关于人大调研工作的认识与思考

郭怀军

调研是调查研究的简称。人大调研是在履职过程中进行的，是人大履职的法定方式之一，也是人大工作者的一项基本功，是人大及其常委会的议事之基、监督之要、决策之据。

一、特点

人大调研是为履职服务的，它既不同于党委的决策调研，也不同于政府的工作调研，更有别于社科的学术调研。其特点主要有以下几点。

（一）组织与实施的法定性。人大开展调研，是履行法定职责。监督法第二章第十条第一款规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调研。”第七章第三十九条规定，“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”代表法第三章第二十三条规定，“代表根据安排，围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研。”这些规定，把调研用法律形式约定为人大及其常委会的监督方式和人大代表的履职方式，体现了对人大调研的高度重视，并从法律层面提供了保障。

（二）调查与研究的往复性。人大调研是一种履职调研，针对现有问题提出解决对策，在执行过程中又会遇到新问题和新情况，又要进行新一轮调研，以寻求新的解决之道。所以，人大调研是一个周而复始、循环往复的过程，永远在路上，没有终点站。

（三）民主与集中的统一性。人大及其常委会是国家权力机关，是人民管理国家和社会事务的重要场所，人大调研的目的是为人民行使公共权力提供参考依据。为此，人大调研就要在广泛民主的基础上进行集中讨论，以此来平衡各方利益，找出最大公约数，作出符合大多数人利益的决策建议。所以，人大调研是在民主基础上的集中、集中指导下的民主，民主与集中是相互统一的。

（四）转化与应用的强制性。人大调研成果经主任会议讨论后，一般要提交人大常委会会议进行审议，转化为人大常委会的决议、决定或者审议意见，提交有关机关办理落实。经过这一法定程序，调研报告中的人民意愿就转化成为决议、决定或者审议意见中的国家意志。因此，人大调研成果在转化应用过程中是带有国家强制力的，是必须办的事情。

二、类型

人大调研按照内容和目的不同可分为九个类别。

（一）重大事项调研。围绕行使重大事项决定权而进行的调研活动。这类调研的目的是弄清重大事项的历史背景、现实状况和未来趋势，为准确决策提供参考依据。

（二）立法事项调研。围绕立法事项而进行的调研活动。这类调研的目的是评估立法的必要性和可行性，弄清立法要解决的主要问题，审查法条的操作性和合法性。

（三）专项工作调研。围绕常委会、主任会议听审工作报告而进行的调研活动。这类调研的目的是厘清工作开展情况、存在问题和提出解决建议。

（四）办理工作调研。围绕国家机关及其工作部门办理落实人大及其常委会决议、决定、审议意见和人大代表提出的建议、批评、意见而进行的调研活动。这类调研的目的是检查当前办理工作存在的困难和问题，提出今后加强和改进的对策与建议。

（五）特定问题调研。人大常委会特定问题调查有两种情形：一是在行使职权过程中，一旦发现重大违宪违法事件、国家工作人员严重渎职失职行为时，都要依法组织特定问题调查委员会进行调查。二是在对重大事项作出决议、决定之前，认为有关特定问题事实不清，需要进一步查证核实时，也可以组织特定问题调查委员会进行调查。调研的目的是查清问题真相。

（六）民生热点调研。围绕群众关心的民生问题而进行的调研活动。这类调研的目的是权衡各方利益诉求，提出最优解决方案，为准确决策提供参考依据。

（七）执法检查调研。围绕法律、法规贯彻实施情况而进行的调研活动。这类调研的目的是发现和研究执法中的问题和成因。

（八）履职情况调研。围绕人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员、本辖区上级或本级人大代表履职情况而进行的调研活动。这类调研的目的是评价履职优劣。

（九）社情民意调研。这类调研的主体包括两个层面，一是人大常委会，其调研目的是为确定年度常委会会议议题做准备。二是人大代表，其调研目的是为在人代会期间提出议案、建议、批评和意见做准备。

三、原则

（一）维护大局原则。维护大局稳定是人大及其常委会工作的一项重要职责，人大调研坚持维护大局原则是人大工作的题中应有之义。人大调研一般是围绕“一府一委两院”工作中“群众反映强烈、法规执行薄弱、政府推進受阻”的重大问题展开的，这些问题关乎经济社会发展大局。所以，形成的调研成果一定要有利于改革发展和社会稳定大局，既要助推当前发展，又要有利于长远稳定。

（二）改革创新原则。当前和今后一个时期，深化改革、扩大开放、开拓创新将成为常态，人大调研必须适应新常态，坚持改革创新原则，多设路标、少设路障。对于“一府一委两院”的创新和探索实践，只要有利于推动经济社会可持续发展，有利于实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，有利于巩固党的执政基础和执政地位，一般应予以肯定和确认，从而实现为改革和发展保驾护航之目的。

（三）真实公正原则。人大调研的主要目的是为决策和监督提供参考依据，要求调研工作必须真实反映客观情况，公正评判功过是非，既不夸大事实真相，也不掩饰存在问题，更不能为监督对象邀功护短。否则，就会直接造成决策失误和监督不力。这一点说起容易做到难。目前，人大调研工作普遍存在评功摆好、掩饰不足的倾向，必须引起各级人大常委会及其人大工作者的高度重视。

（四）依法依规原则。依法履职是人大工作的一条基本原则。这一原则要求人大调研必须以事实为依据、以法规为准绳，调研成果必须具有权威性和说服力。人大调研与其他调研的显著区别，就是调研者不能以权力机关名义直接处理问题。调研报告经主任会议讨论后，提交常委会会议审议，作出决议、决定，或者向“一府一委两院”提出解决问题的建议和意见，对违宪违法行为，要提出责任追究要求，以维护法规的尊严。

（五）维权保益原则。人大及其常委会受人民委托行使管理国家事务的公共权力。这一性质和地位决定人大调研的主要任务是体察民情、了解民生、反映民意、维护公权、保障公益。要求调研工作要牢牢站稳群众立场，增强维权保益意识，从群众所需、所盼出发，选题目、找问题、谋对策，多与群众拉家常、多听群众真心话，多为群众维权保益，大胆为民说话代言，不为政府部门和领导个人意见所左右，做到调研为民、为民调研。

四、方法

调研方法与调研效果密切相关。从目前各地人大常委会和人大代表的调研实践看，调研方法的创新空间是很大的，集中体现在以下五个方面。

（一）听取专项工作汇报。过去人们普遍认为，听取专项工作匯报，只能在常委会和主任会议上进行。殊不知，人大调研组是经常委会授权、主任会议同意，遴选相关人大代表、部分常委会组成人员和相关专家学者、一线工作人员组成的，代表人大及其常委会实施调研的临时性组织。人大调研组听取“一府一委两院”及其工作部门的专项工作报告，是完全符合法治精神和民主意愿的，理应大胆尝试。基于这种认识，一些人大常委会在调研开始之前，首先由调研组召集会议，听取“一府一委两院”及其工作部门的专项工作汇报，全面了解工作开展情况、存在困难和问题，以及解决问题的计划和打算。之后，带着这些问题和打算，有的放矢地开展调研。这样做，既体现了权力机关调研的权威性，保障了权力机关的知情权，又提高了调研成果的实效性。

（二）举行听证会或论证会。从实践看，举行听证会、论证会是人大平衡、调整各方利益关系的重要手段，既有利于调研组全面了解情况、澄清事实、明确利害、平衡利益;又有利于减少人大决定的盲目性、片面性和失衡性。当人大在调研过程中，遇到群众普遍关注的热点、难点问题时，应当及时组织召开听证会或论证会，由利害各方进行辩论和举证，让他们充分表达利益诉求，然后由相关专家学者分别陈述意见，提出解决办法。在此基础上，调研组权衡各方利益，找出最大“公约数”，确定最优解决方案。目前，人大调研中，很少举行听证会和论证会，原因并非没有遇到问题，而是遇到问题不习惯采用。其实，人大及其常委会举行听证和论证会的实际需求空间是很大的，我们全体人大工作者在调研中，一定要积极探索、广泛采用，以提高调研的准确性。

（三）召开绩效评估会议。人大调研一般要对所调研的工作事项作出绩效（定性、定量和满意度）评估。如何评估？近年来，一些人大及其常委会尝试探索出的比较客观有效的办法就是进行绩效评估。绩效评估会议一般在集中调研结束后举行，邀请各级人大代表、各界群众代表、各方专家学者参加。与会者在听取“一府一委两院”及其工作部门和人大调研组工作汇报、调阅相关资料、进行相关测算的基础上，对所调研工作事项作出定性评价、定量评

估和满意度评价。这样得出的评估结论，才会客观公正，让被监督者信服。目前，人大调研中，采取这种办法对工作进行评估的还是极少数。这也是人大调研引不起被监督者重视和社会各界关注的重要原因之一。笔者以为，各级人大常委会要积极提倡、大力引导，把绩效评估作为人大调研的必经程序固定下来，逐步加以规范，以期发挥其最大监督效应。

（四）组织特定问题调查委员会。特定问题调查是法律赋予人大常委会的一项法定职权。人大常委会在行使职权过程中，一旦发现重大违宪违法事件、国家工作人员严重渎职失职行为，或者认为有关重要事实不清时，都要依法组织特定问题调查委员会进行调查。有关国家机关、社会团体、企事业组织和公民都有义务向调查委员会提供必要的事实材料。特定问题调查委员会的调查结果，是人大常委会对此作出决议、决定的重要依据。笔者在人大常委会机关工作多年，关于这一调研方法的消息报道，从未见诸报端。这并不说明我们的现实工作中，没有发生重大违宪违法事件和国家工作人员严重渎职失职行为，或者没有遇到需要进一步弄清事实真相的问题，而恰恰说明我们的人大常委会有失职失察之嫌。法律对这一调研方法的主客体规定是明确具体的，问题是我们没有大胆地使用它。只要我们站在为民维权、为党负责的立场上，勇于说“不”、敢于亮“剑”，就会有所作为、有所突破。

（五）邀请人大代表和专家学者参加。代表法规定，代表可以被推选或者受邀请列席人大常委会组织召开的各种会议和调研、视察等履职活动，并发表意见。在调研涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的专家学者参加，并发表意见。这说明，邀请人大代表和专家学者参加人大调研，于法有据，好处也是显而易见的。然而，各地的习惯做法是，调研组组成人员以常委会组成人员和机关办事人员为主，不仅结构单一，且人数较少，一般不超10人，广泛性和代表性严重不足。笔者以为，调研组的人员构成要实行“三三制”，即：人大代表和常委会组成人员占三分之一，专家学者占三分之一，一线工作人员占三分之一，总人数宜控制在30至50人之间，一般分成3至5个小组进行。这样做，既可以充分发挥人大代表和专家学者的参政议政作用，有效地保证调研成果的广泛性、权威性和可信度，又可以有效地提高人大决策的科学化、民主化水平和监督的准确性、实效性。

五、步骤

人大调研大体可划分为以下七个步骤。

（一）前期准备。就是根据调研目的，拟定调研提纲、收集调研资料的过程，包括调研对象遴选、调研样本确定、调研方法使用、调研时间选择等内容。可归纳为三项工作，一是召开民情民意征询会，邀请辖区内各级人大代表、基层干部群众参加，了解所调研工作事项在基层的开展情况，征求代表与群众的建议和意见。二是根据相关法律法规规定、党和国家方针政策精神、所调研工作事项的实际情况，确定调研重点，规定调研原则，拟定调研提纲，遴选调研对象。三是根据调研提纲，抽调调研人员，组划调研小组，确定调研时间，选择调研方法，制作调研表册，印制调研资料等。

（二）编制方案。调研方案的内容包括主要目标、工作重点、实施步骤、具体措施、有关要求等。编制方案要做好四点，一是确定调研重点要坚持“少而精”的原则，避免力量分散。要紧扣人大职权要求，彰显人大工作特点，避免与其他调研同质同构倾向。二是选择调研对象要坚持“多层面、多角度”原则，既要选择工作开展比较好的，也要看工作开展中等的，更要看工作开展比较差的;既要走访管理者，又要走访管理相对人和基层群众;既要视察本级部门的工作，又要视察下级部门的工作。三是确定调研方法要坚持“灵活、多样”原则，善于把座谈研判和实地视察结合起来，把明察和暗访结合起来，把面上调查和点上解剖结合起来，利用现代网络和信息数据手段，扩大调研覆盖面。四是确定调研时限要坚持“简从、高效”原则，既不给基层增加负担，干扰基层工作，又要确保调研取得预期效果。

（三）开会培训。培训内容主要有，一是学习与所调研工作事项相关的法律法规知识和方针政策精神，吃透和领会“上情”。二是听取“一府一委两院”关于所调研工作的开展情况、存在问题和下步安排部署汇报，了解“一府一委两院”及其相关部门对存在问题的思考与分析，熟悉和掌握“下情”。三是学习讨论调研方案，了解调研的目的、意义、方法和步骤，熟悉和掌握调研的特点和注意事项，增强做好调研的自觉性和主动性。

（四）组织调研。人大工作的性質决定人大调研一般应当采取集中与分散、明察与暗访相结合的方式进行。集中调研采用明察方式，分散调研采用暗访方式。无论集中调研还是分散调研，都要注重克服走马观花、蜻蜓点水、避重就轻、不负责任等倾向。为此，在组织安排上要突出抓好六点，一要按照调研重点划分若干调研小组，把具有相同专业背景和相同兴趣爱好的代表和委员划在一个小组，以便全面甄别提炼问题线索。二要合理搭配调研小组人员，既要有对调研主题有关注的代表和委员，又要有熟悉调研主题的专家学者和一线工作人员，以便全面观察分析调研主题。三要采取听取汇报、个别走访、查阅资料、调查问卷、现场考察、领导回避、无记名填写意见等办法，尽力营造宽松、开放的氛围，尽量收集原汁原味、翔实可靠的第一手材料。四要注重点面结合、上下联动，进行多层次、立体式调研，提高调研的真实性、全面性和代表性。五要善于运用现代传媒、互联网等科技手段和宣传工具开展调研，扩大调研的信息来源。六要及时召开调研信息汇报会，汇总各小组调研信息，通过集中讨论和辩论，让不同信息数据互相印证、不同观点思路相互交融，有利于准确把握调研主题的全貌和本质，把握工作开展的难处和实际，集中调研者集体智慧，提出科学合理的建议和对策。

（五）撰写报告。调研报告通常由序言、主体、结尾三部分构成。序言部分简明交代调查的目的意义和方法过程。结尾部分一般是调研的启示或者成果转化应用的建议。这部分要视具体情况而定，可有可无。主体部分是报告的重点和核心，也是调研报告质量高低的关键所在。主要包括基本情况、分析论证、结论建议三部分。基本情况部分主要是对所调研工作事项几个方面情况的描述性表述，由定性概念和定量数据作支撑。相当于中医大夫的“问诊”。分析论证部分主要通过由表及里、由此及彼、去粗取精、去伪存真的资料分析，透过现象找出问题本质，弄清构成问题的基本要素有哪些？哪些是主要矛盾和主要方面？进而梳理出问题的成因。相当于中医大夫的“诊断”。结论建议部分就是针对问题和成因，提出解决问题的思路、办法、措施、建议。相当于中医大夫的“处方”。

（六）论证报告。调研报告拟定后，要组织召开各种类型的座谈会，对调研报告进行反复论证。论证会的议题要围绕调研发现的问题线索确定，要求紧扣主题、明确具体。论证会的气氛要开放包容、畅所欲言、直抒己见。论证会的开法要灵活多样。对于以了解情况为主的，可以让与会者依序发表意见;对于以辨理明事为主的，可以围绕议题依序听取意见。无论哪种开法，都要紧紧围绕研究问题、甄别事理、提出建议来展开。在分析论证时，要坚持历史唯物主义和辩证唯物主义，防止孤立静止地看问题，防止以偏概全、以点带面倾向;要坚持法治思维和科学推理，以法治理念、民主原则、科学逻辑对问题进行分析、综合、判断、推理，进而作出结论，使调研成果遵循法治原则，符合客观实际，体现民声意愿。

（七）成果应用。调研成果的转化应用是人大调研的目的所在。如果调研成果得不到转化，不能应用到实际工作中去，不能起到推动工作的作用，调研就失去了意义。调研成果的转化有三个途径：一是把调研报告作为参阅文件，印发代表大会、常委会会议，供组成人员审议时参考。二是把调研报告转化为常委会执法检查和专项工作的决议、决定和审议意见。三是把调研报告中的一些重要意见和建议，提交党委领导参阅，使调研成果在更高层次和更广范围发挥作用。调研成果的应用须经四个步骤，一是把调研报告印发代表大会和常委会会议审议和表决。二是主任会议依据表决通过的调研报告，区分不同情况，将调研成果转化为常委会执法检查、专项工作报告的决议、决定和审议意见，或者代表的建议和意见，提交“一府一委两院”及其相关部门落实办理，同时提交党委领导参阅。三是常委会相关工作和办事机构召开决议、决定和审议意见或者代表建议、意见交办会，明确办理要求和时限。四是常委会办公室要建立调研成果宣传、交流督办和共享机制，通过开办宣传专栏、召开办理调度会议、发放办理工作督办卡、开展优秀调研报告评比活动等多种形式，推动调研成果的转化应用。

（作者系陕西省榆林市人大常委会农业农村工作委员会主任）