凝聚共识 健全机制 强化保障 打赢打好污染防治攻坚战

陈登烈

坚决打好污染防治攻坚战，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史使命，意义重大、任务艰巨、影响深远。习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上从党和国家事业发展全局出发，对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出重大部署，为建设生态文明、建设美丽中国指明了前进方向、提供了根本遵循。重庆市沙坪坝区全区上下扎实推进污染防治攻坚战，取得了初步成效。但在具体工作过程中，还存在许多共性问题，亟需高度重视。

一、当前污染防治攻坚战存在的主要问题

（一）“生态优先、绿色发展”共识有差距

在GDP考核压力下，伴随着经济下行压力加大，发展与保护的矛盾更加突出，抓经济手硬，抓生态环保手软的现象未得到根本改变，粗放的生产模式尚未根本扭转。在维稳压力之下，基层政府对于污染企业的整治还存在投鼠忌器之虑，对于各类小散乱污企业重拳出击容易引发局部稳定问题，由于认识上的不够深入，在采取措施上往往不够坚决果敢。在国际国内经济发展大环境下，部分企业对于实体经济发展与环境保护的关系缺乏正确的认识，对企业的环保整治还存在观望和拖延现象。

（二）环境管理体制机制还不够健全

虽然出台了环境保护责任规定、问责、生态补偿等制度，但权责划分还不够明确，不够精细。纵向上看，如大气、水污染防治等工作，市、区层面职责没有明确的划分和界定，均按照属地管理原则由区级负责，但部分市级重点工程项目施工扬尘、噪声污染，部分由市级平台公司负责的污水管网建设、污水处理厂扩建的工作区级管理协调难度极大。横向上看，如正在推进的农村人居环境整治中，城管部门作为生活污水处置的主管部门只负责城市区域生活污水处置管理，城乡建设部门作为黑臭水体整治的牵头部门也仅负责建成区黑臭水体整治，农村生活污水处置、黑臭水体整治等責任尚需进一步完善。

（三）生态环境指标约束力有待增强

考核制度是决定污染防治攻坚取得实效、生态文明建设落地生根的关键性制度。目前沙坪坝区镇街、部门生态环保考核分值占经济社会发展实绩考核分值提升至8%～15%，充分体现了沙坪坝区委、区政府对生态环保工作的高度重视。国家层面也印发实施《生态文明建设目标评价考核办法》，明确提出“生态文明建设目标考核结果作为各省、自治区、直辖市党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据”。但在实际操作中，生态环境指标政策文件不够具体明确，一些操作层面的条款处于空白状态，缺乏有效的约束，如《生态文明建设考核目标体系》《绿色发展指标体系》中“非化石能源占一次能源消费比重”“能源消费总量”“新增建设用地规模”“资源产出率”等大量指标为市级部门按照国家指标进行分解核算，区县层面既无法明确考核对象，也无法明确对应的考核任务，只能将市级考核结果运用至区级考核中，不能充分发挥生态环境指标考核“指挥棒”“风向标”作用。

（四）环境问题历史欠账多解决难度大

目前存在的复杂环境问题，很大部分是长期欠账逐步形成的。过去存在的规、建、管脱节，对溪流沿线各类生产性项目管制不严，对污水管网等基础设施投入严重不足，导致现在面临的环保问题十分突出。老厂区、老场镇普遍存在污水主干管超负荷运行、污水管网缺失破损、雨污不分流等问题。新开发楼盘也存在配套管网未同步建成投用无法满足排污需求等问题。要全面实现污水管网全覆盖、完成污水处理厂提标扩容等工程项目资金筹措难度大，建设周期较长，因此梁滩河沙区段短期内实现稳定达标、建成区稳定消除黑臭水体难度较大。此外，土壤污染防治等工作才刚刚起步，污染防治任务非常艰巨。

（五）常态化投入机制尚未形成

尽管近年来各级政府对生态环境保护的重视程度不断提高，总体而言生态环境保护投入力度较以往也有大幅增加，但仍缺乏常态化的投资增长机制。国家层面、市级层面均已出台流域、生态补偿方案、生态损害赔偿制度等，但普遍存在规范过于原则、补偿方式单一，资金渠道较为狭窄等问题。同时，存在重政府财政补偿，轻市场补偿的现象，现有补偿主要依靠国家或地方财政转移支付，不仅加重政府负担，也无法保证生态补偿措施持续运转。据了解，重庆市污染防治攻坚3年计划投资约800亿元。经估算，我区2018-2019年在污水管网建设、污水处理厂提标升级、大气污染治理、土壤污染修复、监管、监测能力建设等方面需投入约30亿元。而我区每年的财政收入约60亿余元，可支配收入约30亿元，在当前地方偿债压力巨大、举债风险倍增，市场主体热情未充分激发的背景下，仅靠政府财政投入让我们难以为继，污染防治不得不选择关键性、短期性工程先行实施，导致部分长远的、持续的污染治理工程措施无法及时落实，污染防治成效难以保持。

（六）污染防治能力建设相对薄弱

受机构编制控制制约，当前大部分地区生态环境保护能力虽有提升但仍然比较薄弱。以沙坪坝区为例，镇街生态环境保护无专门机构和专职人员，兼职人员变动频繁，基层环保机构与镇街面临的环保压力极不适应。部分承担生态环保重点工作部门间存在职能职责交叉，没有专门科室专职人员负责生态环保工作，工业园区、管委会未设立环保工作机构。环境行政执法车辆和人员力量配备不足，区环境行政执法支队目前在编人员仅有27人，难以适应繁重的环境执法监管工作需求和污染防治精细化工作要求。

二、打赢打好污染防治攻坚战的对策建议

（一）深入践行绿色发展理念

践行绿色发展理念，建设生态文明，需要国家的顶层设计，也需要各地各部门的身体力行;需要政府的大力倡导和推行，也离不开广大人民群众的思想认同和自觉行动。要深刻认识污染防治攻坚战是经济高质量发展的必然要求，也是实现经济高质量发展的重要途径。保护好绿水青山，修复好绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山。要切实落实环境保护责任规定，严格领导干部生态环境损害责任追究，研究制定体现不同功能区特点和生态文明要求的考核办法，运用党纪、行政、法律等手段，全面压实生态环境保护“党政同责、一岗双责、失职追责”。加大环保宣传教育力度，调动各种宣教资源，营造全民建设生态文明氛围。

（二）健全生态环境管理体制机制

统筹顶层设计。以自然资源禀赋、环境容量、历史背景等因素来综合考量区域、流域顶层设计，形成科学、合理、有序的空间开发格局，同时提升规划执行的刚性，使产业发展、开发建设和环境保护统筹协调。完善生态环保目标责任体系。环境管理的主体要由单纯依赖政府管理发展到政府、企事业单位、社會组织、居民共同参与，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，纵向要进一步理顺中央、省（市）、县、镇（乡）等各层级监管责任，横向要进一步明确各职能部门、辖区企业、高校、社会单位参与生态环保管理的责任范围，加强职能部门之间的统筹协调，设立协调机构统一领导，如生态文明建设委员会，定期召开协调会议，通报部门工作进展，推动工作落实。

（三）增强生态环境指标约束力

进一步提高生态环境保护在绩效考核中的权重，建立健全符合生态文明建设要求的领导干部考核目标体系、考核办法、奖惩机制，强化考核结果在各级班子和领导干部奖惩和提拔中的运用。将生态环保纳入执纪监督问责工作重点，抓好各相关部门、单位的责任落实。对工作不力、履职缺位、搞口号环保、数字环保、假治理、走过场，平时不用力、临时一刀切等不作为、乱作为、慢作为行为，特别是对生态环境损害负有责任的人员及时启动问责程序，严肃问责到位，做到终身追责。

（四）加快解决突出环境问题

山水林田湖草是一个生命共同体，生态是统一的自然系统。要以改善环境质量为核心，统筹落实大气、水和土壤三大领域的行动计划，突出抓重点、补短板、强弱项，以加快基础设施建设为抓手实施水污染防治;以治理臭氧、PM2.5为突破口，强化大气污染防治;以摸清底数、修复污染地块为着力点，加强土壤污染防治，协同推进三大领域污染防治攻坚。对于历史遗留问题，要统筹安排，综合施策，制定切实可行的整改计划，逐年进行消纳。

（五）拓宽资金筹措渠道

创新污染治理财政投入机制。健全生态环保经济政策体系，资金投入向污染防治攻坚战倾斜，比如在财政收入增量、政府土地出让收入、环保税收等使用安排方面提高污染治理资金占比，污染治理投入幅度要与财政增长幅度相匹配。探索市场化的生态补偿制度，建立系统、动态的流域、生态补偿标准，完善排污权、水权、碳汇交易等市场化补偿机制，鼓励及引导民间资本的参与，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的多元投融资渠道，增强补偿的适应性、灵活性和针对性。比如针对工业园区，化工、火电等重点行业，探索在电价、水价中征收生态补偿费用。提高生态环保项目融资能力，大力发展绿色信贷、绿色债券等金融产品，探索生态旅游项目经营权、林权等运营型资产抵押、收费权融资，利用污水垃圾处理等预期收益质押贷款等。

（六）提升监管能力和水平

优化人员编制结构，将人员编制向基层和一线倾斜，解决基层环保工作的用编需求。同时，监管模式要从被动忙于末端治理向主动强化源头治理转变，对污染企业釜底抽薪，对落后产能猛药去疴。采取交叉执法、夜间执法、周末执法、更换车辆等方式对环境违法行为进行查处，建立监测与监管执法联动快速响应机制，由点及面，由各自为战向部门、区域联动，由突击战向持久战转变，实现污染防治一盘棋。

作  者：重庆市沙坪坝区人民政府副区长

责任编辑：马 健