”的政府专职消防员队伍，使其为我国的社会、经济发展做出更多更大的贡献。