脱贫摘帽后湖南省吉首市的巩固脱贫工作

吴 蓉

(山东大学哲学与社会发展学院社会工作系，山东 济南 250100)

习近平总书记在“2015减贫与发展高层论坛”[1]上提出，到2020年，要实现中国现行标准下7 000多万农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困.从精准扶贫开始到现在，吉首市用短短4年(2014—2017)的时间，减少贫困人口42 208人[2]，实现了全面脱贫.减贫成效显著，解决了区域性贫困，但这并不意味着贫困的终结，相对贫困群体将长期存在.我国各级政府多次提及要加强贫困户脱贫的内生动力，但从吉首市实际扶贫措施中不难发现，现有扶贫多致力于消除制约脱贫的外部因素，却未充分考虑导致贫困户内生动力不足的原因，这就需要瞄准脱贫摘帽后的贫困特征，寻求扶贫新路径，巩固脱贫成效，防止脱贫群体返贫.

1 吉首市的扶贫现状

1.1 精准帮扶

作为湖南省扶贫开发重点县，吉首市多年来一直与贫困斗争.自习近平总书记提出“精准扶贫”思想以来，吉首市委、市政府始终将脱贫致富摆在最突出的位置，作为“第一民生工程”和重大政治任务来抓.吉首市明确了市级领导的领导责任、乡镇(街道)与村干部的主体责任、责任单位的职能与后盾责任、驻村工作组与结对干部的帮扶责任，构建全市脱贫攻坚工作指挥作战体系、执行运转体系、目标任务体系和项目资金统筹体系，健全了脱贫攻坚工作帮扶机制、督查机制、考核机制、问责机制[3].2014年以来，吉首市投入了充足的资金和行政资源开展精准扶贫工作，仅2016—2017年市财政就整合了4.52亿元用以扶贫，成立了140个扶贫工作组，统筹9 074名在岗在编的公务员、教师、医生等结对帮扶11 289户贫困户[3].

建档立卡数据显示，吉首市原有贫困村74个，建档立卡贫困户计11 290户43 404人，截至2017年底74个贫困村全部退出，未脱贫人口数为531户1 196人，贫困发生率由2013年的25.7%降至2017年的0.71%.2018年4月23日，经湖南省人民政府批准同意，吉首市正式脱贫摘帽[2].

1.2 脱贫路径

1.2.1 产业化扶贫 (1)发展种植业和养殖业.2013—2017年，吉首市通过不断探索，最终选择大力发展特色农业.当前，初步形成了以湘西黄金茶、碰柑和中药材等为主的种植业，以生猪、湘西黄牛等为主的养殖业等产业扶贫项目.吉首市遵循因地制宜和分类施行的政策，形成了“一乡一产业、一村一品种”的扶贫模式，已建成3个万亩精品园、6个千亩精品种植园和148个百亩蔬果示范园.同时吉首市建立了利益联结体系，筹措资金2亿元，通过“联动式”扶贫，确保贫困户家庭脱贫不返贫.截至2017年底，已有建档立卡户共24 150人经发展产业脱贫[3].(2)发展乡村旅游扶贫.吉首市的自然风光秀丽独特，村寨民族特色鲜明，古建筑和传统文化保存完好，具有良好的旅游潜力.近年来，吉首市重点发展乡村旅游，打造以苗族文化为主的生态文化旅游精品路线.目前，吉首市乡村旅游收入达3亿元，累计带动3 000人脱贫.

1.2.2 金融扶贫 为了切实解决贫困户因产业发展缺资金、融资缺抵押担保所导致的“贷款难”“贷款贵”等问题，提高精准扶贫“精准滴灌”“造血生精”的能力，吉首市积极创新金融扶贫政策机制，力促金融产业扶贫小额信贷健康、规范和有序的发展.截至2017年底，吉首市金融扶贫小额信贷投放总量达7 000万元，帮扶2 300余户贫困家庭脱贫.

1.2.3 转移劳动力就业扶贫 吉首市建立了以建档立卡贫困户家庭劳动力为主的劳动力信息库，同时建立了省际、省、州、市四层面的劳务转移对接机制.截至2017年，吉首市完成贫困劳动力转移就业13 452人，实现年劳务收入4.27亿元[2].

1.2.4 异地搬迁扶贫 近年来，吉首市始终将建档立卡贫困户的住房安全问题作为扶贫工作的重点，通过危房改造、异地搬迁、保障性住房和集中安置等4种方式来解决贫困户住房问题.截至2017年底，吉首市财政投入8 973.1万元帮助2 183户贫困群众完成危房改造[2].目前，吉首市实现异地搬迁1 942户7 751人，建成6个集中安置点.

1.2.5 教育扶贫 为了解决贫困家庭孩子的上学难问题，吉首市大力实施教育扶贫工程，对建档立卡贫困户家庭实行高中阶段免除学杂费，学前到高中、高职给予适当的生活补贴，大学(含大专)给予一次性补贴.截至2018年，吉首市教育扶贫资助投入4 000余万元，惠及贫困学生3万余人次.2018年，吉首市将“控辍保学”工作纳入政府目标管理.目前，全市小学年辍学率0.02%，初中年辍学率1.1%，高中年辍学率1.33%.

1.2.6 社会保障兜底 为了让贫困群体日常生活得到保障，吉首市将符合兜底的建档立卡贫困对象均纳入低保保障范围.为了切实解决好“因病致贫，因病返贫”问题，让贫困群众不再因缺钱而放弃治疗，吉首市开通了贫困人口就诊“绿色通道”，落实了“先诊疗、后结算”政策，在全市实行“一站式、一票制”服务.对于建档立卡贫困户患者在定点医疗机构住院，实行起付线减半政策，报销比例按照一级医疗机构政策范围内报销100%，二级医疗机构政策范围内报销95%，三级医疗机构政策范围内报销90%[3].

2 吉首市贫困特征及原因

2.1 自然环境恶劣

2.1.1 人均耕地少且土地质量差 吉首市地处武陵山区，境内多为中低山，山地面积占全市面积的80%.从整体上看，吉首市西北高、东南低，呈阶梯状下降，地势高差近830 m.第2次全国土地调查结果显示，吉首市现有耕地11 067.8 hm2(其中水田8 134.5 hm2，旱地2 933.3 hm2)，约占全市土地总面积的10.5%，人均土地占有量极少.陈道云等[4]的调查结果显示，吉首市现有高产耕地面积仅占 26.1%，且全部是水田，余下73.9%的耕地为中、低产土地，尤其旱地中的中低产土地占比较大(表1).土质差使得吉首市本就因耕地不足而导致的贫困变得更加严重，加上耕地多分散于莽莽大山之中，难以实现大规模、机械化种植，这些就是吉首市贫困最直接的原因.

表1 吉首市耕地地力等级分级面积统计

2.1.2 自然灾害频繁 吉首市境内山高坡陡、河流溪沟密布，自然灾害频繁且危害严重，常见的有暴雨洪涝、冰雹、干旱、山体滑坡和泥石流等.2014年7月上旬、中旬和8月中旬，吉首市都有不同程度的强降雨过程，全市出现多处山体滑坡、泥石流等，导致粮食作物、蔬果、居民住宅和公路等均遭受不同程度的损坏，累计经济损失高达6亿元.其中“7.16”特大洪灾中，吉首市所有乡镇街道无一幸免，峒河、万溶江和沱江等支流河水猛涨，城区、河溪镇等地成为一片汪洋.

2.2 交通网络不完善，修建难度大

公路运输作为吉首市的主要运输方式,同时也是湘西州与外界联系沟通的主要方式.然而因为地处山区，吉首市市区连接南北的主干道只有人民路，G209线仅是二级双车路，城区内道路交通网络极其不健全.此外，不少乡镇之间的道路并不联通，农村地区断头路多，循环不畅，特别是丹青和排稠地区，两地直线距离不过10 km，但是开车盘山绕水需要2 h.吉首市大多村级公路狭窄不堪，狭窄处甚至不能容纳两车同行，部分村级公路仍未硬化，是清一色的土坯路，每逢雨天便道路泥泞，根本无法行车，导致群众出行难、产业发展难.

2.3 居民文化程度低，缺乏谋生技能

湘西土家族苗族自治州(简称湘西州)统计局的人口普查数据[5]显示：湘西州人口文化水平以初小学为主，占比高达69.49%，每10万人中就有14 292人不识字，文化水平远远低于全国平均值(表2).

通过走访调查发现，偏远村庄中，青壮年劳动力多数在初中毕业后便选择了就业，而老年人几乎都是小学未毕业或者文盲水平.因此可以认为，普遍低下的劳动力素质是吉首市主要致贫原因之一.较低的文化素质使得吉首贫困地区的生产力水平处于一个相对较低的水平，同时由于劳动者受教育程度不高且缺乏职业技术，因此即使就业于经济发达地区，也只能从事机械的重体力劳动，依然无法摆脱贫困.

表2 湘西州每10万人文化程度

3 吉首市扶贫的不足之处

3.1 缺乏稳定脱贫基础

吉首市目前虽然已经脱离了长期以来的绝对贫困，但其中有10%的脱贫户年人均纯收入在4 000元左右，这部分人口现在还不具备稳定脱贫的牢固基础，因此一旦出现大病、天灾或其他意外，很容易再次陷入贫困[6].

3.2 农产品易受极端天气影响，价格无保障

吉首市产业脱贫主要以种植业和养殖业为主，但这二者，特别是养殖业属于弱质性产业，依赖自然因素，很容易受到自然灾害和市场需求的影响.直到目前，吉首市不少农产品仍缺乏固定的销售途径，在帮扶干部的朋友圈、网络论坛上时常充斥着如“大量农产品滞销，某某地的农民快急哭”的消息.而养殖业，如生猪等受市场需求变化影响较大，农民因错误估计市场行情而导致获利甚少的情况时有发生.同时，由于缺乏种植、养殖技术等，当遇到病虫灾害时农户的损失惨重.

3.2 旅游扶贫不精准

吉首市虽大力发展旅游，但旅游精准扶贫依然存在不少问题：(1)盲目开展乡村旅游，缺乏对贫困村寨的旅游资源、客源市场等进行调查评估.(2)旅游开发以政府为主体，极少对旅游扶贫产业链前后各环节充分帮扶.首先，不注重招商帮扶，加之多数旅游扶贫项目缺乏科学合理的规划，导致旅游发展不具备可持续性；其次，贫困村多数是因地处偏远、交通不便而导致的经济水平低下，但现阶段吉首市在旅游开发时对基础建设未完全进行优化提升，少数村寨交通仍缺乏可进入性；最后，旅游扶贫已取得成效的村寨由于缺乏良好的运营团队，其旅游发展无法得到充分保障.(3)可能导致传统多元生计彻底转为单一旅游生计.旅游扶贫地区的居民在感知到旅游发展带来的经济利益后，大多迅速从各种传统生计转向旅游生计，生计单一化使地区经济发展的脆弱性增强[7].

3.3 小额农贷覆盖面低

吉首市小额农贷约惠及20%的建档立卡贫困户，基本用以发展产业.小额贷款对于稳定脱贫的成效显著，有利于提高农民收入.但目前申请小额农贷的主要集中在与专业合作社、企业有合作的贫困户中，其他贫困户因发展产业需承担风险，担心自身无力偿便放弃了贷款机会.同时，小额农贷仅对建档立卡户贴息免息且贴息期短，这也是其覆盖面低的一个重要原因.

3.4 教育扶贫仅注重经济补贴

吉首市的教育现状体现在义务教育覆盖面低、教育设施不完善，不少小学仅有教学楼和简陋的操场，住宿条件差，贫困地区严重缺乏教师，尤其是优秀教师.而目前吉首市教育扶贫却主要集中在经济补贴方面，贫困学生在入学机会、教育过程和教育结果上都未能公平地享受教育资源.同时，吉首市大中专的职业教育与社会实际需求不对口，劳动技能或生产技术培训与农民需求不相符.最为重要的是，缺乏对贫困户思想的扶贫，加之他们长期受到贫困亚文化的影响，意识不到教育，尤其是高等教育是社会向上流动的核心渠道.

3.5 扶贫工作过度依赖政府

近年来，吉首市以铁的纪律推动脱贫攻坚工作，要求帮扶干部严格做到“一档一册一餐六访月电话”，及时为帮扶户宣讲政策、解决困难.为了确保扶贫不只是“走过场”，结对帮扶干部1个月入户不得少于1次，入户时要与群众共同劳动，平时要长期与贫困户保持电话或微信联系，及时掌握贫困户家庭的生活生产情况.扶贫工作队员每月驻村至少20天，宿村至少10天.同时强化驻村宿村纪律，创新使用钉钉APP系统进行驻村打卡签到，确保人员到位、责任到位、工作到位、效果到位[6].驻村每天打卡2次，朝九晚五；宿村每天打卡4次，早晨、上午、下午和晚上各1次[6].吉首市市委成立了5个督查指导组进驻11个乡镇街道，开展扶贫领域督查指导，建立“一月一督查、一月一通报”工作机制.2017年，221人被通报，125人被约谈，30人被诫勉谈话，党内严重警告1人、党内警告2人、警告处分3人.

3.6 贫困户脱贫的内生动力不足

吉首市现有的扶贫大多体现在物质上，而忽略了精神扶贫.目前，政府强调贫困户对扶贫工作的“满意度”，让一些存在贫困依赖思想的人理所当然地认为，保障他们稳固脱贫是政府义不容辞的责任，与他们自身无关，只要扶贫工作队未达到他们的期望值，就评价扶贫工作为不满意，拒绝承认自身已脱贫.同时，由于吉首市贫困人口长期处于贫困状态，因此不少人有贫困宿命论，部分贫困户不仅没有主动摆脱贫困的想法，在有外界帮扶的情况下甚至减少了劳动参与，他们一旦离开扶贫工作队的帮扶，就很难抓住并利用机会脱离贫困.

4 吉首市未来扶贫的方向

4.1 发展特色产业

4.1.1 因地制宜，发展可持续产业 扶贫过程中为了实现扶贫产业规模化，吉首市不少村寨形成了单一产业为主的特色农业扶贫.虽然当前农民实现了短期增收，但衡量是否真正实现脱贫，不能只看贫困户短期增收多少，发展了多少脱贫产业，多少贫困户通过产业脱贫，而是应该看已经发展的脱贫产业能不能实现可持续发展.从长远来看，农民的盲目跟风种植与养殖，容易形成供过于求、价格急剧下降的情况.因此，应综合考虑资源禀赋、土壤肥力和市场需求等因素，选择适宜当地的产业；同时对特色产业进行技术和市场风险评估，制定规避和处理风险的措施.

4.1.2 发展农业合作社，保障农民增收 在日本，约97%的农民加入了“农业协同组合”(简称农协)，这个农业合作组织拥有自己的银行、物流中心和农产品交易市场，它每年帮助农民销售90%的农产品，还能为农民提供贷款和技术支持.美国也有约80%的农民加入了各种不同的农业合作社，约50%以上的农产品都是通过农业合作社销售[8].经验证明，农业合作社是经营组织平台，可以较好地将贫困户组织起来，让他们不再为生产技术、销售途径发愁；同时作为非政府的第三方，还可以成为政府与贫困户之间的纽带，让资源得到最优配置.我国目前的农业大多仍以家庭小农经营为主，难以形成有市场竞争力的品牌农产品，且贫困户受教育程度普遍偏低，缺乏生产技能和价格预估能力，而农业合作社刚好能够解决好这一系列的问题.在日后的扶贫工作及乡村振兴工作中，我国应培育大批农业合作社，积极引导农民加入，以实现稳定的脱贫增收.

4.1.3 开发保险，健全农业保障体制 贫困地区大多自然灾害频繁，在缺乏完善的农业保险的情形下，一遇天灾疫情，农民无不损失惨重.美国政府对保险公司进行补贴，1英亩土地农民只需交纳30美元即可在土地无收及欠收时得到农业保险补偿金.日本的《农业灾害补偿法》为贫困地区发展农业起到了极其重要的保障作用[8].要确保产业扶贫健康发展，我国必须立足贫困地区的实际情况，因地制宜地开展农业保险工作.如发展小额农贷保证保险、最低价格保险、天气保险、常见疾病及重大疫情保险和农业设施保险等[9]，通过政府补贴保险公司的方式，使贫困户成为农业保险的受益者.

4.1.4 多元生计，保障旅游脱贫 可持续旅游扶贫的本质是打破生态环境的贫困平衡，实现富足平衡.发展乡村旅游脱贫的过程，是贫困地区的自然风光和文化民俗得到外部认可的过程.旅游脱贫在增加贫困地区收入的同时，还能增强当地文化认同感.因此，切不可因追逐眼前扶贫效益而牺牲当地特色的乡土性旅游资源.首先，旅游商业设施应与当地居民生产生活相对隔离，不破坏作为旅游核心吸引力的当地风情，避免出现游客体验不佳的情形；其次，由于旅游业进入门槛较低，低收入者纷纷加入其中，但同时旅游业容易受内外部多种因素影响，其客流量和收入极不稳定，因此应该将旅游生计与传统生计结合起来发展，实现贫困户收入多元化；最后，旅游扶贫可持续发展的关键在于培育本地的旅游引导人，积极吸纳当地德高望重者、新乡绅和有志青年人参与进来，让村民成为发展旅游脱贫的主人，尽量避免由企业成为乡村旅游的主导者，以确保村民利益得到保障.

4.1.5 加强网络信息建设，推广“互联网+”扶贫 国务院明确提出要大力发展“互联网+”扶贫，它不仅仅指的是产品在网上的销售，还包括网络信息设施、物流链条和人才培育等.目前，我国不少贫困地区还存在宽带未接入、农村物流设施落后或缺失和交通等基础设施落后等问题.为了让“互联网+”扶贫真正帮助农户创收增收，需要重点加强以下3个方面的工作：一是进行一对一帮扶，提高贫困户从事电商经营的能力；二是完善农村网络、物流等基础设施建设，使农产品实现运输链短、物流成本低和运输时长短的终极目标；三是建立农业信息网站，一端连接市场，一端连接农民，培养农民形成以市场需求为导向的意识，最终能独立做出生产和销售的决定.

4.2 重视教育扶贫

4.2.1 加强农村地区义务教育阶段师资队伍建设 教师是教学质量的基本保障，好的教师会对学生的一生都产生影响，因此政府应注重贫困地区的师资队伍建设.首先，通过特岗教师计划积极引导优秀师范类大学毕业生投身到农村，尤其是贫困农村的教育事业；其次，将农村义务教育阶段的教师准入门槛提高到与城市学校一样的要求，在师资队伍层面上缩小教育的不公平；再次，提升贫困地区教师的工资待遇水平，为留住教师创造物质条件；最后，为贫困地区教师提供与城市教师一样的在职培训机会，以确保贫困地区的教学质量.

4.2.2 做好义务教育与高职教育的衔接 如果说义务教育解决的是农村人口的基本素养问题，那么高中教育和职业教育则解决的是农村人口的出路问题，这是教育扶贫的终极目标.对于农村，特别是贫困家庭的孩子来说，可选择的教育出路只有2条：一是通过高考得到接受高等教育的机会；二是通过职业技术教育，成为懂技术、有知识的农民.因此，首先，未来的教育扶贫应该增加高水平中学在贫困地区的招生指标，打破省级示范性高中对于市辖区与市属县的区别招生限制，让优秀贫困生有更多的机会进入高中继续学习；其次，大力发展农村职业教育，将学历型农民培育和普通农民技能培训结合起来，发展一批职业农民；最后，政府应重点培育和扶持以结合当地农业实践和当地农业发展为目标的农业学校，同时制定有效机制来激励农村初中毕业生报考农业学校.

4.2.3 重视扶志，增加农民的内生动力 包括吉首市在内的多数贫困地区的贫困，不只体现在物质上，更体现在精神上.目前，大多扶贫工作只重视物质输送，往往忽视了精神扶贫.为贫困家庭送钱送物，虽能在短期内使他们脱离贫困，但如果贫困人口不作为，即便扶贫外力再强，扶贫目标也难以实现.贫困地区的落后，更多是贫困宿命论、落后的思想观念等“头脑贫困”所导致的，因此精神扶贫应该从以下方面实施：第一，大力纠正被动等待救济而认为主动脱贫可耻的贫困亚文化，实现“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变；第二，利用广播向贫困户宣传身边自强不息、勤劳致富的典型，加强贫困户脱贫的勇气和信心；第三，大力表扬“脱贫能人”及努力脱贫者，同时对有劳动能力却因怕苦怕累、怕工作不体面等导致收入水平低的农民进行批评教育；第四，通过开展农业技术培训、文艺演出等形式丰富农民的精神生活，并鼓励各村寨结合各自实际情况开展农民喜闻乐见的文化活动.

4.3 增加政府转移性支付

根据中国家庭金融调查(China Household Finance Survey，CHFS)的调查数据显示，我国目前不仅城乡间收入差距巨大，而且农村家庭内部的基尼系数竟也达到0.60[10].通过分析吉首市的致贫原因和扶贫现状可以发现，除了农户直接增收外，还可以通过对低收入家庭加大转移支付来缩小农村家庭间的收入差距.

根据美国国会预算办公室发布的一项报告显示，通过政府，收入最低的20%的家庭其年收入由7 600美元上升到约3万美元，基尼系数由0.49下降到0.38[10].相对英美等国家而言，目前我国的社会保障体系远未成熟，政府有很大的可发挥空间.首先，应加大社保投入，特别是加大对农村社会保险及社会救助资金的投入力度，努力实现社会保障城乡统筹发展；其次，第一代农民工已经进入或者即将进入老年，他们面临的是工作多年却得不到退休工资的“裸老族”境地，政府应对这一群体进行适当的补偿；第三，我国虽然基本上已经实现了医疗保险全覆盖，但保障程度在不同群体间的差别却很大，政府应提高农村家庭大病保险的保障水平，避免因病致贫；第四，对于社会保障兜底贫困户，政府应提高其待遇水平，实现较高水平的保基本.