探究新型城镇化背景下农民工市民化制度缺失与体制创新

陈新宇

摘 要 新型城镇化的关键是人的城镇化发展，主要是农民工的市民化。为了使农民工和城市更加融合，应该从各个方面创新体制，使农民工市民化制度缺失的问题得到有效的解决，促进城乡一元结构尽快替代城乡二元结构，为农民工市民化发展提供物质基础，通过体制环境和发展平台的营造和构建，推动农民工市民化的发展。本文分析了新型城镇化背景下农民工市民化制度的缺失，提出了新型城镇化背景下创新农民工市民化体制的路径，以供参考。

关键词 新型城镇化 农民工市民化 制度缺失 体制创新

中图分类号：F320 文献标识码：A

1新型城镇化背景下农民工市民化制度的缺失

1.1土地城乡二元的制度对农民工市民化发展造成制约

因为我国实施的土地制度是城乡二元的，城市和农村土地都归国家和农民集体所有，国家的土地使用权可以按照市场价格进行出租、抵押和转让，但集体土地使用权只可以在集体成员内部进行初始配置，农民只有宅基地的使用权，农民集体对其有所有权，而且不可以把使用权向集体成员之外的人转让和抵押，不能抵押农村土地的承包权，也不能顺畅的流转；另外，农村集体资产没有清楚的归属，股份权利及交易缺乏其稳定性，使得农民集体股权无法直接实现，只可享有分配的收益；同时受界定不清晰的公共利益和制度安排不合理的土地征收和增值收益分配的影响，农民在较大的农地非农化的收益中获得较少，严重损害了农民的利益。这种土地制度导致农民工无法利用市场交易、抵押、出租土地权益的方式获得生活和创业的基础，因此农民工会更加依赖土地资源，进而对其市民化的发展造成制约。

1.2城乡二元户籍制度对农民市民化发展造成阻碍

尽管我国一定程度改革了城乡二元户籍，有的地区甚至把城乡户口名称统一，但因为受其户籍上落后的福利制度改革的影响，使其仍然采用二元公共服务，农民工要使自身享受到的基本公共服务同等于城镇居民，对其公共投入要求较高。据相关资料显示，我国城市和农村的福利待遇人均相差较大，因此如果在没有政府足够的财力支撑，农民工又不能把其拥有的宅基地使用权、土地承包经营权、房屋所有权等利益转变为可以抵押、交易的资本作为部分其定居城市的资本时，市民化高成本的特征一定会对农民市民化的步伐造成阻碍。

1.3财政金融落后的制度使农民市民化难度增加

我国不断提高的城镇化水平和不断增长的城市人口现状会增加基础设施、义务教育、社会保障等方面的投资。而根据现行的财政体制分析，这些对地方政府财力的挑战巨大。以新增的城市公共基础设施为例，因为城镇人口增加到2020年市政建设新增资金需求达到16万亿元。而在中央财政只能转移有限的支付数额，当前财政体制又无法在城镇化发展中为地方财政提供足够的资金条件下，缺乏财力的地方政府在农民工市民化发展中一定会受到巨大的城镇化建设的资金缺口的影响。

2新型城镇化背景下创新农民工市民化体制的路径

2.1积极创新土地制度，提升物质条件

农村土地改革制度的全面深化，需要为农民土地承包经营权提供保障，使农民对承包地的各项全能（如使用、占有、流转、收益等）得到较好的维护，同时需要采取合理的措施促进农民宅基地的流转和农民住房财产权的担保、抵押和转让，使农民财产收入来源得到切实解决；另外，应通过征地制度改革的深化和征地补偿机制的完善，为土地建立合理的增值收益分配和退出机制，使进程落户的农民工的土地财产权益得到有效的保障。

2.2積极创新户籍制度，营造体制环境

首先，需要建立统一的城乡户口登记制度，使户籍的登记人口管理的功能得以还原，使城乡间的户籍壁垒被打破；同时应对户口迁移政策进行合理的调整，并以居住证为介质，为没有在城镇落户但已经居住或就业的农民工及其子女提供公共服务，保障农民工市民化的体制环境更加良好。

2.3积极创新公共服务制度，构建发展平台

首先，通过教育体制改革的深化，在各级政府公共财政覆盖和教育发展规划中纳入农民工随迁子女的义务教育，使农民工随迁子女参加流入地高考的政策尽快落实，使农民工随迁子女享有公共教育的基本权利；其次，应通过城乡就业公共服务体系的健全完善，使就业歧视消除，使农民工就业创业能力切实提升，并逐步形成城乡同工同酬的合理的分配制度；第三，通过农民工社会保障制度的进一步完善，形成城乡居民全国统一的医疗和养老保险制度，使转移和续接社会保险关系的政策更加完善，在城镇职工医疗保险中纳入农民工医疗；最后，通过农民工城镇住房保障政策的健全和完善，在城镇住房保障体系中纳入进城农民工，使农民工进程基本住房问题逐步得到解决，构建起农民工市民化发展的良好平台。

2.4积极创新财政金融体制，提供资金支撑

第一，积极创新财税体制，遵循财权和事权匹配的原则，建立和农民工市民化挂钩的财政转移支付机制，确定各级政府应对农民工市民化所需的成本，并通过地方税收增长机制的建立，使地方政府为农民工市民化提供的公共服务能力进一步增强；第二，积极创新投资和融资体制，应适当放宽市场制约，利用多种途径（如股权融资、项目融资、特许经营等），在城镇基础设施建设中鼓励和吸引民间和境外资本参与，使城镇化建设资金不足的问题得到有效解决的同时为农民工的市民化提供了资金来源。

3结语

总之，农民工市民化不仅使农业生产效率和农民生活质量得到提升，还可使城乡二元体制被打破，使城镇内二元结构矛盾得以化解，为社会的和谐发展提供了有利条件，因此地方政府应在新型城镇化背景下，采取合理的创新措施解决农民工市民化制度缺失问题，进一步促进农民工市民化制度的合理应用。

参考文献

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[2] 李芙蓉，麻晓刚.新型城镇化背景下农民工市民化的制度性障碍因素研究[J].改革与战略，2013，29（09）：50-53.