行政相对人在行政协议中违约责任的法律规制

李昂

一、问题的提出

2015年5月1日，行政诉讼法经过全国人大常委会的修订并正式施行。该修订决定将行政协议纳入了行政诉讼的范围，即行政相对人面对行政主体侵犯合法权利时拥有了更多的救济方式。然而，法律条文并没有规定如果行政相对人违约时，行政机关如何采取有效措施维护行政主体的合法权益。在现有行政诉讼法的法律规定基础上，通过分析探讨行政机关的司法救济途径成为行政协议研究的重要内容。

作为控权法，行政诉讼法主要目的是防止公权力的滥用。当自然人、法人或者非法人组织与行政机关发生纠纷时存在很多种解决纠纷的途径。“在行政过程中，当事人对行政机关做出的行政行为有异议的，可以申辩。行政决定做出后，行政机关认识到其中有错误的，可以补正、变更或者撤销。当事人也可以申请行政复议，或者提起行政诉讼。行政争议经过行政复议或者行政诉讼获得最终确认后，当事人仍然不服的，还可以通过信访获得救济。”[1]不过，将行政协议纳入行政诉讼的范围成为重要的司法救济方式。对此，行政诉讼法第十二条规定：“相对人若认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者違法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”与此同时，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议;（二）土地、房屋等征收征用补偿协议;（三）其他行政协议。”

因此，根据上述法律规定，行政相对人若对与行政主体签订的行政协议有异议的，可以向法院提起行政诉讼，而法院若无正当理由则必须受理。由此可见，法律规定已最大限度地在维护行政相对人的合法利益，即最大化约束行政机关的权力。不过，如果行政机关与行政相对人签订行政协议后，行政机关按照约定履行了义务，而行政相对人却拒绝履行相关义务，对此行政诉讼法并未规定行政机关如何救济自身权利。

二、行政相对人在行政协议中违约责任的现状分析

第一，行政机关是否能够提起行政诉讼的现状分析。既然行政协议已经被纳入行政诉讼受案范围，如果行政相对人不履行行政协议，行政机关是否可以通过行政诉讼的方式将行政相对人告上法庭成为法学研究的难题。从立法目的来看，行政诉讼法的立法目的是为了保护行政相对人和限制行政机关权力。行政诉讼法第一条明确规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法，制定本法。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”有鉴于此，只有自然人、法人或者非法人组织（即行政相对人）才可以提起行政诉讼。换言之，行政诉讼法只保护行政相对人的合法权益，并没有赋予行政机关提起行政诉讼的权利。对此，在学术界存在着不同的看法和观点，如“在行政协议案件中仅仅赋予公民、法人或者其他组织的原告资格而排除行政机关，不仅违反了合同的相对原则和平等原则，也不利于法院对行政合同进行全面审查。”[2]按照实际情况来看，现阶段是不可能赋予行政机关提起行政诉讼的权利。

第二，行政机关是否能够提起民事诉讼的现状分析。既然行政机关通过行政诉讼来解决争议已经行不通，行政机关以行政相对人违反行政协议向法院提起民事诉讼也成为法学研究的问题。从现有法律规定来看仍然存在法律障碍，原因在于民事纠纷的受案范围没有将其纳入。民事诉讼的受案范围包括三类：“第一类是由受民法调整的民事主体间的财产关系和人身关系所引起的纠纷;第二类是由受劳动法调整的劳动关系所引起的依法应适用民事诉讼法审理的劳动争议纠纷;第三类是法律规定的适用民事诉讼法审理的其他纠纷或事项。”因此，民事诉讼的受案范围并不包括行政机关。理论上看，行政机关以民事主体的身份来参加诉讼貌似可行，但违背了民事诉讼的当事人诉讼权利平等的原则。民事诉讼法第三条明确指出：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”民事诉讼只调整平等主体之间的民事纠纷，并不调整“民与官”的纠纷。除非行政主体变为民事主体参与民事诉讼（政府部门在一些特殊的情况下可以成为民事主体与他人签订合同）。行政主体有其自身的地位优势和特殊身份，以至于有着独特的法律地位。从现实来看，在审理民事案件过程中，法院很难做到公平对待诉讼双方当事人。

三、行政相对人在行政协议中违约责任的法律规制

（一）合理配置行政机关的行政权力

当行政相对人在行政协议中存在违约行为时，行政机关完全可以根据法律规定对其处以行政制裁措施。“行政制裁是指行政主体将行政处罚制度运用于行政相对人时，对行政相对人正在实施的违法行为，或处于持续、连续状态或者将要发生的违法行为进行制止的状态。一则它与行政处罚行为有关，即是说它发生在行政处罚过程中。二则它与相对人违法有关。三则它与行政主体的制止行为有关。”[3]行政机关拥有多种类型的行政权力，不仅有以行政机关的身份同行政相对人签订行政协议的权力，还有依法行政、行政执法、行政处罚和行政制裁的权力。行政处罚法第三条规定：“违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”行政机关面对相对人的违约行为可以在违约时进行制止并可以对其处以行政制裁。“公民、法人或者其他组织一方不履行合同，行政机关为了公共利益，可以根据法律、法规、规章或者合同约定，作出单方决定，实现行政目的。”[4]因此，当行政相对人确实有违约行为无误时，行政机关可以根据正当的理由对其进行行政制裁。运用行政制裁措施，确实是政府进行自我救济的一种途径。行政机关可以利用其天然的优势-威严来威慑行政相对人，以达到让行政相对人认真履行行政协议的目的。因此，只要在合理合法的范围内，对行政相对人处以行政制裁，行政相对人都会履行与行政机关签订的行政协议。行政制裁存在行政相对人对行政机关做出的行政处罚表示不服的情形，即行政相对人完全可以对行政制裁决定提出异议。根据行政诉讼法的规定，行政机关必须经历行政复议等一系列程序。

（二）行政机关向法院申请强制执行

如果行政相对人不履行行政协议，行政机关可通过向法院申请强制执行的方式，让行政相对人履行行政协议。“行政机关申请法院强制执行的规定，最早见于1982年的商标法和海洋环境保护法……行政主管部门对于特定行为有权自行强制执行，但对于其所做的行政处罚，通常仍应申请法院强制执行。”行政诉讼法第95条规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第86条规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请法院强制执行的，法院应当依法受理;法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请法院强制执行，行政机关申请法院强制执行的，法院也可以依法受理。虽然行政诉讼法是单向诉讼法，法律不会支持行政机关通过行政诉讼的方式获取救济，那么如果再不赋予其申请法院强制执行的权利，显然是不公平的。况且强制让行政相對人履行义务，在根本上也不会侵犯行政相对人的利益，也不会侵犯行政相对人的合法权益。因此行政部门通过向法院申请强制执行显然是一个行得通的做法。

（三）其他法律途径

第一，与行政相对人协商解决问题。对于行政相对人轻度违约时的情况，行政机关愿意同行政相对人协商，并与行政相对人达成和解。以和解的方式解决问题和前文以行政制裁的措施存在类似情形，即当行政机关可能遭遇行政相对人不愿协商的情形。第二，通过仲裁方式解决问题。采用仲裁的方式同采用以民事诉讼的方式有些类似，由于行政机关的特殊地位，仲裁机关很难做到真正的公平公正。况且仲裁机关是个民间机构，其对行政机关和行政相对人做出的裁决结果，就更难令人信服。由于行政协议关于国家利益和社会公共利益的裁断一般不能由纯粹的民商事仲裁机构进行解决，不适用普通意义上的民事仲裁方式。第三，合理运用舆论监督。在行政协议履行中，运用舆论监督可以有效制约行政相对人的违约行为和违约责任。从另一层面看，还应当建立社会信用体系。一旦行政相对人在行政协议中违约，则将其纳入失信黑名单并进入信用记录。

四、结语

在全面推行依法治国的背景下科学立法、严格执法、公正司法、全民守法已经成为我们奋斗的目标。本文分析了行政机关面对行政相对人不履行行政协议时的救济方式，认为最好的救济方式就是行政机关通过行政制裁、通过向法院申请强制执行、调解、仲裁以及通过合理运用舆论监督力量的方式来获得救济。

参考文献：

[1] 何海波.行政诉讼法（第二版）[M].北京;法律出版社.

[2] 梁凤云.新行政诉讼法讲义[M].北京：人民法院出版社，2015.

[3] 关保英.行政处罚中行政相对人违法行为制止研究[J].现代法学，2016（06）.

[4] 童卫东.进步与妥协：行政诉讼法修改回顾[J].行政法学研究，2015（4）.

作者单位：中共重庆市委党校

责任编辑：宋英俊