城市公共空间电子显示屏：监管困境、协同共治与精细化管理研究

◎

近年来，公共空间电子显示屏已成为以广告为代表的公共空间内容服务的主要载体。2016年我国城市公共空间广告市场规模为1174亿元，较2015年的1077亿元增长9.01%，占6489亿元广告市场规模的18.09%。国家工商总局发布的数据显示，2017 年全国广告经营额6896.41亿元，同比增长6.3%，广告经营单位112.31 万户，同比增长28.3%。

电子显示屏作为城市公共空间元素，是政府、企业与公众沟通的有效渠道，且电子显示屏与日常生活息息相关，不仅向受众传播信息，而且建构现代城市图景[1]。随着经济的发展，企业对于户外广告的需求也在增加，电子显示屏技术不断创新。因此有必要对电子显示屏精细化管理进行研究。

蔡建奇等研究了不同亮度下LED与DLP两种屏幕对人眼舒适度的影响[2]。周杰等提出将NFC技术嵌入电子显示屏中来达到及时控制[3]。邓海萍等分析深圳和广州在户外广告规划和治理的基本做法，认为明确多部门协调治理的权责体系、搭建利益协调平台可解决规划和治理的漏洞[4]。方景等通过亮度和对比度角度思考合理减少光污染的措施[5]。王磊分析了上海户外广告设施设置阵地规划实施后存在的争议，指出大部分侧重于对现存户外广告的拆、改、留，缺乏必要的建筑空间和景观环境分析，广告展示效果单一[6]。前述研究多集中于技术研究、发明专利和单一方面的规划管理现状研究，我国也有学者对国外户外广告管理制度进行了研究。赵思嘉分析得出巴黎的控制及管理起步早、体系相对完备，值得借鉴[7]；邓凌云等认为日本统一的上位法《户外广告法》、区域和物件划分、位置、规格、比例、色彩、光源等多方面规划要求，多主体共同管理，实现将户外广告与建筑、环境融为一体的效果值得国内借鉴[8]。

以上研究中少有直接关于公共空间电子显示屏管理的研究。本文采用鱼骨分析法，基于现阶段公共空间电子显示屏现状，从产品安全、管理、文化等各个角度对形成原因进行深入分析并绘制出鱼骨图，从城市精细化视角提出对策建议。

一、电子显示屏发展历程

我国公共空间电子显示屏的发展经历了成长形成期、迅速发展期、稳步提升期、创新期、规模化整合期五个阶段（图1），具体来说：

1990年之前由于受到材料的限制，显示屏控制技术为通信控制方式，客观上影响了显示效果，显示屏以红、绿双基色为主，成本较高。这一时期的LED显示屏在国外应用广泛，国内相对较少。

1990年之后全球信息产业飞速发展，信息技术在各个领域不断突破，LED显示屏在材料和控制技术方面不断出现新成果。随着蓝色芯片研制成功，全彩色产品进入市场，LED显示屏在国内快速发展，其在平板显示领域的主流产品局面已初步形成，LED显示屏产业成为新兴的高科技产业[9]。

1995—2003年，产业格局不断完善，全彩色LED显示技术在各方面都取得了长足进步。1997年，电子显示屏行业制定了第一部行业标准《LED显示屏通用规范》，推动了行业标准化管理工作的进程。同年，《江苏省户外广告管理办法》中也提出了电子显示屏的管理办法，意味着政府管理的正式出现。

2003—2007年，LED产品技术和应用领域快速发展，市场竞争加剧，竞争推动着LED技术的进步，使得国内LED 产品的创新能力不断增强。这一时期一线城市政府陆续出台管理办法。

2008年至今，中小企业开始整顿、合并，与大型企业形成竞争。随着市场需求不断增大，各地政府纷纷出台政策规范LED显示屏行业发展。

二、公共空间电子显示监管困境——基于鱼骨图分析

（一）产品良莠不齐，安全事故层出不穷

公共空间电子显示屏的信息源集中，社会影响大，一旦被入侵或者发生灾害事故，会造成恶劣的社会影响，带来较为严重的公共安全隐患。不同种类电子显示屏的造价和技术性能要求指标差别大，国内生产商又多达千家，还有一些厂商和销售商极力压低成本、降低售价以扩大销售量，最终导致产品良莠不齐，劣质屏幕在防腐、防潮、防氧化、阻燃等方面存在较大的安全隐患。电子显示屏可能存在非专业人员安装、缺少定期检测的情况，且大量安装在人流密集的公共场所，发生事故易造成人身伤害。

图1 电子显示屏发展阶段图

电子显示屏行业的迅猛发展得益于其迎合了当今媒介社会中信息传播“短、平、快”的需求，为信息传播者提供了一个直接面对公众、高效传播信息、广泛聚合受众的良好的信息发布平台，但是在这些优点背后存在着信息安全隐患，如黑客入侵公共空间电子显示屏播放恐怖言论，内部管理人员利用电子显示屏进行恶搞、发布色情信息等。

（二）欠缺法律保障，管理措施乏力

1.标准不够详细实用且缺乏统一的法规约束

大多数城市都制定了户外广告设施规范，但只有少数城市制定电子显示屏的管理标准。缺乏效力强大的上位法规，且国内各个城市规范未能结合各个城市具体情况制定标准。表1中列举了我国电子显示屏管理规定较为详细的几个城市。其中深圳市关于电子显示屏的设置要求规定得最为细致，涉及各不同用地的具体规定，包括具体建筑物的设置位置，屏幕尺寸、亮度和声音等具体规定。

其他大城市如天津、重庆、成都、广州、杭州、南京等政府部门也出台了户外广告管理办法，其中有部分涉及电子显示屏管理的规定，但是普遍存在管理规定不细、执行力度弱的问题。

对比国外，在英国，SCREAM于2008年基于公共空间的城市大屏幕提出实施框架，主要就英国安设大屏幕的位置、涉及利益的相关方、实施效果以及大屏幕设置内容做出规定；澳大利亚布里斯班市议会在2017年发布的《EDC技术指南》中对道路两侧设置照明或电子显示设备进行了是否属于EDC范围、技术目标、位置、内容和照明等方面的规定，且对于每项内容设置及设置变更的具体要求及流程进行了详细说明。国外的规范、指南的规定说明详细且执行力度大。

2.各方利益冲突，存在权力真空

公共空间电子显示屏行政管理在实务操作层面多处于地方政府自行管理的状态，缺乏中央层面统一管理。在执行层面，公共空间电子显示屏的管理面临监管部门不清、管理细则不明、管理效率不高等多重问题，缺乏规划统筹、缺乏统一的控制标准和技术要求。另外，多部门之间利益冲突造成电子显示屏管理的权力边界混乱，缺乏责任清单导致管理缺位或者错位。在巴黎、日本的先进经验中，社会组织的力量不可忽视，国内大城市虽存在行业协会，但其组织力量薄弱，未能充分发挥作用。

3.文化缺失，与城市环境不协调

电子显示屏是现代城市生活的元素之一，不仅应用于商业广告、公益广告宣传，并且是城市文化传播、城市形象宣传的窗口，承载着一座城市的精神和灵魂。另外，它与城市环境、街景建设紧密联系，色彩、大小、位置、亮度、角度和形式等都与城市环境相关，是否和谐美观也取决于这些基本特征。

因我国户外广告缺乏地域特色，户外广告设置未能考虑到不同城市的社会环境和人文环境，忽视了户外广告与城市环境的双向互动关系，所以目前我国存在着户外广告对城市环境造成污染的问题[10]。且现阶段我国公共空间电子显示屏广告多以商业广告为主，规划阶段缺乏专业人员参与，显示屏位置、大小、色彩等与环境冲突，缺乏后期检测调试管理，导致电子显示屏建设安装混乱、破坏城市街景美观。现阶段我国电子显示屏还做不到体现城市文化、协调城市环境。

三、公共空间电子显示屏多主体协同共治的体制机制

表1 国内部分城市电子显示屏相关规范梳理

现有户外广告及电子显示屏管理标准中虽然明确了主管部门，部分城市有详细的审批制度，但这些标准中缺乏规建管多主体全过程协同共治机制的条例。可通过建立政府监管、激励广告商和行业协会，行业协会监督广告商，民众监管广告商和行业协会并向政府反馈，最终形成政府、行业协会、广告商和民众四方协同共治机制，协调各主体间利益冲突，更好实现城市公共空间与私属空间的界定[11]。此外，我国大多数城市都是由工商、城管、规划等部门联合治理，信息不对称、时效低等问题及四方协同治理也可通过智慧平台解决。

图2 电子显示屏存在问题鱼骨图

当今社会快速发展的同时也面临着诸多复杂的社会治理问题，政府和市场都存在着治理失灵的可能性。单一主体的治理无法满足社会治理的需求，且民众的民主意识也在逐渐增强，美国、英国等西方发达国家及日本、韩国等亚洲国家都在运用协同治理，现阶段中国的学者们对于协同治理也达成了共识。

联合国全球治理委员会将“协同共治（synergistic governance）”定义为个人、各种公共或私人机构等不同利益主体采取联合行动管理共同事务的持续过程[12]。社会协同治理最基本的理念是基于民主协商的多元共治，基本目标是通过社会力量来解决社会治理问题，通过综合运用行政和社会手段化解社会矛盾和冲突，从而维护社会健康稳定持续发展。在法律许可范围内，企业、新闻媒体、行业组织、民众和科研院校等社会力量都是社会协同治理的重要参与主体。基本特征一方面是更加强调权力共有，政府享有主导权的同时给予其他组织或民众更多的治理权力及空间，实现信息对接进而接收到更多政策制定及实施方面的建议；另一方面是社会多元主体由被动接受政府管理转变为转动参与共治，且可在权责允许范围内实现自主治理。社会协同治理的本质要求是社会中不同利益主体广泛参与公共事务的管理，多元主体协同共治模式有助于规避风险。该理论强调治理主体的多元性、治理权威的多样性、自组织的协调性和社会秩序的稳定性[13]。

社会协同治理的流程首先是为了妥善处理社会治理过程中出现的问题而进行求同存异的对话、竞争，各方协调妥协并形成合作最终采取集体行动的过程。在社会协同治理状态下，社会治理的过程是各类治理主体在网络化关系内，以追求自身利益为最大的目标，经过博弈后形成统一治理目标，发挥政府、社会、民众等多元社会治理主体的协同治理效益，最终实现社会治理顺利进行的过程。

政府是协同共治的主导力量及核心主体，企业和民众是基础，行业组织是联系政府、民众及企业的纽带。多元社会治理实现了从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民社会共同责任的转变[14]。从单向度政府管理到多元主体协同共治是一次高效的战略性转变，社会各治理主体之间亲密的伙伴关系使企业、行业组织、公民等成为延伸政府公共服务能力的链条，从数据、技术和人员等方面弥补政府社会治理中的不足[15]。

图2 公共空间电子显示屏多主体协同共治机制图

政府管理部门作为政策的制定者和实施者，是公共空间电子显示屏治理有力的组织者和推动者，政府的引导及支持作用使其成为协调各方利益间关系的有力推手；随着民众自主意识的觉醒，政府可引导其有序参与社会治理，达成良好合作关系进而促进社会和谐稳定，最终实现社会整体治理水平的提高；企业作为市场力量，在政策范围内实现自身利益同时接受各参与主体的管理监督，其治理意识的提升有助于大幅提高协同共治效率；行业协会作为政府与公民、行业组织及企业沟通的桥梁，其参与可促进各相关主体共同解决公共空间电子显示屏现存管理问题，满足多元需求。

四、城市公共空间电子显示屏精细化治理的支撑体系

（一）使用智慧化和精细化监管技术手段，实现城市公共空间电子显示屏实时监管

建设基于城市计算、GIS、探头监控技术和物联网平台的电子显示屏监管系统，实现人工和自动相结合的实时监管模式[16]。例如，基于倾角传感器的大型广告牌匾倾斜监测系统具备监测数据实时展示、查询与统计、预警预报、用户信息管理等功能，实现了大型户外广告牌匾的实时监测和预警。通过此平台，政府部门可随时查看每块显示屏的状态，从规划—建设—管理全生命周期实现智慧化和精细化监管[17]。

（二）重视电子显示屏规范标准制定，完善具有城市特色的标准化治理

建立标准化体系是实现城市精细化管理的基础[18]。在国家总体规定的框架内，各城市结合自身情况制定详细可行的电子显示屏规范标准，且自规划阶段起引入专业设计师，在现有规范基础上保证安全性、合理性和美观，并制定详细的激励和惩罚条款也可以约束广告商的行为。在电子显示屏设置和广告内容审核时，应充分考虑电子显示屏所处区域，对内容进行审核，做到体现城市文化、实现商业价值、与城市环境和谐平衡。

推动城市公共空间电子显示屏全过程监管标准及体制的及早制定、出台并投入使用，对提高城市智慧化、精细化管理水平具有重要的现实意义。

（三）丰富屏幕播放内容及形式，凸显城市特色

公共空间电子显示屏具有实物传播、人际传播、大众传播等功能，目前国内只是停留在大众传播功能上，并未实现公共空间的多样化重构。国外方面，例如澳大利亚墨尔本联邦广场，不仅在平时可根据所依附的不同建筑物与屏幕特征进行不同的分众传播，每逢重大事件，这些屏幕还可以通过同时播放同一影像或连续影像将所有建筑群联网成统一的圆形视域，每天安排半小时的“广场摄像机”节目形成互动。美国纽约时报广场大屏幕构成了“世界的十字路口”的象征意义。英国BBC始于2003年的著名户外项目“大屏幕计划”，以播放非营利、高质量的节目内容为目标，被认为代表“公共空间广播”这一世界领先的媒介概念，实践了本土化特征与地方性记忆的可持续发展策略。

在公共屏幕的形制设计与内容设置上，一些国家不仅考虑到传播量，更是紧紧围绕本土性文化定位与地区性文化信息，日益注重文化与传播方面的功能。我们可以向其学习，在每个城市的典型区域设置具有重构城市公共空间功能的电子显示屏，使我国公共空间电子显示屏内容多样化。除商业广告外，可借鉴澳大利亚墨尔本联邦广场的传播议题设置，引入电视节目的户外移植和公共文化艺术，提高公众参与度，实现公共空间电子显示屏对于实体层面上的建筑公共空间和言行层面上的文化公共空间的生产重构作用[19]，进而实现电子显示屏与城市环境融为一体，增添城市魅力。

五、结语

物联网、城市计算、城市模拟、GIS、探头监控等大数据手段的运用，使协同化治理加以精细化管理手段，政府在打破单向度、碎片化管理模式的同时，建立起政府部门、企业、民众、社会组织等公共空间电子显示屏治理主体之间的信息沟通平台，完善多元利益主体的信息沟通反馈及协同关系，最终推动公共空间电子显示屏管理由静态化管理向流动性治理转变。