国际城镇化发展模式对皖江城市带新型城镇化建设的启示

李 涛，周正平

（铜陵学院工商管理学院，安徽铜陵244000）

城镇化的表现形式有两种：一是城市居民增加，二是城市数量增加。因此，对于城镇化的研究也体现出了多元化、跨学科的特征。经济学家从产业结构的升级和调整、生产要素的聚集、国民经济的发展的角度进行研究；人口学家的研究则是聚焦于城镇人口的增长以及农村人口的减少；地理学家则认为城镇化表现出产业布局的空间转换，使得城市与农村的差异缩小。由此可见，城镇化的过程就是农村人口向城市转移、工业和服务业向城市集聚、城市规模扩大和数量增加的过程[1]。中国目前已经加快了新型城镇化的建设，旨在推动城市现代化、集群化发展，促使城市和小城镇在协同发展的同时形成各自鲜明的特色。因此，城镇化发展需要实现产业在城镇周围的聚集，带动人口向城镇的转移，并且提高居民的居住环境和社会保障条件。而不是单纯的城市面积的扩张和人口的增长[2]。

1 皖江城市带新型城镇化发展的必要性

1.1 产业结构的变化促进了城镇化的发展

2017年度，安徽省年生产总值达到27518.7亿元，超出2016年度8.5个百分点，而各产业所占比重也有明显变化。其中，第一产业增加值2611.7亿元，增长4%；第二产业增加值13486.6亿元，增长8.6%；第三产业增加值11420.4亿元，增长9.7%。三次产业结构由2016年的10.5∶48.4∶41.1调整为9.5∶49∶41.5。农业产值所占比重减少，工业和服务业产值比重增加，这就意味着农村剩余劳动力的增加，而这些剩余劳动力则是被城镇当中的工业和服务业所吸收。

图1 2012-2017年全省生产总值

图2 2012-2017年三次产业增加值占GDP比重

1.2 城镇化是国民经济持续发展的需要

2012年至2017年，中国的城镇化率从51.27%增长到58.52%，6年的时间增长了7.25个百分点。这意味着在这6年里，有近一亿的农村人口转为城镇居民，城镇常住人口比农村人口越来越多。但是，大量的农村人口仅仅是暂时在城市打工，他们没有城市户籍，也不能享受任何城镇居民的福利，这就是所谓的“半城镇化”。以安徽省统计局公布的数据为例，2017年，安徽省城镇化率达到53.5%，但实际上城镇户籍人口只有37.6%，仍然有1000万农民工没有城镇户籍。他们在就业、医疗、养老、子女的教育、保障性住房等方面并没有享受到平等的待遇，这给社会造成了不稳定因素，累积了很多社会矛盾。

2 皖江城市带城镇化发展的主要成就和特点

2.1 城镇化水平显著提高

以合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城八个地级市形成的皖江城市带包括59个县（市、区），在7.6万平方公里的土地上，居住人口3058万人。2015-2017年，皖江城市带城镇化率由52%增长到53.5%，平均年增长0.5%。2017年，皖江城市带城镇化率超过全省7.5个百分点，达到了2017年的全省目标。

图3 皖江城市带地域图

2.2 城乡一体化发展初见端倪

近年，在乡村城镇化和城市的拓展延伸的发展中，劳动力、商品和资本在皖江城市带城乡之间加快流动，城镇间的乡村地区也逐步表现出城镇化建设的良好发展势头。芜湖市以中心城市、副中心城市、中心镇和中心村四级结构体系进行城镇化建设，形成了“组团式”的城市发展格局，是城镇化建设的有益探索[3]。池州则是通过旅游产业的发展，一方面大大提高了周围村镇居民的生活水平，另一方面也吸引了更多回乡创业的年轻人和外来投资者，其城镇化发展也取得了很好的效果。

2.3 城市人居环境不断改善

近些年，基础建设投资的增加明显改善了城市居民的居住环境。2015-2017年，皖江城市带城镇基础建设投资由6088.7亿元增加到8380.7亿元，平均年增长率达到36.4%，比安徽省平均水平高出0.6%。皖江地区基础建设投资的增加明显改善了该地区的人居环境，社会保障体系日趋完善，社会公共服务能力明显提高。同时，皖江城市带城市居民人均住宅面积也由2015年的37.67平方米增长到2017年的42.49平方米。在养老保险方面，加入城镇基本养老保险人数平均每年增长25.06%。

3 皖江城市带城镇化进程中表现出的问题

3.1 城镇化水平的区域差异明显

虽然，皖江地区城镇化率较高，但各城市之间仍然缺少平衡。到2017年为止，合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、池州、宣城、滁州七个地区的城镇化率均超过50%，其中除铜陵市在2016年将枞阳下划归其行政管辖之后，城镇化率有所下降以外，其他六个地区城镇化率均有明显增长。而安庆市城镇化率也由2011年的19.7%上升到2017年的47.19%。

图4 皖江城市带新型城镇化率态势图

3.2 城镇化功能不完善

城镇化发展需要伴随着工业的发展和经济的发展。然而，部分城镇的发展滞后于工业化和经济的发展，从而不能满足人们的需求。部分县城及中小城市仅仅是人口相对集中，工商企业、政府驻地仅仅是集中在某一区域，而未能发挥出实现规模经济、凝聚生产要素的功能[3]。一些县城及以下城镇的城市基础设施严重不足。

3.3 城镇建设资金严重不足

现阶段的财税政策降低了地方政府在城镇化建设中的投入能力。就以铜陵市为例，近60%的经济收入来源于工业，财政收入上缴也接近60%，可用财力有限。县及县以下地方财政就更加困难，严重影响城镇的正常维护。此外，诸如土地出让金、市场管理费不能全额返还，小城镇建设资金被挪用等现象更是加剧了这一问题。

3.4 城镇化制度建设与城镇化要求相脱节

政府在一些制度上的安排没能有效的支持城镇化进行。例如，我国现有的户籍制度在一定程度上制约了人口的合理流动；城镇缺乏针对于农民及其子女的社会保障制度，使得一些农民不得不打消进城务工的念头；农村土地流转成效不明显；一些地方政府在制定地方经济发展战略的时候只是一味地模仿其他地区，而没有考虑自己的资源约束和地方特色；管理体制改革滞后等[4]。这些制度与城镇化发展所要求的城乡产业结构化和要素聚集不匹配，阻碍了城乡统筹发展的进程[4]。

4 国际城镇化发展的模式及其对皖江城市带新型城镇化发展的启示

4.1 国际城镇化发展的模式

世界各国在城镇化进程中所选择的发展模式则表现出明显的差别，主要分为三类[5]：

政府调控下的主导型模式：由于工业革命的兴起，早在18世纪中期到19世纪中期，农村人口就已经开始向城市转移。但是，英国早期的城镇化发展较为缓慢，为了有效治理城市环境卫生问题，英国政府定立了多项法案，包括1948年生效的《城乡规划法案》，在完善城市建设的同时，也强化了农业的主体地位，严格控制农业用地非农产业的开发，使得农业用地有了法律保障[5]。然而，这也造成了英国的“逆城镇化”现象。自1960年开始，英国的城镇化水平明显降低，由1930年的80.4%下降到78.44%，在这之后的50年，城镇化水平也是时起时伏，直到2015年，英国的城镇化水平仍然维持在80%左右。由此可见，政府有效规划城市建设在很大程度上能够解决城镇化发展过程中面临的一些问题。

完全由市场主导的自由放任模式：以市场为主导，政府很少干预，这是美国诚征化建设的主旨。1970年，美国城镇化率达到了70%，目前更是超过了90%。但由于缺乏必要的政府干预以及宏观的引导，其城镇化发展在一定程度上处于无序的状态。其特征就是城镇多中心结构，城市化呈分散型、郊区化模式，人口及产业向郊区聚集，虽然缓解了“都市病”的困扰，但也导致中心城市空洞化，城市人口密度下降，造成了公共资源的浪费。目前，美国社会认识到了过度郊区化的不良影响，提出了新城市主义和精明增长理念等新发展的思想。其主要内容包括：（1）充分利用城市现有的空间，避免盲目扩张，浪费有限的资源；（2）鼓励步行和乘坐公共交通工具；（3）加强土地利用的整合功能[6]。

大城市集中型城镇化模式：二战后，日本将东京、大阪、名古屋作为主要发展对象，建设三大都市商圈。这种高度集中的以个别城市为发展对象的城镇化发展模式加快了日本的工业化进程，同时也带来了城乡之间的巨大差异、城市经济空间过密与乡村居民过疏的矛盾问题。对于城市而言，个别城市地区人口急剧增加，居民住房紧张、交通拥挤、地价高涨、生活环境恶化；对于乡村而言，农村和城市边缘区域，出现了老龄化、空心化、劳动力短缺、粮食不足等问题。为了缓解这一现象，日本政府投入巨资，加强城市圈立体交通体系建设，想要通过改善都市圈的资源环境和交通状况，引导人员流动、产业和功能疏散，但交通状况的改善又提高了城市对人口的吸纳能力，导致通勤成本和房价不断攀升，加剧了都市圈内分工与协作的矛盾[6]。

4.2 国际城镇化发展模式对皖江城市带新型城镇化发展的启示

皖江城市带在新型城镇化发展过程中，必须寻求科学、规范，打造符合现代生态文明，经济繁荣的新皖江。

首先，城市化和工业化相互促进。从世界各国城镇化发展的历程我们不难发现，其城镇化发展都是伴随着工业化发展同时进行的，工业化的发展促进了人口和产业向城市聚集，从而促进了城市的发展。我国在建国初期，因为工业生产而逐渐形成的城市也不在少数。随着城市规模的不断扩大，城市人口随之增加，产业结构升级，更使得工业生产形成了规模效应，从而进一步推动了工业化的发展。因此，皖江城市带城镇化的发展必需以工业发展为基础，优化产业结构，促进城市的发展。

其次，不存在特定的城镇化发展模式。西方发达国家的城镇化发展模式各不相同，其模式的选择受到了本国的经济、文化、资源、地理环境等多方面的影响。正如日本走的是集中型城镇化道路，英国走的是中小城市的城镇化模式，美国走的是分散型的城镇多中心模式。我们在选择城镇化发展模式的时候不能盲目跟风，必需充分考虑地方的特点。

再次，城镇化建设的同时实现城乡经济一体化[7]。城镇化的发展不仅仅要考虑城镇与周边农村的均衡发展，更要考虑城乡居民的均衡发展。否则，将导致贫富差距加大。这在一些发展中国家的城镇化过程中体现的尤为明显。以拉美国家为例，拉美地区平均城镇化率达到75%，部分国家更是达到80%，其城镇化率达到西方发达国家水平[9]。但政府长期忽视农业经济和农村地区的建设，加剧了城乡的贫富差距，导致收入差距拉大、失业率和贫困率问题严重、居民住房紧张、医疗和教育资源不足。

联合国开发计划属近期的报告显示，中国的基尼系数为0.5，20%最贫困的人口的收入和消费额仅占总人口的4.7%，而20%最富裕的人口的收入和消费额则是超过总人口的50%，目前的贫富差距已经超出了合理的限度[8]。这一问题就要通过城乡均很发展来缓解。随着工业化和城镇化水平的不断提高，城市加大对农村、农业的扶持力度，提供现代化的技术、资金支持，提高农业生产效率，增加农民[7]的收入，从而实现城镇与农村的协同发展，最终实现贫富差距的降低。

最后，城镇化建设需要政府的干预。从发达国家的城镇化发展经验来看，城镇化发展自由放任，会导致一系列的资源浪费问题，这需要从国家层面对城镇化建设进行科学的规划，地区政府提供城市基础设施和公共服务设施，加强城市管理。

5 推进皖江城市带新型城镇化发展的建议

（1）适应经济社会发展水平，协同发展的新型城镇化道路。城镇化发展需要遵循其特定的发展规律，盲目提高城镇化率，而不考虑地方经济的实际水平和资源环境的约束，对地方经济的发展不但没有实际意义，更会浪费有限的资源。过度城镇化势必造成农业产业萧条、贫富差距拉大、地区发展失衡及加剧城乡之间的矛盾，这是一些西方国家的城镇化发展历程已经证实了的。而城镇化建设也不存在一个放之四海而皆准的固定模式，皖江城市带的整体发展必须考虑皖江地区的社会、文化、资源和经济环境，选择适合地方特征的发展模式。从而实现皖江地区各城市之间的协同发展[9]。

（2）坚持走可持续发展的新型城镇化道路。一是科学规划、集约利用土地资源。要科学的规划城镇土地，出台科学的、有利于城镇发展的土地政策，确保城镇建设合理地使用有限的土地。二是改革城镇化体制机制。在城市与乡村之间建立充当产业关联的过滤袋带，保证城市与乡村经济的协调发展。同时，逐步改变农村工业化分散的现状，鼓励企业向相对集中的工业园区发展。

（3）增强城镇化综合承载能力。城镇化建设促使大量农村人口向城市聚集，对城市的公共服务设施、就业岗位，产业升级、创新能力等都造成了一定的压力，只有增强城市的综合承载能力才能解决这些问题。提高城镇综合承载能力的措施有：促进产业结构调整，加强各个城市的自主创新能力，大力发展服务业，扩大就业需求的同时提升就业质量，增强第二和第三产业业对农村剩余劳动力的吸纳能力；大力发展劳动密集型产业，鼓励创业，推动中小企业的发展，发挥城镇在扩大就业方面的主体作用[8]。而这些都离不开地方政府的政策和财政支持。

（4）改革户籍制度。我国目前的户籍制度仍然是沿袭了计划经济时代的户籍制度，这种城乡二元的户籍管理制度像一堵无形的墙，不仅把人们的居住地严格分为农村和城市，而且城乡居民在教育、医疗、就业、社会保障和福利等方面享受的权利也完全不同。由于农村户口的限制，进城务工的农村人口及其子女不能享受与城市居民同等的权力，就造成了农民离土不离乡的局面。我国出现的农民工在家乡和工作地之间往返迁移的现象就是这种二元户籍管理制度所造成的独特现象。这种户籍制度大大降低了城镇化建设应有的成效，在实现土地诚城镇化的同时阻碍了人口的城镇化。因此，降低农村人口进入城市的“门槛”，使在城市中有稳定工作、固定住所的外来人员得以落户，逐渐建立以居民居住地登记的户籍登记制度。在一定条件下，实现农业和非农业户籍的转换，弱化户口和社会福利的挂钩关系，逐步消除因户籍关系不同出现的“户籍歧视”现象，实行城乡户口一体化管理[8]。

（5）坚持发挥市场调节社会资源的新型城镇化道路。市场机制能够合理配置资源，平衡产业的发展，吸引各生产要素的聚集，从而推动农业和城镇的工业、服务业的有序发展。但是，城镇化建设必须解决城市合理布局的问题，这就需要在经济结构和社会结构上做出调整。因此，政府需要积极地干预，保证经济结构和社会结构调整的科学性，和权威性。尤其是针对现阶段皖江城市带各区域差距较大，需在城市基础设施建设、公用设施、民生工程等公共产品的供给或市场失灵领域，积极给予政策支持[10]。