美国职业化消防体制建设的探析

杨华 吴立志 李思成

1 前言

我国是一个灾害多发频发的国家，为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，我国于2018年组建成立应急管理部，并将公安消防部队、武警森林部队转制、组建国家综合性消防救援队伍，由应急管理部管理，实行统一领导、分级指挥，承担灭火救援和其他应急救援工作，充分发挥应急救援主力军和国家队的作用。组建国家综合性消防救援队伍，是党中央适应国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决策，是立足我国国情和灾害事故特点、构建新时代国家应急救援体系的重要举措，对提高防灾减灾救灾能力、维护社会公共安全、保护人民生命财产安全具有重大意义。

和中国同为幅员辽阔、灾害多发的国家，美国在如何有效开展应急救援工作、提高社会整体应急救援水平方面曾经进行了长期探索，做出了诸多尝试。美国于18世纪70年代建国，在建国后很长一段时间里美国消防队伍主要以志愿者消防队为主，后来志愿者消防队逐渐被收费消防队代替。随着经济的快速成长、城市化水平的不断提高，美国在建国七八十年后开始频繁受到火灾的困扰。从19世纪后半叶开始，原有的消防体制不断暴露出指挥分散、各自为战、人员流动过快、专业化程度不高等弊端。最终，美国通过不断的探索和尝试，确立了目前以职业制消防队伍为主力军的应急救援队伍。作为当时的新兴国家，美国在实行职业化消防体制之前与我国当前面临的消防问题有一定的相似之处，在职业化消防体制建设的探索道路上有着诸多经验和教训。经过不断探索，目前美国己经形成了以职业化消防队伍为常备力量和核心力量的消防救援体制。我国此次改革，消防部队和森林部队从武警部队剥离，并与安全生产等专业应急救援队伍一并作为常备应急骨干队伍，是我国应急救援力量向正规化、专业化和职业化方向迈进的一个重大举措，是我国应急管理体制建设中的一项重大进步。是我国应急救援职业化、专业化建设的关键性一步。因此，对于我国未来应急救援力量建设而言，美国消防体制建设探索过程中的经验和教训，对我国以国家综合性消防救援队伍为常备应急骨干队伍的应急救援体制不断优化和救灾能力的不断提高，有十分宝贵的学习借鉴意义。

2 美国消防体系概览

经过多年的消防队伍职业化发展，美国消防队伍目前实行职业制和志愿制相结合的多元化的消防体系。美国国家消防协会(National Fire Protection Association，NFPA )2017年4月发布了关于2015年美国消防的最新数据[1]，该数据包含了消防员、消防机构（由于美国为联邦制国家，各地消防局、处、支队中文翻译名称不一，因此统称“消防机构”）、消防站、消防装备等多方面数据。该项统计中所指的职业制消防员包括了所有全职穿着制服服役的消防员在内，无论其负责灭火救援、防火检查还是管理工作。而该项统计中志愿制消防员包括了任何形式的兼职消防员。根据该项统计[1]，美国共有消防员1,160,450名，其中职业制消防员约345,600名，约占消防员总数的30%，其余为志愿消防员。71%的职业制消防员在辖区内保护人口大于25,000人的消防机构工作，而95%的志愿消防员在辖区保护人口小于25,000人的消防机构工作。美国辖区人口超过100万人的消防机构，全部为职业制消防机构或以职业制为主的消防机构；辖区人口50万人以上、100万人以下的消防机构中，93.3%为职业制或以职业制为主的消防机构；辖区人口25万人以上、50万人以下的消防机构中97.0%为职业制和以职业制为主的消防机构。然而，全国所有辖区人口小于5万人的消防机构中，超过90%以上为志愿制或以志愿制为主的消防机构；由此可见，职业制消防队伍虽然在人员数量上少于志愿制消防队伍，但是却是美国消防力量绝对的主力军和核心力量。志愿制消防员数量众多很大一部分原因是因为其兼职属性。由于志愿制消防员是兼职的，因此需要招聘较多的人员以便保证每次出警人员充足。

职业制消防员的数量近几十年来随着社会的发展不断增长，1986年时，美国的职业制消防员数量为237,750名，职业制和以职业制为主的消防机构3,043个；到2015年，职业制消防员数量以及职业制和以职业制为主的消防机构几乎增长到1986年时的1.5倍，分别达到345,600名和4,544个[1]。美国每千人平均职业制消防员数量达1.54个，部分发达地区达2个以上；如果将志愿制消防员计算在内，美国人口中每千人平均消防员数量可达3.36个。而我国目前，每千人平均现役消防员数量仅为0.13名，这个数字与美国人口每千人平均消防站数量0.183接近[1]。

美国的消防机构共计29,727个，其中，纯职业制消防机构2,651个，占所有消防机构的9%；以职业制消防队伍为主的消防机构1,893个，和纯职业制消防机构数量相加的总和约占所有消防机构的15.3%。从数量上来看，纯职业制和以职业制为主的消防机构数量并不多，但是这9%的纯职业制消防机构却保护着49%的美国人口，而占总数量15.3%的职业制和以职业制为主的消防机构共计保护着65%的美国人口。除了上述两类消防机构，还有5,421个消防机构以志愿制消防员为主，19,762个消防机构为纯志愿制消防员单位。这后两类消防机构大多位于广大乡村。美国消防机构类型与保护人口比例如图1所示。

图1 美国消防机构类型与保护人口比例

全美国共有消防站58,750个[1]，平均每个消防机构下辖1.98个消防站，但是由于美国各地人口密度差异较大，绝大多数辖区人口50万以上的消防机构消防站数量均在10个以上，而大多数人口密度较小地区的消防机构均只有1个消防站。

美国消防员主要以男性为主，根据2015年的统计数据[1]，7.3%的消防员为女性，其中职业制消防员中女性占比3.7%，志愿制消防员中女性占比8.9%。从年龄来看，美国20.9%的消防员年龄在20到29岁之间，26.7%的消防员年龄在30至39岁之间，24.0%的消防员在40至49岁之间，17.2%的消防员在50至59岁之间，年龄在16-19岁之间的占3.3%，而大于60岁的消防员占比在7.9%。由此可见，50.7%的消防员年龄在30到49岁之间；而49.1%的美国消防员年龄大于40岁。从地域差异角度来看，辖区保护人口大于25,000人的消防机构里的消防员主要以30岁到49岁的青壮年为主，而在辖区保护人口小于25,000人的消防机构里工作的30岁以下、50岁以上的消防员的比例要明显更高。美国消防员各年龄层比例如图2所示。

图2 美国消防员各年龄层比例

美国各州政府对消防工作十分重视。消防服务支出从1980年到2014年（以2015年美元为基准扣除通货膨胀）增长迅速，1980年美国地方消防直接支出164亿美元，而2014年，美国地方消防直接支出达442亿美元[2]。美国的消防队伍所承担的法定任务面广，职责多元化。除担负灭火救援任务外，其他自然灾害事故救援、交通事故救援、应急医疗救护等抢险救援与社会救助任务均由消防队伍承担。在美国，共有13,500个消防机构对外提供院前急救服务基础生命支持（BLS），约占全国消防机构的45.4%；4,617个消防机构不仅提供基础生命支持，而且提供高级生命支持（ALS）[1]。而且，从辖区人口来看，辖区人口在5万人以上的消防机构，90%以上均提供基础生命支持或高级生命支持服务[1]。

3 美国消防员的选拔晋升与福利保障体系

目前在美国申请成为消防员的基本条件通常是：年满18周岁，具有高中以上文凭，并持有有效的驾驶执照。满足基本条件后，申请人必须通过书面考试、身体测试和一系列面试，并且最终通过体检和药物检查后才能被录取[3]。申请人被录取后必须在国家消防学院或各州当地开办的消防院校接受消防和急救医疗服务的培训，通过课堂教学和实践训练，学员们学习灭火救援技术和防火知识、公共消防安全和宣传教育、当地建筑规范以及紧急医疗处置等方面的知识。通过考核并持有急救医疗技师（emergency medical technician,EMT）证书才能结业上岗。除了要求职业制消防员必须被认证为急救医疗技师外，一些消防机构还要求消防员获得护理人员资质认证。结业上岗后，新消防员通常必须完成一段试用期才能成为正式的职业制消防员。而那些野外和森林消防员学员，可能还需要参加长达4年的将资深消防员指导与在职培训结合起来的“学徒计划”。每名正式消防员都必须定期接受常规体能评估，并且不定期的接受随机药物测试。

由于在美国消防员招录竞争十分激烈，所以虽然招录的最低文凭要求是高中或同等学历，但是许多申请者具备知名学院或大学的两年制大专学历，甚至部分申请者还拥有火灾科学或相关领域的四年制本科学历。因此，美国很多消防部门己经把最低年限提高到了21岁。而且，许多申请者为了在招录中取得优势，会在应聘消防员之前先获得EMT证书或护理人员资质认证。此外，有志愿制消防员工作经历的申请人，在申请职业制消防员时可能会更占优势一些。

虽然成为消防员所需的最低文凭是高中或同等学历，但是由于消防实际工作中一些业务知识超越了高中毕业知识水平，美国建立了一套完善的在职培训和在职学历教育系统帮助消防员提高能力或学历。消防员不仅要定期接受业务考核培训，而且凡是晋升上一级职务，都必须在消防院校完成模块化的业务培训且通过十分严格的、标准化的考核，取得相应级别的资质认证，才能具备成为晋升后备人选的资格[4]。

对于普通美国职业制消防员而言，晋升前景比较明确且晋升途径多元化。美国消防机构的最高首长通常为消防局长，消防局长是由行政首长任命的政府文官，不着制服。职业制消防员即消防机构制服人员的最高级别为总长（chief）。通常情况下，一名普通消防员可以晋升为工程师，然后晋升为副队长（lieutenant）、队长（captain）、大队长（battalion chief）、助理总长（assistant chief）、副总长（deputy chief），最后成为消防局的制服人员的最高级别——总长（chief），在成为总长后，即获得了进一步提拔并被任命为消防局长从而脱去制服的机会[5]。美国最著名的消防局——纽约消防局（FDNY）的现任局长丹尼尔·尼格罗的晋升之路十分典型，他以一名普通消防员的身份开始职业生涯，经过了美国消防制服人员的每一个级别最终提拔为消防局局长（政府文官），在纽约消防局的历史上，包括尼格罗局长本人在内，只有六个人有这样完整的履职经历[6]：尼格罗局长是纽约本地人，目前住在纽约市皇后区，其父亲曾经在纽约市消防局任队长（captain）。尼格罗局长1969年11月29日加入消防队成为曼哈顿区21号消防车的一名消防员；随后历任消防装备师、东哈莱姆区35号消防车副队长（lieutenant）、皇后区14分队8号消防车队长（captain）、布朗克斯区19大队大队长（battalion chief），自1988年起，作为大队长级指挥官，他先后在纽约市消防局机关担任消防局人事主任、消防局健康服务局局长等多个行政职务。1993年，他晋升为助理总长级（assistant chief）并回到基层任曼哈顿区3分队队长。一年后被任命为代理副局长并且负责推进急救医疗救护部门并入纽约市消防局的有关工作，并且于合并后任纽约市消防局应急医疗救护部门负责人。199 7，他晋升为行动总长（Chief of Operations），负责监督指导14,000多名职业制消防员和急救医疗机构人员的一切任务行动及训练工作。2001年9月11日纽约发生“911”恐怖袭击，时任纽约市消防局总长（C hief of Department）的彼得·甘西在执行任务中因公牺牲。2001年9月12日，时任行动总长的尼格罗接任消防局总长一职，并负责指挥所有救援工作和世界贸易中心遗址重建工作。同时由于“911”恐怖袭击救援过程中纽约市消防局大量人员牺牲，接任消防局总长的尼格罗还负责了纽约市消防局历史上史无前例的队伍重建工作。此后作为消防局总长，尼格罗全面负责纽约市消防局的任务行动、训练、急救医疗服务以及防火业务等全部业务工作。2014年，在担任消防局总长13年后，尼格罗由纽约市现任市长比尔·德布拉西奥任命，成为纽约市消防局第33任局长。

虽然美国消防机构在消防员招录时对于消防员的学历门槛设置并不高，但是拥有更好的教育背景将在指挥员的选拔和后期晋升中获得一定的优势和更大的空间，对于晋升大队长以上职位，许多消防部门现在要求晋升者必须拥有学士学位，且最好为火灾科学、公共管理或相关领域的学位。此外，一部分消防队员在获得足够的经验后，最终也可以选择成为消防检查员或火灾调查员从事专业技术工作。目前美国马里兰大学、俄克拉荷马大学和伊利诺伊理工学院等高校都设有消防系，且设有硕士点或博士点，为社会培养消防专业硕士、博士等高级技术人才。

美国实行联邦体制，消防工作由各州、市、县政府负责，美国各地消防局预算属于地方财政，包括消防人员薪金在内的消防经费直接由当地政府负责。经费由城市议会进行审核，消防机构负责人管理。美国职业制消防员薪资待遇及退休等各类保障优厚。不仅在职时享受相对于社会平均工资较高的薪酬，退休后根据工作时间长短也可领取丰厚的退休金。美国各地政府通常规定消防员在消防机构工作25年以上可以选择退休，并依据美国退休计划（401k）获得相应的福利。除了个人享受各类福利待遇外，消防员家人通常可终生享受医疗保险。美国对牺牲的消防员，采取联邦政府、地方政府补偿与保险给付相结合的办法，给予家属较高经济补偿。通常联邦政府补偿10万美元，地方政府补偿12万美元，保险给付30万美元，以上共计52万美元，再加上牺牲消防员牺牲时至退休（以60岁计）的工资，一并给予家属补偿。此外，与警察等公职人员不同的是，政府许可消防部门专门设立消防基金，通过接受社会捐款等方式为殉职消防员提供丰厚的抚恤金。

根据美国消防协会的统计，美国消防员每周工作时间在40小时至60小时不等[1]，实行轮班执勤制。大多数消防员轮班工作24小时，休息48小时或72小时；或者采取比较灵活的工作时间安排，例如工作10小时，休息14小时[3]。

根据美国劳工统计局（Bureau of Labor Statistics）数据（更新于2017年10月），2016年美国职业制消防员平均年薪48,030美元，防火监督检查、火灾调查等技术性岗位平均年薪56,130美元。全美国消防员平均年薪超过73,000美元的地区就有10个之多，其中旧金山部分地区消防员平均年薪达90,140美元，远高于同期美国各行业平均收入年薪37,040美元[7]。此外，美国职业制消防员薪资涨幅大、收入上升空间大，以纽约市消防局公布的数据为例，副队长级（lieutenant）年薪可达125,848美元，队长级（captain）可达149,163美元，而大队长级（battalion chief）年薪可达161,281美元[8]。横向比较来看，根据国际劳工组织（International Labour Organization）发布的各国2005年官方统计数据，美国消防员2005年平均每月净收入为2,729美元（2005年汇率）在各国消防员中排名第一，而中国消防员的平均月净收入仅为131美元（2005年汇率）[9,10]。由于以上完善的职业化待遇和福利保障体系，根据美国著名杂志《美国新闻和世界报道》，从美国全国民意研究中心（National Opinion Research Center）的调查结果看，美国消防员对职业的满意度仅次于神职人员。并且，根据美国哈里斯民意调查机构（Harris poll）的调查结果，美国消防员与科学家、医生等职业连续多年位居全美最受尊敬职业的前列。从以上内容不难看出，美国消防的职业激励制度十分完善、职业激励的实际效果十分理想。

4 对我国消防救援体系建设的思考

由上述内容可见，美国职业化消防体制经过一百多年的发展，己经形成了相对成熟稳定的体系结构，在消防救援体系建设、专业能力培养、人才选拔和福利保障体系等多个方面均有值得我国消防救援体系建设参考和借鉴之处。通过对美国职业化消防体制建设情况的探析，我们得到以下一些启示。

第一，应建立多维、立体的职业化、专业化消防救援体系。如果只是让消防员实现身份职业化（能够把工作干到退休），并不是完整的职业化，也不是真正的职业化。职业化是身份职业化、培训职业化、职业激励职业化三者缺一不可、相辅相成构成的一个有机整体。身份职业化使得消防员有足够的职业生涯长度积累经验，培训职业化使得消防员在足够长的职业生涯中能够不断提高业务水平，而职业激励的职业化，可以使消防员充满职业自豪感、发自内心的热爱本职工作、珍惜荣誉、不辱使命。回顾我国的消防职业化体制改革探索过程我们不难发现，曾经的深圳模式之所以效果不尽如人意，正是由于只赋予了消防员职业化的身份，而没有为职业化的消防员建立职业化的培训体系和职业化的职业激励制度而导致的。没有职业化的培训体系导致消防员在大火大灾面前不具备应有的专业化能力素质，没有职业化的职业激励制度导致消防员在大火大灾面前畏难不前，从而两者共同导致了职业化身份的消防员无法发挥本身优势。

第二，应建立与国家综合性消防救援队伍国家队、主力军地位相称、与大国应急管理体系地位相匹配的消防救援培训体系。改革转制前，我国消防院校的功能主要突出的是专科、本科、研究生学历教育、生长干部学员的培养，而从美国职业化培训体系的经验来看，强调全职业生涯的选拔晋升与模块化、标准化培训挂钩、注重终身职业培训，是促进人才专业化发展、突出干部晋升选拔过程中能力导向的重要抓手和有效措施。美国职业制消防员，从新消防员的选拔，到后期消防员、指挥员的晋升，均与规范而完善的培训体系密切挂钩。美国以国家消防学院为核心的、规范而完善的消防培训体系为全美国职业制消防员提供了一把统一的职业能力标尺，完成什么培训考核内容，即获得什么等级的资格认证，就具备提任什么级别职务的后备资格。这样模块化、标准化的职业培训体系，确保了以能力为导向，能者上平者让庸者下，构建了风清气正的职业生态和“正淘汰”的职业环境，也加强了消防员、指挥员自我加压、全面提高各方面素质的职业自觉。改革转制后，应充分激活、发挥消防院校在职业化培训领域的作用，建立起符合我国自身特点、规范而完善的消防救援培训体系。

第三，应建立符合我国基本国情的、完善的待遇保障体系和职业激励体系。美国的职业制消防员社会地位高、具有广阔而明确的职业发展前景，结合自己的能力特点可以选择不同的岗位作为终身职业，达到什么能力，就获得什么待遇，个人均有明确预期。而且完善的职业保障制度，使职业制消防员没有后顾之忧，可以把个人精力全身心投入到提升业务能力、训练执勤以及履行全部应急救援任务上。美国消防的职业激励体系也较为符合其本国特点，长期以来美国奉行个人英雄主义，因此美国消防员被塑造成的“城市英雄”形象成功地激励了美国年轻人报考消防员从而实现自幼深植于心的个人英雄梦；同时美国又是一个金钱至上的国家，丰厚的福利待遇使得消防职业成为众多职业中令人向往的职业。我国的国情与美国有十分明显的差异，万众一心、众志成城的集体主义，舍生取义、勇于牺牲的大无畏精神等是我们中华民族显著的民族特征。消防改革转制前，消防部队列入武警序列，毫无疑问，军人作为最具荣誉感的职业，军人身份带来的待遇保障体系和职业激励体系保证了消防部队的待遇和职业荣誉感。改革转制后，如何探索、建立一套符合我国基本国情的、完善的待遇保障体系和职业激励体系，是我国职业化消防体制建设必不可少、至关重要的一项工作。

第四，应注重发挥专职消防队、志愿消防队和社会救援力量在消防救援体系中的重要作用。美国在防灾救灾方面充分发挥了市场机制和民间、社会组织的力量，构筑起全民参与、立体生动的灾害防控网。这一点对于我国构建全方位、立体化的应急救援体系也有重要的参考借鉴意义。美国的志愿制消防员，不仅在数量上占据了美国消防员群体的大部分数量，且无论在广大的乡村小城镇、还是在需要跨区域协同处置的重大灾害现场，为数众多的志愿制消防员和义务制消防员参与协助应急救援工作，作为职业制消防员的重要补充和辅助力量，均发挥了重要作用。目前，我国除国家综合性消防救援队伍以外的其他消防救援队伍以及社会救援力量还存在着相关法律法规不健全、训练水平有限、队伍管理不规范、各自为战协调机制混乱等诸多问题，下一步应当充分认识国家综合性消防救援队伍以外的其他消防救援队伍以及社会救援力量在消防救援体系中的重要性，最大限度地发挥专职消防队、志愿消防队和社会救援力量在消防救援中的作用，通过健全法律法规、搭建协作服务平台、组织能力评估和队伍资质认证、建立与专业队伍共训共练和服务保障机制等措施，积极支持鼓励专职消防队、志愿消防队和社会救援力量建设发展，从而构建具有中国特色、符合我国国情的大国应急救援体系。

第五，应提高对消防工作的重视，加大消防投入。从统计数据来看，我国每千人平均消防员数量和美国等发达国家还有比较大的差距。美国作为联邦制国家，各地消防队的经费主要来源于地方，各地政府、社会各界对于消防高度重视，由于美国各州经济发展相对较平衡，城乡差异较小，各地消防工作均有较为充足的经费保障，各地固定消防设施的建设水平也相对平衡。虽然改革开放至今我国经济社会快速崛起、突飞猛进、高速发展，但是我国整体区域经济发展不平衡的问题依然存在，各地经济发展的不平衡导致了我国各地消防经费投入同样存在着较大的地区差距。然而，我国一些经济欠发达地区却又往往是某些灾害多发区域，例如新疆、云南、贵州及四川等地为地震多发地区。改革转制后，国家综合性消防救援队伍担负起“全灾种”、“大应急”、“大救援”职责，由过去相对单一的防灭火任务向综合性应急救援的职能拓展，各级政府对消防工作重视程度的提高、对消防经费投入的加大，是消防队伍履职尽责、敢打必胜、完成好各项任务的重要保障。

5 结语

我国此次成立应急管理部并组建国家综合性消防救援队伍，是我国应急救援力量走向正规化、专业化和职业化、构建新时代国家应急救援体系的重要举措，对提高防灾减灾救灾能力、维护社会公共安全、保护人民生命财产安全具有重大意义，有助于将原先分属于不同行业领域和部门的力量高度整合起来，进一步提升应急救援力量的合力。中国消防体制改革自上而下、由顶层设计向基层推动，避免了曾经美国在职业化消防体系建设探索过程中走过的许多弯路。中国实行职业化消防体制后，如何在运行与开展实际工作过程中不断进行体制优化、如何不断提高应急救援能力，是我们需要不断思考与探索的问题。对于这一问题，此前美国在职业化消防体制方面的诸多探索、经验和教训，值得我国消防应急救援工作学习、借鉴、引以为戒。