城市房屋征收补偿中极端争议的博弈研究：基于偏好集合均衡视角

(中南大学商学院，湖南长沙，410083)

一、引言

随着我国城市化进程不断加快，城市基础设施建设飞速发展，到 2017年末，我国城镇常住人口达到81 347万人，城镇化率为58.52%，接近实现 “十三五”规划中 2020年我国常住人口城镇化率将提高到60%的目标。城市房屋征收工作配合着城市建设进程大规模实施，促进城市综合功能不断提升，是城市素质提升的重要组成部分。但由于房屋征收补偿款直接关系到征收主体的根本利益，征收双方存在着差异化认知偏好，致使征收补偿结果往往存在巨大争议；倘若争议处理不当，各种社会矛盾与冲突便随之产生，对城市建设成果造成巨大损害。如近年来，小到层出不穷的行政法律纠纷，大到引发社会热议的群体性事件或暴力流血冲突，复杂多样的城市房屋征收补偿问题一直是不容忽视且不可避免的难题，如何顺利高效地完成城市房屋征收任务成为地方政府亟待解决的关键问题。

城市房屋征收补偿问题一直受到政府部门和学术界的高度重视。《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于因公共利益用地需要的国有土地上房屋征收与补偿活动，因此城市房屋征收是严格区别于商业征地和农村集体土地征用的行政行为。单独看近年城市房屋征收的研究状况，Özdemirli[1]重新构建了基本交易成本理论，认为地方政府可以通过改变制度或增加“博弈规则”来推动城市房屋征收工作。Hanif[2]对吉隆坡城市居民进行问卷调查，得出当地居民的偏好是该地区土地开发面临的最大障碍。Zayim[3]使用定性数据，研究伊斯坦布尔的一个“棚户区改造项目”失地居民的不平等情况，论证了“城市公民差异化”的出现。国内学者对房屋征收过程中出现矛盾与问题，主要从公共利益、房屋征收补偿和问题治理方面进行研究。在公共利益方面，侯海军[4]提出了界定“公众利益”的三大要素，胡洪[5]基于公共选择理论构建的“盈利性—外部性”渐变轴模型讨论公共利益困境。在房屋征收补偿方面，芦雪峰[6]以上海市房屋征收补偿新规为例进行分析，郭亮等[7]指出征收双方的房屋定价的同质化与补偿诉求的差异化、房屋定价的群体性压力和补偿诉求的个体化是冲突产生的根本原因，渠滢[8]认为目前法律规定的房屋征收补偿范围过于狭窄，应该进行拓宽与重构。在问题治理方面，施建刚等[9]聚焦于被征收人行为选择的影响因素研究群体性冲突的产生原因，赵海云等[10]认为钉子户问题和极端事件是源于被征收人产生了心理、思想和行为的转变，徐肖东[11]认为有必要在多元利益的均衡下改进城市旧改征收制度。另外在分析方法上，体现征收主体互动关系的博弈论被运用较多，张艳芳等[12]将社会心理效用函数融入土地资源开发利用补偿博弈模型中，用于解决土地补偿定价问题；傅沂等[13]运用演化博弈，分析城市房屋征收有关制度不同阶段的演化特征和问题缺陷；程敏等[14]首先构建拆迁行为的演化博弈模型，对政府和被拆迁人策略选择的互动行为及稳定状态进行分析。后进一步建立系统动力学模型进行仿真,分析不同因素对拆迁中双方行为的动态影响动态博弈模型与城市拆迁问题。以往研究虽然范围涉及法律、经济、行政和社会各层面，但都只是把征收问题简单化为“钉子户”问题或者“冲突”结果，未对征收问题进行清晰界定分类，忽略了征收补偿问题是由浅入深的升级过程；并且只单独关注被征收人的行为选择或心理变化其中之一的影响，缺少将征收双方的行为与偏好相结合讨论征收补偿利益问题的研究。基于此，本文针对城市房屋补偿中极端争议这一研究主体，基于偏好集合均衡视角，构建极端争议的行为博弈模型，分析两种极端争议的博弈均衡状态，研究征收双方的互动公平偏好和损失规避偏好是如何共同影响征收主体行为和征收结果。

二、城市房屋征收补偿中极端争议的内涵

房屋征收补偿问题是程度由浅入深且具有复杂多样类型的社会问题。除了已经造成严重后果的流血冲突或群体性冲突外，还有如：居民受到严重不公平待遇却只能接受利益被损害，中东部经济发达的城郊地区出现了大量 “一夜暴富”的“拆二代”和征收陷入僵局导致产生无谓损失等一般性争议问题，这些类型的争议问题虽没有产生暴力冲突结果，但是由于征收双方心理认知层面的矛盾，造成了利益两极化分割局面，处于冲突爆发的临界点。因此基于现实研究需要，本文将在征收现实中征收人在与被征收人直接互动过程中形成的一种摩擦状态及对立关系定义为极端争议。极端是事件的特征，是指征收主体效用收益(外在物质收益与内在心理价值收益)的差异和损失导致事件的极端化；争议是事件的结果与状态，此时征收主体内心互不认同，征收结果是非帕累托最优状态。极端争议的根源在于财产拥有者和财产征收者存在不同的价值评价，这种认识差异在特定的制度安排下可能会转化为激烈的利益冲突。这一界定的意义在于，凸显了极端争议与学界常用的“冲突”的区别，冲突是具有反抗行为并产生显现影响的结果，而极端争议作为冲突的前一阶段，更多地体现了非现实利益矛盾的社会心理过程。

对于本文提出的房屋征收补偿中的极端争议，可运用博弈论和行为经济学中的偏好理论相结合来分析[15-17]。关于行为经济学中的偏好理论，曾有Rabin[18]和 Fehr[19]建立了互动公平偏好的理论框架和应用模型，Kahneman[20]、shalev[21]和 Thaler[22]分别对损失规避偏好进行了开创和拓展。这些行为经济学家的共同观点是，现实中人们的行为决策不仅受到利益驱动，还被各种偏好所左右，是这些偏好支配了个体的信念判断与选择[23]。同样，在城市房屋征收补偿中，征收双方的行为常常与互动公平偏好、损失规避偏好存在紧密联系，这些偏好直接影响征收结果走向。在以往针对征收主体偏好理论和博弈方法结合的研究中，有张艳芳等[12]和刘欢、洪开荣[24]运用公平偏好和博弈分析工具，邵明伟[25]构建心理禀赋效应理论和动态博弈方法框架，证实了偏好因素对征收主体行为的关键影响。但这些文献都是只考虑了主体单个偏好的影响。但是面对复杂的征收现实情形，博弈中关联主体的偏好常常不是单独发挥作用，而是以集合形式构成博弈方的信念判断，形成有集合性偏好特征的信念互动均衡[26]。因此对于极端争议的研究，如图1所示，需要基于偏好集合均衡视角，根据极端争议的博弈主体行为及偏好，构建极端争议的博弈模型，得到偏好集合如何决定博弈主体行为决策，甚至影响博弈均衡结果的作用机理。

三、极端争议的行为博弈模型构建

确定研究对象为城市房屋征收补偿中的极端争议后，先分析城市房屋征收过程中博弈主体征收行为；接着通过借鉴结果公平的理论模型[19]和损失规避效用函数[21]确定博弈主体效用函数，分析互动公平偏好和损失规避偏好对博弈主体行为的影响；最后结合征收现实和偏好集合均衡视角，构建一种可以包容多种行为偏好的行为博弈模型。

(一) 博弈主体征收行为分析

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，目前的城市房屋征收首先是由房屋征收部门拟定征收补偿方案，上报市、县级人民政府(下文简称地方政府)；接着由地方政府负责对方案进行论证并予以公布，征求公众意见后修改情况；最后地方政府作出房屋征收决定并及时公告，被征收人要在规定期限内搬迁，若对征收结果不满意，可提起行政复议或行政诉讼。假设房屋征收协议签订成功，地方政府和被征收居民将共同分享房屋征收带来的总增值收益F(F〉0)，设地方政府合理征收时，被征收居民得到地方政府给予的经济补偿为C(C〉0)，则F-C的收益归地方政府所有；在房屋征收协议未签署前，房屋的总增值收益F=0，此时征收双方都是零收益。根据征收现实情况，由于地方政府掌握着征收增值收益分配的主动权，可能会利用行政特权做出强行征收或压低补偿标准等违法行为，设此时地方政府将被征收居民补偿款缩减t倍(0＜t≤1)，即多获取被征收居民收益(1-t)C。

图1 城市房屋征收补偿中极端争议的分析框架

(二) 博弈主体行为偏好分析

1.博弈主体公平偏好分析

城市房屋征收条例强调要求征收过程具有公平性，并公平补偿被征收居民，因此本文将基于结果公平的理论模型[19]引入征收双方行为分析中。该理论模型设定，双方收益差额会对得益方有愧疚的负效用，对损失方有嫉妒的负效用。根据该模型原理，将地方政府谋私征收的额外收益(1-t)C视作非公平基数，地方政府会因为愧疚产生α(1-t)C的内心效用损失，α为地方政府的互动公平因子(α＞0)；而被征收居民对失去的那部分补偿标准会有不公平的内心效用损失β(1-t)C，β为被征收居民的互动公平因子(β〉0)。

2.博弈主体损失规避偏好分析

Thaler[22]在损失规避理论的基础上提出的禀赋效应解释了人们会高估自己所拥有财产价值的心理成因，而Horowitz和Mc Connell[27]研究得出私人商品(如住宅)的禀赋效应敏感度仅次于高接受意愿和支付意愿的公共或者非市场化的商品。部分居民对被征收房屋具有禀赋效应，使其不仅希望获得房屋拆迁合理的费用补偿，还希望得到土地使用权、地上的附属物以及个人财产的弥补[25]。由此，本文引入损失规避效用函数[21]，构建被征收居民损失规避效用函数，具体见式(1)。假设被征收居民对拥有的房屋赋予的心理价值为E(E〉0)，h1为被征收居民的损失规避系数(h1〉0)，若被征收居民对房屋的心理效用E高于地方政府给出的补偿标准C(E≥C)，会产生h1(E-C)的心理效用损失，以此设置地方政府合理征收时，被征收居民沉默接受的效用值U1。

(三) 极端争议的博弈模型构建

根据城市房屋征收补偿的具体现实情况，结合上述对征收主体行为和偏好分析基础，构建城市房屋征收补偿中极端争议的行为博弈模型。城市房屋征收补偿款的设定过程中主要存在两个利益主体：地方政府与被征收居民。博弈过程分为两个阶段，在博弈第一阶段，地方政府组织有关部门展开征收行动，制定补偿方案，有合理征收和谋私征收两种策略选择。

根据逆向归纳法，地方政府作为先行者观察不到被征收居民的行为决策，在做出选择前会存在先验信念假定被征收居民的类型，预测被征收居民行为。因此，用q=1表示地方政府假定被征收居民是“温和型”，预测被征收居民对待征收会选择沉默接受；用q=0表示地方政府假定被征收居民是“强硬型”，预测被征收居民对待征收会选择反抗拒绝。到博弈第二阶段，被征收居民观察到地方政府的行为决策和补偿方案后，选择沉默接受或反抗拒绝。

把狭义的经济利益最大化自利假设扩展为广义的偏好心理效用最大化假设，此时纳什均衡解就是不同行为偏好驱动下的行为精炼路径[28]。城市房屋征收补偿中极端争议博弈模型如图2所示，根据博弈策略组合代表的不同征收现实情形对均衡结果进行分类，(合理征收，沉默接受)是和谐征收的博弈结果，(谋私征收，反抗拒绝)是零收益博弈结果，(谋私征收，沉默接受)是“政府寻租型”极端争议，(谋私征收，反抗拒绝)是“钉子户困局型”极端争议。

四、极端争议的行为博弈模型分析

在极端争议的行为博弈中，互动公平偏好的影响因素有地方政府互动公平因子α、被征收居民互动公平因子β和地方政府非法征收获取的额外利益份额t。损失规避偏好的影响因素有被征收居民损失规避系数h1、被政府居民对房屋赋予的价值E、地方政府损失规避系数h2、被征收居民反抗时地方政府产生额外损失G。另外地方政府对被征收居民的信念判断q也会影响地方政府的行为决策。比较这些偏好因素的作用下主体不同策略的效用值大小，分析博弈主体的行为策略，得出不同偏好作用条件下的博弈均衡结果。

图2 城市房屋征收补偿中极端争议的行为博弈模型

(一) 博弈主体行为策略分析

地方政府策略选择：F-C≥F-C〉F-tC-α(1-t)C，且U2≥0时，合理征收是地方政府的占优策略。第一个式子解得α≥1，而U2≥0恒成立。因此，当地方政府的互动公平因子大于1时，地方政府一定会选择合理征收。反之，当地方政府的互动公平因子小于 1时，地方政府的谋私征收行为由此产生。由于地方政府事先观察不到被征收居民的选择，通过逆向归纳法可知，当地方政府假定被征收居民是“温和型”时，即q=1，地方政府则会根据互动公平偏好因素(α是否大于1)决定是否合理征收；而当地方政府假定被征收居民是“强硬型”时，即q=0，由于U2≥0，地方政府一定会选择合理征收。

(二) 极端争议的博弈均衡结果分析

均衡四：当q=1，α〉1，F≥C+G且C≥E时，(合理征收，沉默接受)是该博弈的纯策略纳什均衡，双方支付值为(F-C，C)。该均衡是地方政府互动公平偏好的作用和关联主体损失规避偏好不作用的结果，此时征收公平顺利完成，避免了社会资本的浪费，实现帕累托最优。

由表1所示，只有在地方政府预期被征收居民是沉默接受的温和型，地方政府具有较强互动公平偏好，且征收双方的损失规避偏好不发挥作用的条件下，(合理征收，沉默接受)策略组合的帕累托均衡才能实现，而其他未达到帕累托最优的博弈均衡结果都是偏好集合共同作用的结果。正如阿罗不可能定理所说，众多的社会成员具有不同的偏好，也就不存在使社会福利函数达到最大化的最优方案，即无法达到帕累托最优[29]。

表1 城市房屋征收补偿中极端争议的博弈均衡结果

五、极端争议的机理分析

(一) “政府寻租型”极端争议

“政府寻租型”极端争议是指政府以行政权力为主要手段，利用法律和政策漏洞非法取得额外收益，使居民的合法权益受到损害的征收结果。房屋征收是一项以公共利益为目的由政府主导的行政征收行为，无论征收过程如何进行，被征收居民最终都必须接受自己房屋被征收的现实，因此极易产生权力对权利的压制。在征收现实中，“政府寻租型”极端争议中政府的寻租行为主要有以下几种：一是与开发商合谋，在公共利益掩盖下将征收到的土地做非公共利益用途。二是利用行政权力强制征收。在征收前期采取缩小补偿范围等方式压低补偿标准；在签订补偿协议后迟迟不付清补偿款项。三是在公布征收补偿方案时忽视被征收居民的诉求，或者刻意提高签约比例。四是干涉房地产评估机构的工作。地方政府先指定几家评估机构供被征收居民选择，并且私下对选定的评估机构施加压力，让其在地方政府设定的金额范围内定价。

由极端争议的博弈分析可知，政府作为征收活动的发起者掌握着收益分配的主动权，具有一定的先行优势。地方政府往往认为被征收居民是温和型(q=1)，而当地方征收互动公平偏好较弱(α＜1)时，地方政府就会选择谋私征收，此时被征收居民只能被动承受利益被损害的结果。而地方政府收益F-tC-α(1-t)C中的t表示经济利益的驱动是地方政府在征地过程中寻租的内在原因，α＜1的条件表示寻租获利数额的大小t并不是政府谋私征收的根本原因，地方政府主体公平偏好的丧失才是征收问题的症结所在。

在地方政府选择谋私征收后，被征收居民要么选择沉默接受不公平的补偿款，要么僵持不动但得不到任何利益。若被征收居民的互动公平偏好因子β小于被征收居民损失与剩余收益之比t/(1-t)，被征收居民就会沉默接受。分析被征收居民沉默接受的原因，一是被征收居民互动公平偏好因子β较小，互动公平偏好较弱，维权意识较弱；二是地方政府的寻租恶劣程度较低，被征收居民实际上受到的损害较小(t/(1-t)较小)，比起拒绝征收的零收益，稍有损失也在被征收居民的心理接受范围内；三是被征收居民并不清楚地方政府寻租获利的真实金额(低估了t，t/(1-t)较小)，征收过程存在信息不对称的情况，这在上述所提的政府寻租的第一种情况和第三种情况时最为常见。

现实情形中“政府寻租型”极端争议极为常见，例如C市YH医院征收企业房屋案[26]。征收部门为了免除拆迁补偿(t真实=0)，绕开申请法院强拆的复杂程序，以建设医院之名拆除众多企业和居民住宅。这是因为地方政府深知被征收居民无法反抗政府的行政权力，具有认为居民是“温和型”(q=1)的先验信念；也是地方政府低互动公平偏好(α＜1)的作用，即做出不公平行为内心效用无损失，反而增加(α(1-t)C减小)。而被征收居民都没有选择反抗征收的原因是，并不清楚政府以公共利益之名征收，实际是被作为商业金融业用地，即对t的信息了解不充分(t预测〉t真实)。最终即使被征收居民虽然了解到地方政府的真实目的，但失去了原有的房屋和应有的补偿款，形成了(F, 0)利益极端化的收益结构。

如图3所示，“政府寻租型”极端争议是在信念、偏好和信息的综合作用下形成的非公平现象。在该极端争议中，被征收居民的沉默接受看似是成功征收，然而被征收者收益被削减的利益分配，却往往是争议最为激烈的地方。因为若地方政府分给被征收居民极小的份额(t→0)，或“政府寻租”事件被曝光，会形成F-tC＞＞tC收益极端化的博弈支付结构，不仅造成社会福利的减少，社会财富分配的不公，而且导致腐败盛行，损害地方政府的形象。

(二) “钉子户困局型”极端争议

“钉子户困局型”极端争议是指征收过程中 “钉子户”出于维权或者机会主义谋利的目的抵抗政府合理征收行为，导致利益分配不平衡或社会资源损失的征收结果。目前媒体和学界讨论的“钉子户”多为已引发社会力量的激烈冲突，缺乏对平和的日常反抗型等一般性问题的研究[30]。本文讨论的“钉子户困局型”极端争议，第一种情形是地方政府蒙受损失的征收僵局，行为表现为地方政府合理征收但“钉子户”拒绝接受，地方政府也不对“钉子户”妥协；第二种情形是，被征收居民通过抵抗政府的合理征收行为获得更多补偿金。

图3 “政府寻租型”极端争议形成机理

分析以上两种极端争议的博弈条件可知，q的大小这一先决条件决定了“钉子户困局”的类型。若地方政府认为被征收居民是“温和型”(q=1)，地方政府选择合理征收是出于较强的互动公平偏好(α〉1)；在地方政府的互为善意信念和互动公平偏好这两种原因综合下，地方政府大都不愿意对被征收居民拒绝行为做出妥协。若地方政府认为被征收居民是“强硬型”(q=0)，地方政府会坚持合理征收出于损失规避偏好(F＜G+C)；在地方政府害怕损失的原因下，地方政府会对被征收居民拒绝行为做出妥协。政府合理征收的策略条件体现了政府在征收过程中对善者施以善行，对强者妥协维稳的信念互动。

“钉子户困局” 型极端争议的动态形成机理如图4所示，地方政府不同的信念和偏好决定了最终支付值的差异，而被征收居民的禀赋效应是该极端争议产生的关键原因。在第一种“钉子户困局”的僵持阶段，由于地方政府对被征收居民类型的信念发生转变，认识到被征收居民是“强硬型”，并且损失G随着僵持时间延长而变大(F＜G+C)，会转换为第二种“钉子户困局”。如深圳北站最牛“钉子户”，最初街道办负责人指出樟坑华侨新村的房屋属于“农村城市化历史遗留问题”，按规定只能按照市政府征地拆迁相关政策执行，因此坚持房屋征收补偿单价为 6 548元/m2，不可以置换商品房或以更高价格补偿。而业主们认为补偿标准太低，提出以房换房或入股等要求。民治街道办以不符合相关规定为由拒绝此诉求[32]。有关部门之后采取各种途径协商征收，但都遭到拒绝，征收陷入僵局。民治街道办对“钉子户”最终会接受的乐观预期(q=1)和追求公平合法的强互动公平偏好(α〉1)，是其坚持原征收补偿价格的心理原因。但由于房屋是具有复杂价值内涵的财产，其价值不光是购买时的市场价值，还具有多种人格利益，被征收居民对房屋存在较高的内心期许价值(E〉C)，第一类“钉子户困局”由此产生。在僵持了七年以后，该“钉子户困局”已经成为深圳北站商务中心区开发建设的重大障碍(F＜G+C)，民治街道办对这三家“钉子户”的认知随着时间发生了转变(q=0)，最终按 2017年深圳北站周边二手房商品房均价以60 000元/m2来算1 000 m2建面的烂尾楼，补偿标准提高至原来的十倍。总而言之，无论是哪一种“钉子户困局”型极端争议，都是增加了政府的开发成本和财政负担，对非“钉子户”的被征收居民也是极其不公平的，甚至存在转化为冲突事件的潜在危机。

图4 两类“钉子户困局”型极端争议形成机理

六、结语

本文把极端争议视为冲突阈值边界，探讨城市房屋征收补偿中征收主体的偏好、信念和信息对极端争议的作用机理，得出如下研究结论：第一，极端争议是征收双方行为偏好、信念互动和信息传递的综合作用结果，代表着冲突爆发前一阶段的日常征收问题。要实现帕累托最优的和谐征收，需要征收双方善意信念互动和地方政府具备强互动公平偏好。第二，在“政府寻租”型极端争议形成过程中，地方政府具有先行优势，其互动公平偏好起主导作用；综合征收信息的不对称和被征收居民弱互动公平偏好两大因素，促成了被征收居民沉默接受不公平的征收结果。第三，在“钉子户困局” 型极端争议形成过程中，被征收居民具有后发优势，其禀赋效应起主导作用；地方政府对待不同类型的被征收居民有不同的态度，对善者施以善意，对强硬者妥协维稳；不同的信念判断决定着地方政府选择合理征收的行为偏好，也决定了征收补偿结果。

基于上述结论，本文提出如下四点政策建议：

一是加强政府内部公平信念构建，优化行政人员配置。改变以短期的土地财政带来的“政府寻租”利润的利益取向；明确征收工作中各部门职能边界，用和谐征收行政理念和公平公正原则约束行政人员行为；建立奖惩结合的激励机制，把被征收居民的满意度作为绩效考核的主要指标。

二是需要妥善处理被征收居民的心理禀赋效应。一方面事先做好准备工作。成立咨询服务站点，及时与存在困惑的被征收居民沟通协商，多方位收集居民心理需求的信息，也可以客观掌握居民类型。另一方面在征收过程中，对不同类型“钉子户”采取合适的解决办法。对恶意抵制征收的机会主义者，要树立政府威信力，采取合理的法律程序解决；对确实存在隐情的温和型居民，采取柔性解决方案，针对被征收居民心理诉求来制定有效沟通处理方案。

三是增加地方政府违法成本，建立危机预警机制。一方面，加大地方政府非法征收的损失。建立如媒体、评估机构及相关鉴定专家委员会等第三方监督平台完善约束机制，增强中央政府对地方政府非法征收的惩戒力度。另一方面，构建“三位一体”的危机预警机制，即做好舆情监测、预报预测和防控工作。

四是提升信息透明度，保障公众参与度。实行网上签约、网上审批、网上公开信息，实现各部门协同办公、共享信息。设立多元宣传平台，通过微信公众号、微博平台和专门的网站，公开征收细则，普及征收法律知识，发布情况问卷调查。