资产评估机构PPP项目物有所值评价业务现状分析

白武钰 吴莉

摘要：近年来，我国PPP项目物有所值评价业务市场体量和质量均有较快的发展，随着PPP项目物有所值评价业务的深化发展，资产评估机构面临的挑战也日益增加，既要抓住难得的发展机遇，又要深化拓展PPP项目物有所值业务，提高服务质量，发挥好自身优势。

关键词：资产评估机构 PPP项目 物有所值评价

一、PPP项目物有所值评价简述

（一）PPP涵义及适用范围

PPP是政府和社会资本合作模式的英文Public-Private Partnership的缩写，根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

PPP模式的主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

按照服务于社会经济发展的不同方面，PPP项目大致可分为经济、社会和政府三类。经济类包括交通运输、市政公用事业、园区开发、节能环保等领域;社会类包括保障性住房、教育、文化、卫生等领域;政府类主要服务于司法执法、行政、防务等领域。

（二）PPP项目分类

按照PPP项目运作方式分类，主要包括委托运营、管理合同、租赁-运营-移交、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、购买-建设-运营、移交-运营-移交、改建-运营-移交、区域特许经营，以及这些方式的组合等。

按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP项目可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式。

（三）PPP项目物有所值评价

根据《PPP物有所值评价指引（试行）》，PPP项目物有所值评价是一种评价方法，是被用来评价判断PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目能否采用的。

PPP项目物有所值评价主要包括定性评价和定量评价。在进行定性评价过程中，主要采用的指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。再进行定量评价的过程中，需要有一个假定的前提，这个假定就是采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，来分析判断采用PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

二、PPP项目物有所值评价业务市场体量分析

我国PPP市场自2013年以来呈现令世人惊叹的爆发式速度向前发展。通过建立全国的互联网系统，我国已经建立以省级为单位的全国PPP项目综合信息管理平台，该平台主要用于增强PPP项目的政务服务水平和提高整体监管能力。通过PPP项目综合信息管理平台项目库信息的公开模块，可以查询项相关信息和动态。项目管理库里的项目主要是是指处于准备、采购、执行和移交阶段的项目，进入项目管理库的PPP项目是已经完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目，截至2018年10月31日，PPP项目管理库共存844个项目，总投资额约12.5万亿元。从行业范围来看，PPP项目管理庫中的项目涉及到在册的19个行业，其中市政工程、交通运输、生态建设和环境保护行业的PPP项目的处于前三名，占PPP项目管理库总数的62.45%。省级单位排名方面，山东数量第一、河南数量第二、贵州数量第三。项目储备清单里的项目主要是指处于识别阶段的项目，是指地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目，但是这些项目尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，截至2018年10月31日，项目储备清单中共有4113个项目，涵盖交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、医疗、养老、教育文化等行业。

我国市场每年高达万亿规模的PPP应用，资产评估机构作为PPP项目物有所值评价的专业服务提供商，必将迎来新一轮的业绩高速发展，从PPP项目所需要的专业知识和技能服务角度分析，资产评估机构完全能够承担并提供PPP物有所值项目评价的业务服务。

三、资产评估机构拓展PPP项目物有所值评价业务面临的挑战

随着PPP项目物有所值评价业务的深化发展，资产评估机构面临的挑战也日益增加。委托方已经不再满足于编制实施方案和论证报告，拟订采购文件和项目协议等传统服务，他们还希望通过对PPP项目的价值进行深度发掘和开发，在专业规范的竞争流程下，找到最佳的社会资本合作伙伴，以期建立并实现合作方利益共享、风险分担，并构建合作方长期合作的关系。

虽然这些年来我国PPP项目物有所值评价业务在市场体量和质量方面均有较快的发展，但是还存在一些不容忽视的问题，如PPP项目物有所值评价过程中，政府机构缺乏对资产评估机构进行规范统一的监管和协调机制，严重制约了资产评估机构在PPP项目物有所值评价运作过程中专业有效性的发挥;不健全、不完善的管理体制和机制，容易导致资产评估机构的独立性和自主性受到一定程度的限制。部分资产评估机构为争取更多的业务，恶意降低价格，忽视质量和服务，甚至出现单纯走程序，扰乱市场竞争秩序的行为。

四、资产评估机构拓展PPP项目物有所值评价业务的改进建议

在国家大力推进PPP项目的大环境大背景下，资产评估机构应发挥自身优势，大力拓展PPP项目物有所值评价业务。

（一）落实评估人才培养和储备，提高专业服务能力

资产评估机构可以参与PPP项目物有所值评价业务项目项目识别阶段的物有所值评价、项目准备阶段的物有所值评价、采购阶段的物有所值评价，并出具物有所值评价报告。PPP项目物有所值评价业务其附加值更高，属于高端业务，这也意味着资产评估机构抓住PPP项目物有所值评价业务，其收入将会大幅增加。PPP项目物有所值评价业务的复杂性和重要性，要远远高于传统的评估业务，评估机构要适应并满足PPP项目物有所值评价业务发展的新要求，必须提供高质量的专业服务。评估机构可以通过设立PPP梯队人才培养模式，培养、挖掘优秀的评估人才，为提供高水平、高质量的服务，储备人才。

（二）加强与政府部门沟通，拓展PPP项目物有所值评价业务

PPP模式是政府和社会资本的合作模式，PPP项目物有所值评价业务也是为政府和社会资本合作提供专业服务。资产评估机构要想拓展PPP项目物有所值评价业务，通过与政府相关部门构建良好的合作平台关系，积极参与为政府机构提供PPP项目物有所值评价业务，不断加强与政府部门的沟通和协调，构建畅通的项目服务渠道，最终实现PPP项目物有所值评价业务数量、质量和收入的提升。

（三）从业务应用角度加强物有所值定量评价影响因素的研究

根据PPP项目物有所值评价的实施阶段来划分，可以分为三个阶段：项目识别阶段的物有所值评价、项目准备阶段的物有所值评价和项目采购阶段的物有所值评价，这三个阶段均涉及到定量评价。开展PPP项目的物有所值定量评价，要有一个前提假定，这个假定是采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同，只有在这个前提假定下，方可使用定量评价。通过对政府方净成本的现值（PPP值）和公共部门比较值（PSC值）进行比较，对比形成物有所值量值或物有所值指数，判断被定量评价的项目全生命周期成本在采用PPP模式下是否能降低，这也是认定PPP项目定量评价通过或者未通过的基本原理。当被定量评价的项目的PPP值小于或等于PSC值时，认定为该项目通过定量评价;当被定量评价的项目的PPP值大于PSC值时，认定为该项目未通过定量评价。

评估机构参与PPP项目物有所值评价业务实践经验的进一步丰富，评估机构应从从业务应用角度加强物有所值定量评价影响因素的研究，通过业务实践分析，逐步开展PPP项目物有所值定量评价影响因素的研究，不断完善相关理论和操作，为评估机构PPP项目物有所值评價业务运作提供规范优质高效的专业服务。

（四）重视规范PPP项目物有所值评价业务操作标准执行

目前，各评估机构业务服务水平存在参差不齐的现象，一定程度上影响了PPP项目物有所值评价业务的发展。中国资产评估协会从指导评估机构执行PPP项目资产评估及相关咨询业务角度出发，同时维护PPP项目各相关当事方的合法权益，依据我国颁布并实施的相关法律和规定，制定了《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》。该指引指出评估机构执行PPP项目资产评估及相关咨询业务，可以参照本操作指引，也可以根据具体情况采用其他适当的方法。虽然该指引，没有强制要求评估机构执行，但是评估机构在业务执行中，应当重视该操作指引的执行，PPP项目物有所值评价业务操作标准执行，既有有利于促进评估行业发挥自身专业优势，同时也能提升评估行业竞争力和服务水平。