基于“一张图”的徐州国土资源行政许可审批系统设计与实现

鞠军 李淑贞

（徐州市自然资源和规划局，江苏 徐州 221008）

1 引言

党的十八大提出了关于全面深化改革的要求，面对新时期国土资源管理的挑战，国土资源管理部门按照切实转变政府职能、深化行政体制改革、建设法治政府和服务型政府的要求，全面优化行政审批服务环境，建立健全行政审批监管长效机制。“把权力放下去、把监管抓起来”是国土资源改革放权的重心所在，也是行政审批制度改革的关键环节。如何推动和利用信息技术，创新监管手段，促进政府部门管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变，是国土资源管理部门当前需要思考的重点。由于不同审批事项由不同处室分工负责，客观上存在“铁路警察、各管一段”的情况，对现有国土资源行政审批职能进行整合优化，实现国土资源审批事项一个“口子”受理，做到“一个窗口对外”，实现“一条龙”服务，集中行使国土资源行政审批职能势在必行。

本文结合徐州市国土资源行政许可事项集中审批的改革实践，给出了基于“一张图”的行政许可审批系统的设计，并基于徐州市国土资源“一张图”进行了系统开发，实现了审批事项的事中、事后监管。

2 系统建设思路及框架

2.1 系统建设总体思路

责任清单是理顺横向和纵向部门职责关系，明确管理事项部门、职责分工的依据[1]。系统按照“先定职责、后定事项、能放则放”的国土资源改革放权总体思路，确定了具体审批事项由行政许可窗口办理，各业务处室以宏观调控、政策研究和业务监管为主的分工职责，统一窗口集中审批，提供“一条龙”服务。

全面梳理涉及国土资源审批和管理事项，编制权力清单，以审批业务标准化为目标，对行政审批和管理事项标准化操作流程，依托国土资源“一张图”信息工程，通过应用系统、数据库和网络建设等信息化成果集成整合，发挥“统一平台、相对独立、数据共享、相互联通”的作用，建立行政许可审批系统；通过流程监控、督查督办、短信提醒、工作考评等方式，实现业务办理的全过程监管，构建统一监管流程，建成“来源可查、去向可追、监管留痕、责任可究”的完整信息链条[2]，形成“前台审批+后台监管”的新模式，与政府政务信息系统无缝衔接，开通网上业务受理渠道，实现“互联网+政务服务”。

2.2 系统框架

系统采用松耦合、分布式的框架，按照基础层、数据层、服务层、应用层的体系架构组织，采用国内主流的B/S 架构，采取Oracle+ArcGIS 模式进行数据管理，按照国际通用的数据互操作标准接口规范（OGC标准）实现 “一张图”系统和行政许可审批系统的互联互通，以信息融合促进业务融合的方式，整合建设用地预审、建设用地审批、土地供应等业务，形成标准化、公开化、规范化、格式化的审批流程，建立“一站式”办公平台，实现图文一体的办公模式。系统总体框架如图1 所示。

（1）基础层

基础层主要提供系统运行的基础软、硬件环境，包括服务器、网络、数据库服务器、应用服务器、地图服务器等设施，为行政审批系统提供基础环境支撑。

（2）数据层

数据层是为行政审批系统提供数据源的基础支撑部分，数据源主要是“一张图”核心数据库，包括基础地理、基础地质、土地资源、矿产资源、地质环境、综合事务管理等各类国土资源数据，采取Oracle+ArcGIS 模式进行数据集成管理。

图1 系统总体框架图

（3）服务层

服务层是系统的核心，主要以不同的逻辑服务模式实现各类服务，利用强大的Map GIS 数据服务引擎，按照OGC 服务标准，实现行政审批系统与“一张图”系统的数据互操作，而非直接操作数据库。系统采用“申请-接收”的方式获取数据层提供的各类数据，行政审批过程将图形数据导入“一张图”数据库临时层，审批结束后，业务数据沉淀到“一张图”核心数据库，并将更新后的数据返回，既满足了行政审批监管系统的数据需求，又能实时更新“一张图”数据库。

（4）应用层

应用层主要实现系统业务逻辑的集成以及与用户的交互，利用.NET 开发工具，对系统客户端进行功能分析和模块化设计，并为用户呈现出可视化界面，包括综合查询、综合统计、审批监管等功能模块。

3 主要功能设计

系统具有流程模板管理、查询管理、业务自动审查、统计中心、全流程效能监管等功能。

3.1 流程模板管理

行政许可事项审批原则上遵循“办理、审核、审批”三级管理模式，根据梳理权力清单形成的《国土资源集中办理审批事项标准手册》，对审批事项项目名称、审批依据、申请条件、申请材料、批准条件、审批内容、审批流程、审批期限等方面进行标准化、程序化再造，建立审批规则库，实现“同一事项、同一编码、同一标准、同一流程、同一时限”。

3.2 查询管理

3.2.1 流程信息查询

在系统中，窗口收件人员可以将办件项目分发到相应经办人员进行审查，支持多部门串联审查模式。经办人员可以通过权限查看项目的具体信息，包括属性、图形、电子表单、附件、审查意见资料。

项目属性信息查询：按照业务类型，每个报件都可以展开查看具体的项目属性信息，包括项目名称、项目编号、项目坐落、用地单位、用地分类面积表、勘测定界报告、一书三方案等内容；支持查询相应业务的办理流程信息，包括业务类型、项目名称、所处环节、办理人员、办理日期等内容。系统支持精确匹配和模糊查询两种方式，可实现业务信息的快速检索。

3.2.2 图形查询浏览

基本地图工具功能提供放大、缩小、漫游、测量、截图、地图清除、底图切换（支持电子地图、影像地图的相互切换）等基本操作功能；图层目录管理，将一张图数据内容在数据管理目录中分组显示，可按照数据专题、业务类型进行分类管理，在图形浏览模块用图层目录控制相关内容的显示，用户可以自主选择显示哪些数据图层。

系统提供地图要素的空间信息查询功能，提供点选、框选和自定义范围选择三种模式，可查询相关项目地块的项目名称、权属性质、面积等内容，并与业务流程中申请的内容进行比较。通过图属关联关系，实现以图查属，也可以通过属性内容快速查找、定位到项目地块，实现图属互查。

系统支持外部图形数据的导入功能，支持主流的SHAPE、CAD、TXT 等格式数据，可自动提取上报的项目地块坐标信息，在图形平台中进行快速定位，经办人员可根据项目地块的空间形状、范围以及面积，查询项目地块的属性信息，同时可以叠加遥感影像、土地利用现状、土地利用规划等基础专题数据进行对比查看，辅助判断上报信息与实际用地情况的一致性问题，提供透明度、卷帘、多窗口对比等工具，实现各类数据多专题、多窗口的对比分析。

3.2.3 附件材料查询

相关处室人员可对附件材料进行在线预览和下载打印，比如可在线查看“一书四方案”、人民政府文件、规划部门的用地红线范围图等内容。

3.3 业务自动审查

项目受理阶段，对上报项目的属性信息、附件材料等按照申请材料提交要求进行自动审查。系统按照业务规范、数据库规范，设置检查规则，逐一对填报内容进行检查。

基于国土资源“一张图”数据成果，开发相关图形分析功能，细化审批业务中的规划管控、权属地类、征地补偿等审查要求，导入项目用地范围数据，与土地利用现状、土地利用规划、基本农田等图层叠加，进行空间分析，严格审查项目的空间选址、项目用地的合理性和合规性等内容，图形审查结果会自动与上报材料、内容进行关联审查，实现建设用地审查的自动化和智能化。相关审查功能能够与审批流程实现无缝衔接，可提高行政审批效率和办件的精准度，减轻经办人审查的工作量和自由裁量权，利用完整的国土资源空间数据体系，为行政许可审批提供决策支持[3]。

系统提供图形扣除功能，支持按照某种范围对地块数据进行裁剪、分割。比如项目地块坐标范围与建设用地管制区进行空间分析，不符合规划的部分数据需要进行用地调整时，系统可对项目地块进行分割，扣除不符合规划部分，再自动进行面积重算，支持图形坐标范围的导出，包括以SHAPE、TXT 等格式，为选址预研判提供数据参考。建设用地预审业务自动审查界面如图2 所示。

图2 专项业务系统界面

3.4 自动生成图件报告

系统能够辅助生成建设用地审查报告（如图3 所示），审查报告与用地报件中图、表的数据保持一致，同时支持对审查报告的在线打印及输出。根据需要选择专题图类型，生成项目所在范围图件，选择专题图类型，包括土地利用现状图或者土地利用规划图，可保存生成图件以便随时查看。提供模板化制图模式或自定义制图模板，支持对图件图廓整饰要素的修改，比如注记、比例尺、图例等内容，出图过程所见即所得。

图3 自动生成图件报告

3.5 统计分析

系统支持经办人员根据权限对相关报表进行统计，提供多种过滤条件进行组合筛选，统计结果可以直接输出到Excel 表格，包括季度和年度农转用项目用地审查报批情况统计分析、项目办理状态统计等。各类报表支持在线打印和以Excel、Word、PDF 等格式输出。

3.6 全流程效能监管

系统支持“红、黄、绿”灯显示，提示工作人员业务办理的紧急程度，支持短信平台发送审批件办理提醒、到期提醒、超期提醒，对超时件、挂起件、退回件等特殊情况实时统计显示，确保每项业务、每个环节、每道程序实现时时提醒、处处监控，最大程度杜绝超期办理、违规办理等问题。

系统设计在业务审批流程收件办理环节，同步发送监管处室，从收件、办理、审核到批复，对业务审批过程实时监控；同时系统设计独立的监管流程，监管处室在业务审批流程结束发件归档后发现业务审批过程存在问题时，可启动追责监管流程，实现事后监管。建设用地预审流程及监管流程如图4、图5 所示。

图4 建设用地预审流程

图5 建设用地预审监管流程

4 结语

徐州市以建设服务型政府为导向，按照简政放权的要求，实行行政许可事项集中审批。本文根据徐州市国土资源行政许可审批事项集中进驻政务服务中心、与政务服务“一张网”无缝对接的工作要求，通过基于“一张图”的国土资源行政许可审批系统建设，实现审批业务带图审查、业务办理的全过程监管，构建了“前台审批+后台监管”的审批监管模式，实现了行政许可事项集中审批，达到了简政放权的要求。