中国体育小镇的建设路径探析——基于江苏体育健康特色小镇的实地调研

王 辉，李 平，徐光辉，熊 伟，赵功群，岳 骜

(1.徐州工程学院体育学院,江苏 徐州 221008；2.江苏省体育局, 江苏 南京 210029)

2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，各省市开始了全面培育特色小镇的工作。体育小镇是特色小镇的一种，是各地政府小镇建设的“特色”选择。江苏省的体育事业一直走在全国的前列，拥有良好的体育基础。2016年9月，江苏省体育局发布了《关于开展体育健康特色小镇建设工作的通知》，在全国率先提出了“体育健康特色小镇”的思路和做法，明确提出积极推进体育健康特色小镇创建工作，计划到2020年，重点规划和建设20个左右以健身、休闲旅游、文化服务为特色，功能多元聚合的体育特色小镇。2017年5月，国家体育总局办公厅《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》体群字[2017]73号(以下简称《通知》)，标志着我国体育小镇建设开始步入规范化发展的轨道。截止到2018年7月，江苏省已经公布了两批体育特色小镇，共计15个，涵盖了体育旅游、体育科技、体育赛事、体育服务多种类型。第一批的特色小镇已经完成了中期检查工作，取得了一定的成效。而全国范围内体育小镇的培育工作刚刚起步，因此对江苏省体育小镇建设的现状进行全面的调查，总结经验，并对建设过程中存在的问题进行深入剖析，对推进江苏省及其他地区体育小镇建设具有积极意义。

1 体育小镇的内涵及研究述评

1.1 体育小镇的内涵

“体育小镇”是我国农村经济发展和城镇化建设到一定阶段而产生的。目前学界对“体育小镇”的界定尚未有明确定义，在已有发表的论文中有称为“体育小镇”“体育健康特色小镇”“运动休闲特色小镇”等。《通知》中，将“运动休闲特色小镇”界定为：“以运动休闲为主题打造的具有独特体育文化内涵、良好体育产业基础，运动休闲、文化、健康、旅游、养老、教育培训等多种功能于一体的空间区域、全民健身发展平台和体育产业基地。”依据我国体育特色小镇建设的特质，作者将“体育小镇”界定为适应我国新型城镇化建设，以特色体育公共服务供给、特色体育产业发展、特色体育文化建设为载体的小镇。”

1.2 体育小镇研究述评

“体育小镇”的学术研究到实践探索可分为两个阶段，第一阶段为1984—2014年。1984年，受中央加强小城镇建设的影响，有学者提出了发展小城镇体育的建议和设想，紧随其后部分学者提出发展小城镇体育是“发展农村体育之路”[1]的重点，其中，江苏学者厉鼎禹教授等人提出“小城镇体育是体育深入农村的必由之路”[2]的观点。这一时期的研究涉及小城镇体育发展现状、影响因素、发展模式、小镇大众健身、小城镇学校体育、小城镇体育产业以及生活方式，等等。诸多研究表明小城镇的体育发展状况，与当地经济、社会、文化、历史等诸多因素存在很大的关系，存在政府重视程度不高、场地设施匮乏、民众参与体育意识不高、体育社会化程度低等方面的问题[3]。

第二阶段为2014至今， 2014 年国务院公布的《国家新型城镇化规划2014—2020》，提出建设中国特色新型城镇化的发展目标；2016年住建部、国家发改委、财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，全国将培育1000个左右的特色小镇。在此背景下，国家体育总局提出了以“运动休闲”为主题的体育小镇建设。这一时期的研究，主要集中于对国家文件文本的解读及理论建议，缺乏来源于实践经验的总结。刘灏等分析了“运动休闲特色小镇”的内涵及建设机制，认为，体育小镇是“为丰富体育产品有效供给搭建了重要平台，为优化体育产业空间布局创新了鲜活载体，为破解城乡二元结构促进城乡协调发展提供了有效抓手”。[4]何春刚研究了体育小镇建设中政府应承担职能,认为政府在建设体育小镇的过程中应该承担起顶层设计、资源要素保障、基础设施配套、组织协调监督等职能。[5]沈克印从我国体育产业发展角度，认为体育小镇有利于加快体育产业的转型升级、扩大有效供给和促进产业跨界融合。[6]

2 江苏体育健康特色小镇建设概况与特征

江苏体育健康特色小镇的基本规划与建设方面有较为具体要求。借助国家体育总局和国家社科基金项目，课题组成员2016年12月到2018年8月，分别对江苏省15个体育小镇进行了实地调研，参加江苏省体育健康小镇中期检查汇报会和体育健康小镇考核指标征求意见会，结合“2017年江苏省体育健康特色小镇基本情况报告”和“江苏省体育健康特色小镇调查问卷”的数据汇总表(表1)，对江苏体育健康特色小镇的建设情况进行总结如下：

2.1 江苏体育健康特色小镇建设概况

江苏体育健康特色小镇既不是行政区域概念，也不是体育产业园区概念，是以“体育健康为主题和特色，集体育、健康、旅游、休闲、养老、文化、宜居等多种功能叠加的空间区域和发展平台”。[7]江苏体育健康特色小镇建设原则上以建制镇为主，对于体育健康产业特色非常鲜明、集聚程度非常高的相对独立区域(可以是城市内部相对独立的区块和街区，其中部分服务功能可以和城市共享)。2016年9月，江苏省体育局印发了《省体育局关于开展体育健康特色小镇建设工作的通知》《省体育局关于做好体育健康特色小镇共建推荐工作的通知》，江苏省开始了第一批8个体育小镇的建设。2017年4月22日，江苏省体育局发布了第二批的体育特色小镇的名单。前后两批14个体育特色小镇的选址与建设，从地理区位上看，体育特色小镇大多位于苏南地区，在14个体育特色小镇中苏北地区只有3个，第二批的体育特色小镇只有徐州贾汪大泉街道一个。在公布的14个体育小镇中，体育的发展基础相对较好(见表1)，82 %的小镇都获得过特色体育之乡或是类似的称号；小镇的体育设施的配备达到了92 %；87 %的小镇举办过国家级、省级、市级比较有影响力的体育赛事。

表1 江苏省体育健康特色小镇基本情况

2.2 江苏体育健康特色小镇特征

2.2.1 合理定位，促进全省体育事业发展

江苏省体育局要求小镇所在县(市、区)政府，将体育健康产业作为重点扶持产业列入经济社会发展整体规划，江苏体育局陈刚局长提出“体育健康特色小镇建设的最终目的是改善民生，政府应从供给侧和需求侧同步入手，统筹发挥政府与市场的协同作用，加快推进体育健身特色小镇建设的发展步伐”。体育小镇布局上遵循已经形成的“新型城镇”“体育强市(县)”布局，小镇多靠近中心城市或有快速便捷交通的地方，强化人文区位优势，在空间结构上强调“精而美”；核心建设区面积在1平方公里，具有综合型的社区属性。

2.2.2 体育特色突出，发展方向明确

在建的14个体育小镇均具有良好的全民健身服务基础及服务水平。这些小镇有一定的基础设施配套和惠民服务措施，有一定数量的体育社会组织，全民健身活动较为活跃，全民健身健康氛围良好。人均体育场面积2.01平米、万人体育社会组织数0.53个。[7]

在14个体育特色小镇中，9个小镇有明确具体的运动项目，6个小镇没有明确运动项目，统称为休闲运动。在主要产业方向中，绝大多数为体育与旅游的融合。如南京老山有氧运动小镇，被授牌为“库珀有氧运动基地”，在这里有氧运动和群众运动的基础非常好，老山对于有氧运动来说又是极好的运动场所。武进太湖湾体育休闲小镇，它利用自身的山水资源和颇具影响力的体育赛事，连续举办三届的千人健康毅行活动，是太湖湾旅游度假区打造的“旅游+运动”休闲游的代表。张家港凤凰足球小镇连续成功承办18届“贝贝杯”全国青少年足球赛，已成为在江苏乃至全国有一定影响的校园足球品牌。太仓电竞小镇以海运堤为核心区，按照“一轴两核三区多点”的空间格局，重点打造海运堤游戏综合体验区、天镜湖电竞文化展示综合区、大学科技园电竞创意综合产业区三大功能区域。

2.2.3 体育特色小镇运作方式上强调市场为主, 引导资金持续扶持，初见成效

江苏体育特色小镇建设，坚持政府引导、突出企业主体、实行市场化运作，既凸显企业主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又加强政府引导和服务保障，在规划编制、建设指导、项目培育、平台搭建等方面更好发挥作用。目前，14个健康小镇吸引了体育项目累计投资350亿，镇均投资强度达到25亿，体育项目累计投资150亿，镇均投资强度达到10.7亿。50多家企业参与江苏体育健康小镇建设工作， 在14个健康小镇中，其中 5 个小镇投资已超 20 亿元。2015年启动体育产业引导资金工作，采用资助、贴息和奖励，支持正在实施和实施完成的体育产业项目。如无锡江阴新桥镇，这个小镇拥有海澜马术俱乐部、西交利物浦大学新桥分校体育中心、阳光生态旅游区16公里自行车健身绿道和新桥文化活动中心，其中海澜马术俱乐部、西交利物浦大学新桥分校体育中心投资主体是社会会资本，投资总金额358 000万元。

在投资方面，体育特色小镇原则上，前3年体育固定资产投资总额累计达10亿元以上。2年建设期满后，体育固定资产投资总额累计超过20亿元。在预期综合效益方面，体育特色小镇建成后能够实现体育、健康、旅游、休闲、文化、养老、宜居等功能的有机融合，带动区域内体育健康及相关产业发展、进一步增加就业岗位和税收，显著提升公共体育服务能力和扩大体育消费规模，形成具有影响力的体育健康特色产业集群和地区品牌。

2.3 江苏健康体育小镇建设中存在的问题

2.3.1 政策制度不健全、落实不到位

国内的体育小镇建设是政府打造的结果，而与国外自然形成的特色小镇建设模式不同，在建设的初期，政府政策的引导决定了体育小镇建设的方向，因此，制定完善的小镇建设政策、配套的法律法规有助于特色小镇的可持续建设。在调查中发现，江苏省体育健康小镇的评价指标一直处于讨论、征求意见阶段，而由于未出台详细的评价指标和评审制度，造成县级主管部门对体育小镇建设的理解各有不同，某体育小镇的负责人说：“现在咱们的体育特色小镇建设缺乏验收标准，也不了解上级主管部门的最终意图，对于如何建设我们也很迷茫。”江苏省对于体育小镇建设政策中提出：“所在县(市、区)政府将体育健康产业作为重点扶持产业列入经济社会发展整体规划，配套政策措施具体得当”，部分市县的经济社会发展规划中未见到具体的描述，也缺少相应的配套措施。

2.3.2 缺少科学的规划方案，顶层设计不足

目前，体育小镇的培育以建制镇为主，江苏省的体育小镇建设原则上以建制镇优先，在14个体育小镇中60 %的均是以建制镇为基础进行的体育小镇建设，由于建制镇本身的运行模式已经固化，要实现体育小镇的机制、体制创新难度很大，对现有的调查显示，目前的体育小镇建设采用的主要方式是在现有的旅游资源、自然资源以及体育基础上稍作改动，引入赛事、建设场馆、引入相关企业等加大“体育”的成分，而缺少对现有资源进行整合，依据地域文化特色进行科学的规划，逐步实现体育小镇的建设，而不应该“只玩概念”。

2.3.3 “人、财、物”的配套不能满足快速发展的需求

人才资源是体育特色小镇建设的关键因素，专业人才、专职管理人员可以有效提升小镇建设的工作能力和工作成效。但目前而言，江苏体育健康特色小镇建设中只有1个单位成立了小镇运营管理有限公司，其负责人也是管委会综合办公室的负责人兼任的，并非专职管理人员。而在其他单位，根本就没有专业的运营机构，专业的运营人才更是捉襟见肘。

资金是建设的基础条件，在江苏省体育健康小镇评价指标及中期检查的汇报会上，14个体育小镇的主管领导不同程度地提到了小镇建设的资金不足问题，除了江阴马术小镇吸引了社会资本的投入之外，其他的小镇均面临者资金不足、社会资本投入难到位等问题。

江苏省体育健康小镇的建设模式是省地共建，《省体育局关于开展体育健康特色小镇建设工作的通知》(以下简称《通知》)对“省体育局”“各省辖市体育局和县(市、区)体育部门”“各申报地区”都明确了职责要求，各申报地区多是以体育部门牵头申报的，在建设中往往是县(市、区)体育部门承担引导、指导、服务和管理职责的工作，政府提供的资金主要用于基础设施的建设，由于地方政府资金不足，对于基础设施的建设一直处于规划当中。

3 体育小镇建设过程中需要关注的问题

3.1 “产城”融合的问题

随着我国新型城镇化的建设，“产”与“城”也正经历着从分离到融合的转变发展过程。在体育小镇培育的过程中，要注重 “产”“城”融合发展，避免在城镇化建设过程中因产城分离造成的“空城”。因此，体育小镇建设应注重“产”与“城”的互相促进、共进共荣的关系。从体育产业集群与新型城镇化的融合角度来看。总的来讲，体育产业集群和新型城镇化之间的关系密切，但前提必须与城镇建设规模、人口密度相匹配。有学者从实证分析角度认为，“我国城镇化进程与体育产业发展之间仅存在单向因果关系，城镇化水平的提高推动了体育产业的发展，但是体育产业的发展还不能有效的提升城镇化水平”；其主要原因是体育产业市场化程度低，对其他产业拉动效应不明显，对城镇化的反向作用不强。[8]如果城镇建设规模大，但是人口密度小，那么体育产业集群集中度就不高、特征也就不明显。同时，城镇规模结构、空间分布、资源承载度，也会影响体育产业发展。

3.2 功能联动的问题

“功能的联动”指各种功能相互联系，形成统一体。体育小镇主要有体育经济和体育服务两大功能，其中体育服务是本质功能，体育经济有利于体育服务功能的延伸和优化。处理好体育健康小镇功能联动就是要实现体育服务与体育经济的融合发展，促进小镇全民健身事业的发展，要把“健身与旅游、文化、养老、教育、健康、农业、林业、水利、通用航空、交通运输等业态融合起来，成形成产业链、服务圈”。体育小镇功能联动的难点，在于体育服务与其他相关业态融合的深度和广度。只有深度，缺少广度，只能称之为一个建设项目。只有广度，缺少深度，则没有特色。在有限的空间里要实现充分融合体育产业功能、体育旅游功能、体育文化功能、社区体育功能，难度可想而知。这就可能导致在功能设施上游离于既有城区的问题，造成小镇在城市功能配备上有可能形成“螺蛳壳里做道场”，值得重视。[9]

3.3 小镇“特色”的问题

“特色”相对应的是“一般”。体育小镇的“特色”是在建设过程中不断筛选、优化、沉淀而形成的，其最终体现的是小镇体育物质基础之上的小镇体育文化。建设有文化特色、文化内涵、有文化依托、以文化发展为根本目标和基本内容的体育城镇，是体育小镇“特色”的关键所在。由于当前我国体育特色小镇的建设是在政府主导下有意识、有目标、有计划地推动展开的进程，更多“人为”的色彩造成“特色”的趋同，从而失去“特色”的本意。特别是只盯着经济效益，不断地在“特色”的目标追求中掺入经济效益的考量，特色本身被严重地虚化，所谓文化的支撑就成了幌子。

4 体育小镇的建设路径

4.1 科学规划，实现体育小镇与新型城镇化进程协同发展，突出特色

体育小镇培育过程中须与所属市县及周边城市的交通设施、医疗服务、教育服务、体育基础设施等实现无缝对接。充分利用周边城市的现有资源，注重盘活镇内现有的资源、整合周边资源，科学规划，合理开发与利用当地资源禀赋。将场地设施等建设纳入当地经济社会发展规划，尤其是纳入公共服务体系，使小镇居民享有与城市居民同样的体育公共服务。实现体育小镇的可持续发展。同时，不断培育体育小镇的特色。在打造特色体育小镇的过程中，要理清政府与市场的边界，政府发挥引导甚至主导作用在一定时期内是必要的，但同时更要发挥市场在配置资源时的决定性作用，以企业为特色小镇的主力军，引导企业有效投资。政府确定重要的框架，慎重地制定法规，做好顶层设计，其余就交由市场，即保护层面要“细”，具备可操作性，又保证发展战略方面要“粗”，充分发挥企业的主体作用。

4.2 功能设置向“产城”融合转变，着重体育人口发展，从社会建设角度规划小城体育

在体育小镇建设过程中，必须纠正传统的思维定式，树立“产”“城”“人”“文”融合的新理念，促进体育产业与小镇空间规划、结构布局、社会建设的协同发展，以创造充分就业为目的，建构体育小镇的生活空间。首先，可以加快以小镇居民为核心的城镇化发展，通过体育产业发展激发小镇新居民的体育消费意识，集聚人口，创造就业；其次，要注重提升体育服务业比重，满足小镇新居民对体育服务业的多元需求，采用多种形式和手段，培养小镇居民的体育健康观念，全面提高小城镇居民参与体育文化活动的人口和水平；最后，强化顶层设计，完善科学规划，从经济社会发展全局，规划布局体育产业的发展，形成体育产业与小镇建设互动和协调发展的新格局。[8]

4.3 政府角色从全能政府向 “有限”“有效”政府转变，实行市场运作，保障政策实效

体育小镇在建设运营中应坚持政府引导、企业主体、市场化运作，要凸显企业主体地位，发挥企业在体育小镇建设中的主力军作用，使之成为特色小镇建设中的绝对主角，充分体现市场在资源配置中的决定性作用。各级政府在推进体育特色小镇工作时，应摒弃传统园区平台管委会主导的“轻车驾熟”的推进思路，时刻体现民本、共建、服务的精髓，践行“有限”和“有效”的政府角色，形成更加灵活、更加符合市场规律、更加契合创业需求的政策和服务体系，同时提升镇民参与社区体育自治水平，以保障体育特色小镇独特的精神气质与文化韵味。