政府信息公开申请的接收程序机制

梁志卫

《政府信息公开条例》自2008年实施以来，通过申请政府信息公开的形式获取其所需要的信息成为依法行政的重要方式。各级政府及其职能部门也都依法设置了政府信息公开工作机构，安排专人负责处理政府信息公开申请。行政机关在保障人民知情权、打造阳光政府方面取得的成绩有目共睹。但由于制度的缺失特别是程序制度的缺失，行政机关在处理依申请公开的程序性事项时（特别是依申请公开政府信息申请收受环节）无章可循，以致行政机关常在信息公开复议诉讼中遭遇“滑铁卢”。《政府信息公开条例》仅有三条与依申请公开的程序有关，分别是第二十三条征求第三方意见、第二十四条答复期限、第二十五条申请公开与自身相关的若干事项的出示有效身份证明材料，但这些规定也仅是原则性的规定，并未对政府信息公开申请的收受、补正等程序性事项作出明确、具体的规定。收受、补正程序规定的粗放，致使行政机关在处理信息公开申请的初始阶段举措失当：将信访、咨询当做信息公开申请，适用《政府信息公开条例》规定作出答复，从而将信访事项不当的引入复议、诉讼，造成行政资源的浪费;或者将信息公开申请当做信访、咨询处理，错误适用《信访条例》等规定作出处理，以致在复议诉讼中败诉。以正当程序理念为指引，对行政机关在政府信息公开申请接收环节多发的问题做一梳理，以期对行政机关处理依申请公开政府信息工作的高效开展有所裨益，进而从源头上降低信息公开争议的发生率。

一、政府信息公开接收程序现状

在政府信息公开语境下，政府信息公开接收程序指的是申请人将政府信息公开申请提交给行政机关，行政机关对该申请进行初步甄别，确属政府信息公开申请的，则分流办理，如存在内容描述不明确的，与申请人沟通、通知补正，这是一个动态过程。类似于行政复议的受理、行政诉讼的立案，与《政府信息公开条例》第二十条第一款中的“受理”、第二十四条中的“收到”意思一致，只是接收比“受理”更准确、比“收到”外延更广。接收是办理政府信息申请的起点，一般情况下接收即收到，随即开始计算答复期限。但不能否认，受申请人文化水平、表达能力等因素的影响，名为政府信息公开申请实为信访、咨询或者看似为咨询、信访实为政府信息公开申请的情况屡见不鲜。当此之时，行政机关对来文内容的甄别、分流、处理，将直接影响法律程序的适用。如适用不当的法律程序作出不当处理，则面临败诉风险，不可不慎重对待。

《政府信息公开条例》第二十一条第四项确立了补正制度，但将更改、补充告知作为答复的一种，属于将程序性事项做了实体化处理。在行政复议的受理环节，对行政复议申请材料不齐全或者表述不清的，行政复议机构可以通知申请人补正，不符合受理条件的则不予受理;行政诉讼的立案阶段，也有对不符合起诉形式要件的起诉做一次性告知的补正程序，不符合立案条件的，不予立案或立案后裁定驳回。政府信息公开申请的接收程序，与行政复议受理、行政诉讼立案一样，属于政府信息公开行为的起始阶段，不过在政府信息公开法域内，不存在不予受理环节而已。将补正纳入涵盖政府信息公开申请的接收环节，方符合正当程序原理。

二、政府信息公开申请接收途径的基本类型

行政机关接收政府信息公开申请的途径即是申请人提出申请的途径，提供畅通有效的接收途径是行政机关的义务。《政府信息公开条例》第二十条规定，公民、法人或者其他组织应当采用书面形式（包括数据电文形式）或口头形式提出政府信息公开申请。随着互联网技术的日新月异，传真、电子邮件这些曾经颇为新颖的“书面形式”尚未“唱罢”，政府网站在线平台、微博客户端、政务微信公众号已然“登台”，大有成为行政机关接收政府信息公开申请、提供行政服务“主渠道”的趋势;即使是传统的邮寄方式，随着物流业的异军突起，邮政企业EMS与其他快递企业齐头并进，逐步将平信推入了邮政历史的舞台。平信、快递、传真、电子邮件已然成为行政机关接收政府信息公开申请的最基本的方式。因此，行政机关如通过政府信息公开指南等对外公布可以通过微信客户端等方式申请的，应认定这是行政机关的服务承诺，对自身具有约束力。

三、政府信息公開申请的接收主体

行政机关哪个部门接收政府信息公开申请，是政府信息公开申请接收环节要解决另一问题。各级行政机关已经按照《政府信息公开条例》的要求建立健全了政府信息公开工作制度，发布了《信息公开指南》，确定了接收机构，如重庆市人民政府官方网站的信息公开指南板块即公布了各区县的政府信息公开工作机构是政府信息公开申请的接收主体。公民、法人或者其他组织如申请政府信息公开，须按照相关公开指南的要求和指引，以规范的形式向规定的受理机构提出。但在实践中，出现了申请人向行政机关的法定代表人或者政府信息公开工作机构以外的内设机构邮寄信件的或者向行政机关或内设机构对外公布的专用邮箱发送电子邮件，甚至是在信访材料中夹杂政府信息公开申请的提交方式。此时，有的行政机关将其当做私人信件进行处理，或者视作信访件。司法实践中，司法机关以是否符合法定申请形式为标准，确定了政府信息公开申请的接收主体。最高人民法院在袁某明诉江苏省人民政府信息公开案[（2017）最高法行申17号]中指出：“行政机关对不符合法定申请形式、未依法通过政府信息公开工作机构提出的信息公开申请，可以根据具体情况作出相应处理。”“对于符合形式要件，且属于该行政机关公开的政府信息范围的申请，即使申请人未向政府信息公开工作机构提出申请，而是向法定代表人、其他内设机构提出，行政机关仍应以及时保障知情权和减轻申请人负担为原则，转本机关政府信息公开工作机构处理。”“对于明显不符合政府信息公开申请的形式要件，又不依法向政府信息公开工作机构提出，且又具有信访性质的申请，行政机关未予回复或者按照信访信件处理后，申请人又以行政机关不履行政府信息公开法定职责为由提起的诉讼，因其并不具备诉的利益，其诉讼请求亦不具有权利保护的必要性，人民法院应当释明告知其通过信访渠道反映。”据此确定，对符合政府信息公开申请形式要件的申请，除《政府信息公开条例》及行政机关确定的政府信息公开工作机构外，法定代表人、其他内设机构也应接收。需要注意的是，即使是来文以信访、咨询的形式提出，从合理行政、服务政府的角度出发，行政机关仍对来文作出实质判断，对来文进行甄别、分流，而不宜以形式审查为由视之为信访或咨询件等。

四、政府信息公开与信访或咨询的区别

政府信息公开与信访分属不同的制度设计，其功能定位迥异。政府信息公开保障的是申请人的知情权，解决的是关于政府信息“是什么”“有无、公开与否”的问题;信访是行政机关对信访人反映的情况予以处理，解决的是“为什么”“怎么办”的问题，政府信息公开与信访有不同处理程序。在实践中，常有申请人有意无意的混淆政府信息公开与信访的关系，提出形式上是信息公开申请但实质是表达对行政机关个别行为的不满，致使政府信息公开工作出现一定的“信访化”。当此之时，行政机关要关注当事人的真实诉求，一一甄别，避免将信访做公开或将公开做信访处理。前者容易将信访事项转化为政府信息公开争议，从而陷入信访-政府信息公开-行政复议-行政诉讼的怪圈，不但打乱了四者不同的法律程序，浪费行政、司法资源，还不利于矛盾纠纷的及时化解;后者，容易因适用法律依据错误而产生败诉风险。

咨询一般是公民、法人或者其他组织针对具体事项就如何理解适用相关法律、政策，如何处理相关业务而向行政机关提出疑问，由行政机关经过实质理解和判断后作出解答，一般表现为某某情况如何适用某某法律、对某项业务实施监管的行政机关是什么、对某法某条款怎么理解等等。而政府信息是在申请人要求公开之前已经客观存在，不需要行政机关再做主观性的分析或者加工处理。实践中，有的行政机关未能準确区分咨询与政府信息公开，将咨询件按照政府信息公开程序进行答复。此种操作，虽不能认为是错，但确实不利于将有限的行政资源用于处理无限的政府信息公开申请。

五、政府信息公开申请的程序补正方式

信息公开申请内容不完备或者不明确、不具体的，如果不与申请人进行沟通、确认，可能会导致行政机关不能准确提供相关政府信息，从而引发争议。因政府信息公开申请不明确、不具体而与申请人进行沟通、确认，了解申请人的真实意思表示，确定政府信息公开申请内容，即为补正。《政府信息公开条例》第二十一条第四项规定，政府信息公开申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充，由此确立了补正制度。由于“内容不明确”属于不确定概念，实践中多有行政机关滥用补正程序，过度要求申请人补正的情形。因此需要规范行政机关行使补正权。结合《政府信息公开条例》第二十条关于政府信息公开申请的形式和实质要件规定及司法实践，可以确定这些情形下可以补正：一是申请内容不明确、具体，需要进一步说明、确定。申请内容描述不明确、具体，影响行政机关对相关信息的确定、检索、查找。在内容不明确的情况下，行政机关应当及时与申请人进行沟通、确认。需要注意的是，要处理好群众语言习惯与法律专业语言之间的关系，只要申请中对内容的描述能够被准确理解、识别而不会发生歧义，行政机关即应对该申请作出答复。二是申请人的身份、获取信息的用途等与信息是否公开有直接联系，但申请中缺乏相应要素的，除《政府信息公开条例》第二十五条第一款所规定的申请公开与申请人自身相关的税费缴纳、社会保障等事项需要出示有效身份证明或者证明文件外，行政机关多会采用“与申请人自身生产生活科研等特殊需要无关”作为不予公开的理由。但且不说行政机关能否充分证明相关政府信息“与申请人自身生产生活科研等特殊需要无关”，即使能够证明，在未要求申请人进一步明确并补充信息用途等证据材料的情况下，即作出不予公开答复，难谓程序正当。

当有需要补正情形发生时，行政机关应采用书面方式通知申请人补正，也允许以电话等非正式方式沟通，但此等非正式沟通方式在争议发生时不易举证。至于行政机关在何时发出补正通知，《政府信息公开条例》并未作出规定。为保证有充裕的时间处理补正后的申请，结合政府信息公开申请办理期限一般为15个工作日的规定，应以1到5个工作日之间为宜，越早发出补正通知越好。给予申请人的补正期限，属于指定期限，具体由行政机关权衡，但不宜过短。通知申请人补正后，涉及补正程序对答复期限的效力。《政府信息公开条例》仅规定征求第三人意见的期限不计算在答复期限内的规定，并未规定补正程序的效力。法定期限的变更，有中断、中止、延长三种形式。三种形式各有优劣，司法实践也未见有相关判例。从防止行政机关滥用补正程序，降低败诉风险的角度讲，中止似乎较合理。补正次数，参考行政复议受理环节的补正、行政诉讼立案环节的一次性告知，政府信息公开申请的补正，以补正一次为宜，因为补正程序的启动，多数情况下并不是解决事实问题，而是进行程序博弈，一次补正不符合要求，多次补正也未必符合要求。如允许多次补正，除消耗程序资源、激化矛盾外，并没有实质意义。

政府信息公开是项实践性极强的工作，法律规定如何详备、理论如何成熟，行政机关在具体操作中仍会遇到种种疑难问题，实践中仍需具体问题具体分析。

作者单位：广东省深圳市人民政府法制办公室

责任编辑：宋英俊