构建我国立法论辩制度的法理思考

魏顺光

立法辩论是指在立法活动中，持不同立场的民意代表就法案中争议较大的内容进行直接、平等和充分的对话，以平衡各方利益达到立法公平的目的。我国立法法规定： “立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”社会民众可以通过立法听证、立法建议和立法论辩等诸多途径参与立法活动。目前，立法听证和立法建议已作为正式的制度设计付诸立法实践之中，但是刚性的立法论辩机制在我国的立法设计中却付诸阙如。目前学术界已有部分研究成果开始关注立法听证中的论辩问题[1]，而将立法论辩视为立法程序中的一个独立环节的研究成果并不多见，有鉴于此，本文试图就我国构建立法论辩制度的必要性、可行性和基本路径等方面的问题进行初步探讨，希望能抛砖引玉，以讨教方家。

一、立法论辩与公众利益的民主表达

立法的最终目的是让社会公众能够认同和遵守法律规范，因此立法必须带有普遍性，能够表达和反映不同社会阶层的利益诉求。国外的立法实践表明，立法论辩机制是社会公众参与立法活动的重要渠道之一。在民主立法中，应当建立辩论机制，为一个持相反意见者提供充分表达自己观点的机会和程序，让不同的利益群体、不同的民意代表在立法论辩中进行观点碰撞。

（一）何谓“立法论辩”？

“论辩”一语在《辞海》中解释为“议论辩驳”。在当代语境中，“论辩”是指不同思想观点之间的语音交锋[2]，其表现形式为立论者同辩驳者之间围绕同一论题进行“论”与“”辩。“论辩”并非现代才有的活动，在中国古代的典籍中，“论辩”一词就经常出现。例如，汉代王充在《论衡》中提到：“天地之性，本有此化，非道术之家所能论辩。” 论辩活动在古代中国社会和古代西方社会均较早出现。在先秦时期，由于思想论辩在社会上蔚然成风，以致出现了战国时期“百家争鸣”的盛大局面。在欧洲的古希腊和古罗马时期，辩论活动也曾蔚然盛行，其典型标志为雅典教育中的“三艺”和“七艺”，无论是“三艺”还是“七艺”，辩论术均为其中重要的一“艺”。由此可见，在人类的早期历史上，辩论活动就已经闪烁着理性和智慧的光芒。

在民主与科学高度发展的今天，辩论活动愈加受到人们的重视，人们通过讨论和辩驳来阐发不同意见、表达不同的主张，在特定的语言环境中开展批判性和竞争性的语言交流。该语言交流形式不仅可以撞击出思想火花，还可以在语言的交锋中达到启发思维和追求真理的目的。而立法辩论就是指在立法活动中，持不同立场的民意代表就法案中热点问题进行合理争辩，通过直接、平等和充分的对话，以平衡各方利益达到立法公平的目的。蔡定剑先生曾指出：“因为立法和重大事项的决定，要把社会各种意见和利益反映表达出来，社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同的观点，只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促使双方调查研究，广泛听取人民意见，为自己的观点进行科学论证，从而为立法和决定问题增强科学性和民主性。”[3]

（二）立法论辩是公众利益民主表达的有效途径

有學者指出，利益表达是指社会中各种集团或个人因利益而表达自身的要求，并希望把他们的利益要求导入政治体系，通过政治精英从而参与政治决策[4]。立法的过程，实际上就是社会民众表达利益诉求的过程，立法最终应当体现公共利益，而公共利益在一定程度上来说正是社会公众利益平衡的结果。

立法必须带有普遍性，能够表达和反映不同社会阶层的利益诉求。立法者的立法技术是否高超，在一定程度上取决于立法者平衡社会各方利益的能力。充分听取社会各方意见是立法者取舍和平衡利益的前提和基础。如果立法者对于反对者的意见充耳不闻，不充分听取社会各个方面的意见和声音，那么立法成为“长官意志”“部门利益法制化”的现象就在所难免。在立法实践中，可能存在持反对意见者是出于自身利益的考量，并没有考量立法的普遍性问题，但是就立法活动而言，如果不在程序上给予社会各方面表达意见的机会，不安排辩论程序让其充分表达自身利益，那么该立法就难以最大限度地得到社会公众的认同，而且民众对于该立法的疑惑和片面性的理解依然存在。

虽然有多种渠道可以供民众表达利益诉求，但是立法论辩机制能够提供一个让民众充分展开讨论和辩驳的平台，能够让持反对意见者针对某项立法或某个具体条文的基本观点，经过立法程序提出后，通过立法论辩机制进一步充分展开、论证和申辩，让民众不同的利益诉求尽可能趋同，从而形成公共利益，立法的普遍性也得以彰显。

（三）国外立法论辩制度的民主实践

论辩制度在西方的政治生活中扮演着重要角色，许多西方国家不仅对立法草案的审议采用论辩形式，论辩制度还广泛运用于立法之外的监督、质询和问责等政治活动中。在西方社会，虽然论辩制度的价值得到了普遍认同，但是各国会基于各自国情的需要而推行各自的论辩制度。著名的“5分钟规则”是美国为保证每个议员都有辩论的机会而采用的论辩形式。德国联邦议院通常将中心议题放在每周四召开的全体会议上进行，而且会以现场直播的形式让社会民众知晓整个论辩过程，这就是德国政治生活中著名的“星期四论辩”。 英国的议会有“议会之母”之美誉，其不仅开了现代议会制度之先河，而且其基本制度也为世界许多国家所仿效。论辩制度几乎贯穿于英国的所有重要政治活动，除了对法案的审议，英国议会一般均会采用辩论形式之外，对于政府的监督和时政的讨论，英国议会一般情况下也会采用辩论形式进行。法国属于半总统半议会制，其议会在审议或辩论某项议题时也多采用自由辩论、有组织的辩论和有限制辩论来进行。

综观西方发达国家议会的辩论制度不难发现，辩论已渗透于西方政治生活的各个环节，无论是围绕立法而开展的辩论还是针对非立法问题而进行的辩论，都表明论辩在西方政治生活中扮演着非常重要的角色。论辩也推动了西方政治民主的发展，一方面，民众的利益诉求通过其选出的议员在论辩活动中表达出来，另一方面，立法民主性和公平性也会在论辩中得到提升。西方发达国家的论辩制度也为我国立法程序中引入论辩机制提供了可资借鉴的宝贵经验。

二、我国构建立法论辩制度的必要性

（一）我国立法程序设计存在局限性

立法不仅是社会各方利益表达的过程，同时也是一项高度程序化的活动。近年来我国的立法程序基本步入规范化轨道，特别是以立法法为主干的相关法律、法规颁布实施以后，我国的立法程序取得了历史性进步。但是，我国立法程序仍然存在一些需要改动的地方，例如，我国立法程序中尚存在有效表达不足和博弈机制的缺失。有学者指出，我国现行的立法程序主要服务于立法代表对法案的同意和认可而非利益的表达和意见的交涉[5]。

首先，从我国人大代表的数量、构成和代表性上看，我国人大代表存在数量有限，不同领域的人大代表分布不平衡，其代表性存在明显不足，不能涵盖社会的不同阶层，导致有些阶层、利益主体在立法机构中没有代表或者代表数量极少，从而直接影响民众在立法中的利益表达。因此，社会民众在直接表达中，存在制度不健全和渠道不畅通等诸多问题。

其次，就立法活动的开展而言，受制于审议时间的限制，我国对于法律和地方性法规草案的审议很少采用逐条审议的方式进行，有些虽然开展了逐条审议，但其审议形式仍然不能摆脱“泛泛而议”的藩篱。由于缺乏逐渐形成共识的机制，对于某些争议性条款很难开展有针对性的论辩活动，因此民众的利益诉求不能经过博弈机制而达到集中。

最后，我国目前主要采用“部门立法”和“委托立法”相结合的立法模式，立法在维护一部分人利益的同时，必然会损害或剥夺另一部分人的利益。因此，立法必须寻求社会各方利益的相对平衡，在立法程序设置上要照顾到不同社会群体的利益诉求。但是，由于我国缺乏立法辩论和立法博弈机制，在法律付诸实施之后，由于相关利益群体的意志未能在法律中得到充分体现，其结果往往是立法目的落空。

综上所述，法律为正义而设，在一定意义上也是为了维护社会公民的利益。在我国立法程序中由于立法论辩环节的缺失，一旦立法起草者片面追求单方面利益，则立法的利益导向就会出现失衡和偏颇。因此，在一定意义上讲，立法辩论机制本应成为人大立法程序中的应有之义，立法辩论不仅是立法的必要程序设置，而且还是防止恶法的关键屏障。

（二）公民参与民主法治建设的需要

常言道，“真理越辩越明”，通过双方的辩论，人们在针锋相对的观点碰撞中可以感知事物的规律。辩论是探求真理的一种有效途径。因此，如果在我国人大立法中能够引入辩论机制，对于我国民主法治建设会大有助益，立法论辩制度能够增强立法的科学性、民主性和合理性，能够为公民参与民主法治建设提供有效的路径。因为，引入立法辩论，可以更好地调动民众参与民主法治建设的积极性，丰富我国的民主形式，拓宽民主表达渠道，同时还能够畅通民意表达途径，让民众能够有序地参与政治。

同时，因人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民大众主要通过选举各级人大代表来实现对国家社会事务的管理。引入立法辩论，可以为人大常委会审议相关立法议案提供更多的决策参考，能够提高人大审议决策水平。如果在立法程序中设置论辩机制，在意见分歧比较大的议题中，能够组织有关专家、学者和社会公众来参与讨论、辩论，让社会各方的利益能够有效表达，民众参與社会民主管理和民主法治建设的热情就会有效发挥出来。不仅如此，引入立法论辩制度，社会民众可以直接表达自身的合法利益诉求，在行使国家权力的同时，能够更好地维护自身的合法利益。

（三）社会发展面临复杂的利益诉求

民众的利益诉求能够有效表达，能让不同的利益诉求在论辩中得到平衡， 此之谓现代民主政治的核心价值。当前，我国社会利益日趋多元化，而立法作为高层次的公共决策， 其面临的矛盾和冲突越来越激烈。在立法程序中引入论辩机制为民众充分表达利益诉求和公平博弈提供了空间和舞台。让分歧的利益诉求在辩论程序中达成立法共识，成为衡量立法质量的关键因素，因为立法论辩可以就双方争议比较大的议题进行专门论辩，立法议题更集中、讨论更具体。立法辩论的过程其实也是统一思想的过程，通过建立立法辩论制度，可以将不同的意见和呼声充分表达出来，实现各种意见的有效融合。

三、我国构建立法论辩制度的可行性

（一）现有法律体系保障

考察相关法律、法规发现，我国现行的法律不仅未对立法论辩制度设置障碍，而且现行法律还为推行立法辩论制度预留了法律空间，因此在立法程序中设置论辩环节并不违背立法法的规定。

立法法第二十七条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。”由该规定可知，涉及法律草案中的主要问题，常务委员会可以召开联组会议或全体会议进行讨论，“进行讨论”的语义中其实已经包含了“辩论”等多种讨论形式，如果要让立法论辩制度成为刚性的规定，只需对该法条进一步明确化。

此外，立法法第三十四条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”该法条规定听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，从该表述中可以窥知，辩论会也应包含在听取意见的形式之中，至少采取辩论会的形式听取各方意见并不违背该法条的立法原意。

（二）公众参与立法的现状

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，立法法第五条也规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”社会公众可以通过立法听证、立法辩论、法律意见等多种形式参与立法。当前民主立法的基本理念已经深入人心，无论是国家机关还是地方人大在立法活动中均会重视民众的参与，特别是地方人大在立法中主动采取多种措施，保障公众有效参与立法。公众参与立法已不再仅仅是一种政治诉求，而已成为法律规则所确认的制度设计[6]。

虽然目前，受各方面原因的制约，我国公众参与立法的广度和深度还有待进一步拓宽和提升。但必须肯定，我国在公众参与立法方面已经取得了很大成就。例如，2005年7月10日，物权法草案向社会公众公布，开始广泛征求各方意见。在随后的仅仅40天时间里，社会公众通过网络、报刊、信函等多种方式提出11543件修改意见[7]。2011年4月25日全国人大常委会办公厅就个人所得税法修正案草案首次公开征求意见以来，受到社会公众高度关注和踊跃参与，到5月9日仅中国人大网公开征求意见系统就已经收到超过20万条意见，创人大立法网上征求意见数新纪录[8]。2018年6月29日个人所得税法修正案草案经十三届全国人大常委会第三次会议一审之后，通过中国人大网正式向社会公众公开并征求意见，中国人大网数据显示，在一个月时间内，收到相关意见超过13万条[9]。因为物权法和个人所得税法均同民众的切身利益和日常生活密切相关，民众乐于参与此类的立法活动。因此可以看出，社会民众的立法参与同社会民众的权利意识之间存在正相关性。伴随着国家法治建设的进一步加强，我国民众参与立法活动会成为一种常态。

（三）各地方人大的立法实践

虽然我国目前的立法程序中并未设置刚性的立法论辩制度，但是许多地方人大在立法听证环节中已经开始尝试论辩活动的开展。1999年9月9日广东省人大对《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》进行的立法听证是我国首次由人大组织的立法听证。武汉市人大也早在1999年10月29日就《武汉市外商投资企业管理条例》举行了立法听证。迄今为止，我国31个省市（不含台港澳）中，绝大多数省市的人大或政府进行过立法听证实践或制定了专门的立法听证规则。

在立法听证环节中开展的立法论辩活动基本上表现为利益代表的意见陈述，面对面的激烈交锋并不多见。不过也有部分省市为了彰显立法听证环节的论辩性，针对立法听证环节作了专门的制度性设计。例如，重庆市人大在制定《重庆市物业管理条例》《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市土地房屋权属登记条例》等地方性法规时均组织过立法听证会。为了提高听证的论辩度，重庆市人大对听证选题、陈述人的遴选、听证程序的制定、旁听人的数量等方面均从有利于论辩的角度进行考量[10]。近年来，个别省的人大开始尝试在立法活动中专门设置立法论辩环节。2014年3月18日宁夏回族自治区为了体现开门立法，在《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法（草案）》提请自治区人大常委会审议前专门增设了立法论辩环节，区人大邀请部分专家、学者对争议问题进行论辩。在此次立法中，自治区人大首次邀请了专家、学者、律师、企业和政府职能部门等社会各方代表，举行立法论辩会。

各地的立法实践表明，目前我国立法程序引入论辩机制具有可行性。法律层面的制度设计已为立法论辩预留了空间，地方立法实践层面具体运行也为立法论辩制度的设置积累了宝贵经验，我国构建立法论辩制度的时机已经成熟。

四、我国构建立法论辩制度的基本路径

（一）立法论辩应设置为独立的立法环节

目前学界已有部分学者开始主张在立法程序中应当引入论辩机制，但是对于立法论辩机制的构建模式仍存在分歧。俞荣根教授指出，立法论辩可在立法听证环节中展开，“论辩性是我国立法听证的灵魂”。论辩性是我国立法听证制度区别于传统的座谈会、论证会等民主立法形式[11]。周光权教授则认为，立法反对意见通过常委会讨论等程序表达出来，人大常委会和法律委员会对草案的讨论有时也带有讨论的性质，但是我国立法论辩机制需要进一步强化、刚性化，需要立法程序性规定来进行规范[12]。本文认为，立法论辩不应依附于立法听证等立法环节，而应当成为一个独立的立法环节。

立法听证就是立法机关为作出正确合理的立法决策而去听取社会意见、收集立法信息的一种方式和程序。虽然立法听证环节中也可设置论辩环节，但是立法听证主要是让社会不同的利益代表表达不同意见，该环节的主要功能是收集不同的意见，因此该环节讨论的议题通常比较宽泛，议题不集中就会导致论辩不充分、不具体，就会流于形式。而立法辩论则是在立法活动中，代表不同利益的代表就法案中意见分歧较大的内容发表不同意见，通过充分、直接、平等对话，以达到立法公平的目的。构建立法论辩制度可以就争议比较大的议题设置正反两方代表，就争议议题进行充分辩驳。

将立法论辩设置为一个独立的立法环节，并不反对在立法听证中设置论辩环节。这两者并不矛盾，相反可以将立法听证中的论辩环节同单独设立的立法论辩环节进行有机的结合。社会各界代表可以在立法听证环节中充分表达不同的意见，也可就对方的意见进行辩驳，如果是争议不大的问题可以通过听证环节来达成一致意见，对于争议较大，而且又同人民群众利益密切相关的议题，纳入专门的立法论辩环节进行辩论。这样既有利于达成一致意见，又能提供立法效率。

（二）立法草案应当为立法论辩提供基础

要在立法程序中构建立法论辩机制，立法草案应当提供辩论基础。目前，各级立法机构会通过各种媒体和渠道向社会征集立法意见和建议，在立法草案提供給人大表决之前，立法草案后面必须附上详尽的立法理由书，特别是应当附有相反观点的意见书，同时也应当将草案起草者的倾向性意见附在法条后面，该项工作表面看来可能会增加工作量，影响立法效率，但是却为未来在审议法律草案中展开的立法辩论奠定了基础。

有了立法草案的前期基础，专门委员会和法律委员会等相关部门统一审议法律案时可以有的放矢。各位委员也应当有充足的准备时间，对法律草案条文进行阅读和理解，在法律草案审议会议召开前的若干天内报告自己对哪些问题有不同意见。法律委员会统一收集委员们的意见，并对委员们意见分歧较大的议题集中起来进行筛选，将社会意见反响强烈，又同社会公众利益密切相关的议题安排专门的时间，组织相关人员进行辩论。

（三）各级人大应当制定专门的操作规程

综观我国目前的立法概况，全国人大常委会通常只是对法律草案是否通过进行表决，暂时还没有建立常委会对于某一个法律案进行辩论的制度。要让立法论辩成为立法的一个刚性环节，各级人大應当制定专门的操作规程。在制定相关规程中应当对选题的可辩性作出规定，对于论辩双方代表的人数和来源、代表性、表述能力等方面也应当作出原则性规定。同时，在论辩机制的构建中还应当对于论辩的流程作出规定。全国人大常委会在分组讨论法律草案时，每组在充分讨论的基础上，可以推选一名代表，就某一个或几个可能同其他组有争议的问题和条文，在委员长的主持下，在常委会会议上进行辩论。也可以让几个意见相对一致的小组组成论辩的正反两方进行辩论。在各方代表的观点得到充分表达之后，人大常委会组成人员进行最后投票表决。为了增强立法论辩的透明度，对于人大常委会组织的立法辩论过程，在条件允许的前提下，可以通过电视、网络进行直播报导，并通过其他媒体向社会公开。地方各级人大也可以参照上述做法，依据各地的不同情况，因地制宜，制定切实可行的操作规程。

余论

党的十八大报告明确要求，要“推进科学立法”。科学立法是全面依法治国的前提和基础。十八届三中全会提出，“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。”科学立法和民主立法密不可分。从本质上看，法律就是各种社会利益的分配和协调，是不同利益主体之间进行的博弈。因此，通过立法对利益的调整，必须进行理性的沟通、协调和平衡，法律必须能够体现和保障社会各利益主体的正当利益，进而形成共识，达成各方均能接受的方案。如果没有民主的立法程序，就难以保证科学的立法内容。因此，立法就应当让民众广泛参与，要将民意、民情、民智纳入进来。所以，科学立法，必须建立和完善一套最有利于多数人表达意志和利益的民主程序和表达渠道，立法程序越民主，多数人的意志和利益就表达得越充分，立法的内容就越接近科学。立法辩论制度是民主立法的重要渠道之一，该项制度为推进科学立法提供了有力保障。

参考文献：

[1][11]参见俞荣根、江材讯：《试论立法听证的论辩性——以重庆市立法听证为例》，载《法制与社会发展》2005年第5期。

[2]赵传栋：《论辩原理》，复旦大学出版社1997年版，第1～2页。

[3]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第454页。

[4]【美】GA·阿尔蒙德、小G宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第62页。

[5]孙潮、徐向华：《论我国立法程序的完善》，载《中国法学》2003年第5期。

[6]宋方青：《地方立法中公众参与的困境与出路》，载《法学》2009年第12期。

[7]http：//news.xinhuanet.com/politics/2006-08/16/co-ntent_4970019.htm.

[8]http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-05/09/c_121395938.htm.

[9]http：//www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8176.htm.

[10]俞荣根、江材讯：《论辩性——立法听证之魂》，载于《公民导刊》2005年第7期。

[12]周光权：《有充分辩论，才能出良法》，载《南方周末》2009年3月26日，第E31版。

（作者系惠州学院法学副教授、西南政法大学法学博士）