数字化城市管理的智慧升级

文｜郝力

习近平总书记在中央城市工作会议上讲话指出，城市管理中的一些问题，主要原因在于体制机制不顺，因此必须通过深化改革来解决。由于缺少系统设计，目前一些城市管理“多龙治水”，造成一些乱象。比如，由于城市道路保洁、绿化带保洁、下水道疏通分别由不同部门负责，导致环卫工人将路面垃圾扫入旁边的绿化带，园林工人将绿化带中的垃圾倒入下水道，市政工人又将下水道中清掏出来的垃圾直接堆放到路面上，使得一堆垃圾转了一圈又回到了原点，而城市管理执法人员因为分不清责任又难以作出处罚。这听起来像个笑话，然而却是发生在我们身边的真实故事。

智慧城管=科学的城管体制+适用的智慧技术

（一）城管的科学体制

2015年11月10日，习近平同志主持召开中央财经领导小组第十一次会议时指出，要改革城市管理体制，理顺各部门职责分工，提高城市管理水平，落实责任主体。

在中国城市化高速进程中，城市设施和民生服务需求的急剧上升与城管制度滞后和资源供给不足，形成全国性阶段性尖锐矛盾。其中，城管制度滞后和资源供给不足是矛盾的主要方面。所以化解城管制度滞后和资源供给不足，是破解城市管理难题的根源所在。

城管制度滞后和资源供给不足，主要体现在：在责任主体上，存在以末端处罚替代监督管理的制度缺陷；在履职范围上，横向存在职责交叉和职责缺失并存的制度缺陷，纵向存在上游、中游和下游职责脱节的制度缺陷；在履职标准上，存在数量和质量标准粗放的制度缺陷；在履职绩效上，存在部门自定标准、自行评价的制度缺陷；在资源配置上，存在“重建设，轻管理”的制度缺陷。

中央37号文开启了城市管理体制改革的新时代，新时代对化解城管制度滞后和资源供给不足的基本矛盾，做出科学的制度安排：

（1）对管理体制的制度安排

城市实行大城管体制：“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。”——城市管理由城市党委、政府负总责，所有涉及城市管理的城区、部门和单位都是城市管理的责任主体。城管部门不负城市管理的总责，仅是责任主体之一。

部门实行大部制体制：“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。”——城市管理部门由三个行业管理和一个执法机构综合设置，实施大部制管理体制，以及大部制内城管执法体制。

（2）对监督考核的制度安排

城市大城管范围的考核：“加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。”——大城管范围强调对人的考核，考核对象是城市党政领导班子。

部门大部制范围的考核：“推广绩效管理和服务承诺制度，加快建立城市管理行政问责制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。”——大部制范围强调对工作考核，奖惩对象是城管部门的工作绩效。

（3）对高位考核的制度安排

“市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。”——市县政府负责建立市县城市管理协调机制，并承担城市范围的城管工作监督、考核和奖惩，而不是由某个部门负责协调和考核。

（二）适用的智慧技术

以“云、物、移、大、智”技术为代表的智慧城市大潮涌动，泥沙俱下，一时间智慧城管呼之欲出。但是，9年智慧城市建设繁华褪尽，智慧城管落地的时间表和路线图愈发扑朔迷离。数字城管发展的实践启示我们，要解决37号文提出了方向而没有答案的智慧升级问题，我们要端正基本的研究态度，要坚持从实践中来再到实践中去的认识论，摈弃从技术概念出发主观臆断应用需求的认识论。

当前城管行业面临着矛盾的处境。一方面是城市领导基于智慧城市的概念，顾名思义地要求城管部门发展智慧城管；另一方面是城管行业对智慧城管的内容和效果是什么，众说纷纭，莫衷一是。

智慧技术概念的缘起与模拟技术概念、数字技术概念截然不同，十年过去了，智慧技术概念的演化依然是处在持续变化的混沌状态。与模拟技术一词源于模拟信号，数字技术一词源于数字信号的情况不同，智慧技术概念一诞生就与地球、与城市的管理体系密不可分，经过九年又衍生出几十个智慧行业管理概念。因此，我们对数字城管的智慧升级探讨，不能套用技术名词朔源的形式主义方法，必须采用从实践中来再到实践中去的科学方法。

智慧城管依赖性

（一）智慧城管效果对制度的依赖性

大城管体制决定的城市管理效果：如《合肥市城市管理条例》明确，合肥市实行大城管的管理体制，其监督考核机构和职责隶属于市政府，监督考核对象范围是规划、建设、环境保护、水务、园林绿化、公安机关、房产、工商、卫生、食品药品监督、民政、交通运输、体育、文化广电新闻出版、商务等行政主管部门，以及其他有关部门和单位，监督考核收到的实际效果是，城市管理不再是城管执法局一个部门的责任，而是城市所有涉管部门和单位的履职义务。

大部制决定的城市管理效果：相当一部分城市实行37号文提倡的大部制城管体制，其管理职责范围是市政公用、市政环卫、园林绿化和城管执法，其监督考核机构设在局内，监督考核实际效果是将市政公用、市政环卫、园林绿化和城管执法等四个行业纳入监督考核范围。

单独城管执法体制的城市管理效果：还有不少城市监督考核机构设在城管执法局内，管理范围只有城管执法一个行业，其监督考核效果局限在一个行业内。

在城管体制既定的前提下，城市管理监督考核效果取决于管理体制设置，任何技术手段无力改变管理体制设置的优劣，更无力改变体制优劣导致的监督考核效果优劣。事实证明，管理体制智慧对智慧升级具有决定性作用，反之技术智慧不具备决定性作用。

（二）智慧城管技术对实践的依赖性

第一，智慧化技术列入国策的时间长的五年，短的一年，表明智慧技术起步晚，发展短，距离技术和应用成熟还有很长的路要走。

第二，国家五个专项规划中，都不同程度地提到我国新技术整体发展水平与发达国家相比仍存在差距，缺少重大原创成果，在基础理论、核心算法以及关键设备、高端芯片、重大产品与系统、基础材料、元器件、软件与接口等方面差距较大，适应技术发展的基础设施、政策法规、标准体系亟待完善等等。

第三，智慧化升级，需要面对新技术诞生晚、核心弱、待攻关、商用少等现实情况，摸着石头过河，边探索，边实践，边总结，成熟应用始终要排在研发和商用之后的信息技术普及规律，我们无法逾越。

智慧城管双升级

（一）制度升级

37号文发布实施三年多，一批城市牢牢抓住党中央、国务院给予的体制改革历史机遇，紧密结合城市管理实际需要，通过地方立法、大部制改革和改进数字城管标准等多种渠道，努力向37号文指引的城市管理从末端处罚向依法治理、源头治理转移的战略目标挺进。

地方立法：在37号文改革精神指引下，武汉、合肥、南京、德阳、上饶等城市通过地方立法，以法律形式固化城管体制改革的成果，为城市管理步入法制化轨道树立了典范。在立法中他们突出解决城管体制改革两个共性的核心问题，即以法律固化大城管的管理体制、以法律固化源头治理保障措施。对推进全国城管体改具有普遍意义。

如《武汉市城市综合管理条例》通过地方性法规对武汉“大城管”工作格局加以规范，形成城市综合管理长效机制，该条例用了8个条款从四个方面固定武汉大部制体制改革的成果。《武汉市城市管理条例》在城市规划、城市建设、设施养护等城市管理上游、中游等城管源头环节，为城市管理提供法制化的长效保障。

大部体制：南京、海口、合肥、上海、沈阳等上百个城市，充分发挥大部制优势，形成城市设施管理、环卫养护和城管执法的城市源头治理的行政资源和物质资源的合力，以物质资源合力填平补齐城市规划和建设遗留的短板，以管理资源合力提升管理效率和水平。

城市管理主体可以看作两类：一类主体是包括部分城市管理职责，如文化、食药、交通等部门；另外一类主体的全部职责都是城市管理范畴，如市政、环卫、园林，以及供水、供气、供热等专业单位。

37号文推进的城市管理大部制改革的实质是将第二种管理主体的机构综合设置，消除管理主体间体制性内耗，以及物质资源分散降效，从体制上保障城管中游管理、养护和下游处罚，各个职责和资源顺畅衔接，权责一体，维持城管基本效率。根据对全国100个地级以上城市的调查，80%以上的城市实行管理与执法相结合的城市管理体制。

城市实施大部制的实践证明，大部制能够最大限度地避免城市管理中下游部门间职能交叉、政出多门、内耗严重的体制痼疾，有效维持行政效率，促进1600多万市政、环卫、园林和执法职工，依法依规地为城市管理、养护和执法履职尽责。几十年城市管理的实践证明，以市政公用、市容环卫、园林绿化管理和养护的行政、物资、人力和财政资源的协力投入，是大幅减少城管执法案件的数量，逐步减轻城管末端执法单打独斗压力的可行路径，能够较快提升城市管理能力和取得较好的根治式城管效果。

源头派案：例如泥头车乱抛洒污染环境的问题，如从建筑工地出来的泥头车乱抛洒，将以施工管理类的案件派遣至建筑工地的行政主管部门即建设局处理；从取土场所出来的泥头车乱抛洒，将由取土审批的行政主管部门即国土局处理；交警、城管和交通等三家执法单位和环卫部门配合即可。

（二）技术升级

2016年到2018年，依据部分省市发布的推进智慧城管建设的指导意见、建设方案和部分城市涌现出一定数量应用成果的实践，结合国家五个专业规划的理解，数字城管智慧化升级的大致方向可以聚焦在三个推进：推进城管行业应用智慧化改造升级；推进数字城管平台智慧化功能升级；推进省级平台联网建设和监督体系完善。

（1）推进城管行业应用智慧化改造升级

安徽省于2018年5月份发布了《安徽省住房城乡建设厅关于推进智慧城管建设的指导意见》（建督〔2018〕72号），从加强省级平台建设和运用、加强城市管理相关数据普查整合利用、拓展数字城管平台功能、提升智慧城管系统运行效能等四个方面明确主要任务。

重庆市2016年6月份发布了《重庆市人民政府办公厅关于推进智慧城管建设的指导意见》（渝府办发〔2016〕119号），提出了重庆市智慧城管“1322”整体构架，建设智慧城管工程档案、智慧市政设施、智慧城市照明、智慧市容环卫、水务监督、智慧城管执法、智慧城管综合协调监管平台、智慧城管便民惠民服务平台、停车诱导便民服务系统等。

（2）推进数字城管平台智慧化功能升级

基于物联感知技术，对井盖、广告牌、公交站台、桥梁、河道、城市照明、环卫车辆、施工工地管理等城市管理部件对象，探索升级数字城管平台数据获取、结果核查的物联感知功能。

基于视频人工智能分析技术，对店外经营、无照游商、占道经营、乱堆物料、非机动车乱停、违规户外广告、打包垃圾、违规撑伞、垃圾箱满溢、沿街晾晒等事件对象，探索升级数字城管平台监督数据获取、任务派遣、结果核查、绩效考核分析和平台运转的智能化功能。

基于大数据技术，以城市公共基础设施、公共客运交通、道路交通安全、市容环境、环境保护、园林绿化、公共水域（湖泊）等公共事务和秩序的管理难点问题为导向，逐步升级数字城管规律发现、源头治理的辅助决策功能。

基于移动互联网技术，通过APP服务、微信和微博自媒体形式，畅通群众参与城市管理、政府宣传的渠道，整合市政公用、市容环卫、园林绿化和城管执法等便于服务市民的窗口服务事项，探索升级数字城管平台便民服务功能。

基于信息共享技术，加快城市管理应急风险普查和数据库建设，建设共享的信息资源服务体系，探索升级数字城管平台在涉及城管紧急事件处置和辅助的功能。

（3）推进省级平台联网建设和监督体系完善

开展省级平台建设，加强城市信息基础设施统筹规划布局，整合城市管理基础数据资源，形成系统运行稳定、信息数据安全的省级平台和省级数据中心。

开发省级应用系统，逐步实现省市县三级平台互联互通。加强体制机制建设，在总结试点城市建设运行经验的基础上，探索建立创新规范的投资、建设、运营、管理、服务标准模式，形成切实可行的组织领导、指导推进、评价考核、政策促进和制度标准体系。

加强对市县平台的运行监管，制定全省智慧（数字）城管系统运行情况考核办法，实现对各地系统平台运行情况的有效监管与监督考核，形成全省城市管理监督到位、协调到位、指挥到位的信息化监管体系。

中央巡视组要求，住房和城乡建设部要“提高政治站位，深入贯彻落实中央城市工作会议精神，加快推进城市建设和管理等各项改革。”继续完成整合建设数字城管平台任务，这是中央巡视组整改要求中明确的一项。我们坚信在党中央的领导下，数字城管平台建设和升级，道路虽然曲折，但前途一定光明。