广州市绿道建设管理存在的困境及其政策支持研究

周秋云

摘 要：绿道的建设对促进城市可持续发展具有重要意义。对《广东省绿道建设管理规定》在广州的实施现状进行调查分析，指出其管理运营存在管理政策不严密、管理机构权威性不强、社会公众对绿道认知存在误区、绿道的综合效益无法充分实现等问题，对此提出了鼓励公众参与、加强绿道及政策宣传、加强政策执行监督等措施，以改善政策实施效果，促进广州绿道的可持续发展。

关键词：绿道;政策执行;政策支持

一、研究背景与问题的提出

随着城市化进程的不断推进，广东省尤其是珠三角地区，出现诸多城市问题，比如交通拥堵、环境污染等。而在经济快速发展的的同时，人们也产生了新的需求，绿道网络这种具备生态以及休闲意义的基础设施便开始受到人们的关注。2013年，珠三角绿道建设向粤东西北延伸。[1]但一方面全省大量投入建设，另一方面关于绿道管理和维护机制却尚未健全，亟需出台一部省级绿道管理法律法规来填补管理上的法律空白。在实际情况中，由于绿道管养法规的缺位，绿道出现管理主体不清、功能开发不全等问题，绿道被抢道占道等现象也频繁发生，使市民在使用绿道的时候不时遭遇困扰。

绿道如何发挥功能，如何实现长效维护与运营，以促进城市可持续发展，是绿道建成后绿道管理主体面临的迫切需要解决的问题。根据广州市绿道建设实际，在充分吸取广东五市绿道建设管理的基础上，《规定》得以制定并出台，成为全国首个关于绿道的省级政府规章，具有科学性与先锋作用。出台《广东省绿道建设管理规定》是为了加强绿道的运营管理，进一步发挥绿道的社会效益和经济效益，达到保护生态环境，改善人民生活环境的最终目标。

二、广州市绿道建设管理存在的困境

20 世纪90 年代广东就提出了“生态敏感区”的概念，直到2010年在行政力量的大力推动下，确立了《珠江三角洲绿道网总体规划》，广东绿道建设迎来了快速发展的时期，再到2013年底，广东基本实现了绿道网络的全省覆盖和联通。截止至2015年底，全省建成了8770公里的省立绿道，而作为珠三角核心城市的广州，已建起贯通全市的绿道约3000公里，覆盖面积 3600平方公里，广州绿道主要包括都市型绿道、郊野型绿道和生态型绿道这三类绿道[3]，各区按照实际情况建设、管理绿道，且绿道的特色各异。

通过对广州市绿道建设管理的指导政策进行实效分析，即明确《规定》在广州市的实际执行效果存在的困境有助于提高政策执行力度、提高政策执行效率。

（1）缺乏有效的公众支持体系，政策的权威性不足

绿道使用者对于管理政策的广泛认知有助于绿道建设管理工作的顺利进行，对政策的认同与支持能有效提高政策的执行力度与效果。在实地考察与访谈过程中，笔者发现大多数公众对于《规定》的认知度较低，印象模糊，有一些甚至是毫无概念，而绿道上的违禁行为也频繁发生，管理政策的权威性、威慑性不足。

（2）政策运行环境宽松，缺乏有力监督

主要体现在绿道管理部门执行政策流于形式以及绿道使用者出现违禁行为未得到有效的制止。《规定》中明文规定有关部门在绿道管理部门的组织下应该对绿道的规划、建设、管理以及开发利用情况进行监督检查 ，但是实际情况中存在的绿道问题并未得到有效解决与改善。对于破坏绿道、影响绿道使用的行为也并未真正进行劝阻投诉或举报，放任违禁行为的存在，导致有些绿道无法真正实现其多元价值;

（3）尚未建立多方资金引入机制，缺乏后期绿道运营动力

《规定》中指出，政府应当制定优惠政策，鼓励和支持社会资金参与绿道建设。但是实践中单靠政府财政与部分市场化经营无法保障绿道的长期运营。自行车租赁点与驿站是重要的组成部分是游客使用绿道进行户外休闲的必要基础设施，也是主要的市场化经营管理的绿道要素。一些人流量较少的绿道驿站由于生意不好被迫关停，一些自行车租赁点形同虚设，无法正常租用，如大学城科学中心湖泊对面的驿站。

三、完善广州绿道建设管理的政策支持研究

绿道建设对于城市生态保护和城居生活质量改善有重要的意义，绿道存在的问题也应该引起重视。为了防止绿道成为贴上标签的城市美化运动或政绩工程，笔者根据前文对《规定》的模型分析情况，提出了以下建议。

（1）完善政策内容，增强政策的完整性与权威性

《规定》为省绿道的建设管理全过程提供了基础的工作原则与方法，但是对于具体的环节缺乏细致的条例，如在政策内容中未明确规定惩罚条款，对于现实存在的绿道违禁行为难以做出合理的裁决，不利于绿道建设管理工作的展开。因此对有关的管理问题进行补漏、完善政策规定，提供更明确的法律保障，有利于推进绿道建设，实现绿道的科学法制管理;

（2）鼓励多渠道融资，保证绿道的正常運行

绿道的建设与运营除了依靠政府财政拨款，还应该广泛吸纳民间资金，包括私营机构和非营利组织等社会融资，珠海市绿道管理办法中提过鼓励以无偿捐助、出资命名、认建认养等方式参与建设，但主要是原则性地规定，在比例上相对较低[6]，广州绿道可通过多渠道鼓励多方社会主体对绿道进行合理的使用开发，确保绿道管理的资金供给;

（3）引入社会力量，多方参与绿道运营

位置偏远或人烟较少的绿道驿站与自行车租赁点的丢空与废弃率都是比较高的。为了保证绿道运营正常有序，应建立以政府为主导，多方社会力量共同参与的运营机制。对于由于地理位置原因导致的，难以市场化的项目应该纳入公共设施管理。而停车场、卫生保洁、餐饮、休闲设施等服务项目，市场化程度较高，可引入社会力量，交由市场经营。

（4）提升绿道的服务配套设施，创造良好的休闲环境。

对绿道基础设施进行定期的养护，联系广州发展的实际情况对绿道设施进行升级，包括增加遮阳挡雨设施、每隔一段距离增设休息座椅以及增加交通换乘系统等措施，为使用者带来更好的体验。对于绿道的安全问题也需要重视，绿道使用缺少安全保障是不利于绿道的推广的，除了标志牌的维护，还需在特殊路段设置安全警示牌等。

（5）鼓励公众参与，建立多方监督与评估体系。

在政策执行过程中可能会出现执行者对政策的歪曲、截留甚至抗拒等机会主义行为[7]，建立健全有效的监督机制以及评估机制，不只是相关管理部门，社会公众也可以通过网络平台、管理热线、志愿者监督等多种监督形式来进行监督，确保绿道管理政策的贯彻落实，当发现执行过程中出现问题或偏差，即可迅速反馈，以便采取相应的措施进行补救与整改，而执行机构与执法人员进行月度、季度、年度的评估机制，也能增强其政策执行力度，以促进绿道建设管理质量、保证绿道管理政策目标的实现。

参考文献：

[1]高长征，王成晖，宋亚亭. 珠三角区域绿道建设与管理问题研究[J]. 规划师，2011 年增刊，27：153-158.

[2]金利霞，江璐明. 珠三角绿道经营管理模式与区域协调机制探究_美国绿道之借鉴[J]. 规划师，2012（03）：75-80.

[3]方正兴. 从生态政策到民生工程：珠三角绿道建设模式初探[J]. 现代城市研究，2012（11）：94-100.

[4]梁湘萍，连易龙，许新立. 绿道建设对区域旅游发展推动作用初探——以广州番禺绿道建设为例[J].产业与科技论坛，2011（3）：35—37.

[5]熊咏梅，黄东义，吴毓仪等. 广州绿道网建设特色和功能开发现状[J].广东园林，2012，34（5）：28—32.

[6]从化新闻社.广州市从化绿道成为农村发展的“绿色通道”[EB/OL]http：//www.gdagri.gov.cn/zxpt/snnyxxlb/gz/201202/t20120216_274950.html.2012-02-16.

[7]大洋网.广州绿道将全面升级，精品旅游线路增至18条[EB/OL]http：//gz.bendibao.com/news/201584/content194661.shtml.2015-08-04.

[8]Thomas B Smith. The Policy Implementation Process[J]. Policy Sciences，1973（4），pp：197-209.

注釋：

引用自政策第六章第三十条。