合法性视野下人大在新时代党治国理政中的作用

蔡金花

发挥人大在民意聚集与表达、利益调节与整合、权力监督与制约三方面的功能优势，是社会主义民主政治建设的关键所在，是新时代增强党执政合法性最有力的举措之一，也是加强党的领导、提高党治国理政能力的重要手段和方式。

党的十九大报告对中国未来政治的发展奠定了新的基调，新时代国家与社会的变化对党的领导和执政提出了新的挑战。人大作为民意机关、立法机关和国家的权力机关，在新时代中国政治发展过程中应该发挥更大的功能作用。

国内外学者对人大的功能作用均有论述。国外学者倾向于从民主视角去分析人大在中国政治运作中的作用。他们普遍认为，1976年之前的人大其政治象征性的意义远远大于实际作用，只不过是“橡皮图章”。改革开放之后，随着中国经济社会的变化，人大的地位作用发生了很大的变化。有学者称人大已经从“橡皮图章”转变为“钢印图章”[1]，在立法、监督、代表等职能方面发挥越来越重要的作用，日益成为党执政的好帮手。人大对党而言，是其政权具有韧性的重要原因之一[2]。人大作为日益独立、重要的制度化政治参与渠道，对政权合法性起着重要作用。人大在政府与社会之间架起了一座桥梁，人民的投诉经由人大代表向上反映，使得社会可能的不满集中在特定的地方层级机关或官员，从而在总体上分散了针对党和国家体制的可能性冲击[3]。人大作为民意机关之一，代表着地区的诉求，可以提高政治体制稳定性。人大代表作为“代理人”“进谏者”，可以帮助党搜集社会信息，了解社会动态，同时也可以将选区人民的要求反映给党和政府[4]。人大的制度化建设可以使得党的“统治合理化”，也是实现“社会性的归纳”的重要场所[5]。还有学者认为，中国采用依法治国的方略，其意图在于提高党的执政水平。人大运用法定程序和制度进行统治，这使得党的领导更具有可预见性和稳定性。同时，制度化的统治为党建立了激励机制，使得党愿意选择法制而不是寻求法外治权，这既使得党的领导成为可能，又对党的领导有所约束[6]。

国内学者则倾向于从中国政治运行的实际，从执政党执政的角度去阐述人大的功能作用。何俊志认为，中国人大在利益表达与聚合、政策制定与执行这两个方面发挥着实际功能[7]。蔡定剑认为，我国的人民代表大会是实现社会主义民主的根本途径，是政府权力合法性源泉，是维护国家统一、民族团结的有效组织形式，是联系群众、反映民意的重要渠道，是保证国家稳定的重要机制[8]。浦兴祖也认为，随着国情、世情的变化，中国必须继续推进民主政治的发展，而民主政治的发展重点在于推进人大民主的发展。这首先需要理顺执政党与人大的关系，密切人大与选民的关系，增强人大整合民意的能力，切实开展宪法监督，追究违宪行为责任，并借鉴国外合理经验，鼓励各地因地制宜地开展探索[9]。

国外的学者对人大功能作用的研究，主要是以西方民主化理论为主要依据，站在西方国家的立场上，基于对中国转型为自由民主形态政治的期待。他们把人大看作中国民主化发展的重要窗口，以“验证”西方的民主化理论。所以，他们对人大功能作用的研究难免存在意识形态上的偏颇，不够全面客观。国内学者对人大的研究与国外学者研究的出发点不同。国内学者立足于中国政治运行的实际，更多站在执政党执政的立场上，对怎样把人大制度用好，这个制度在实践中存在哪些问题，需要怎样去克服、改进，从而使得制度的运行更有效力，更符合人大的使命。本文对人大功能作用的思考也是从加强和完善党的领导的角度出发的。

目前国内对人大的研究成果颇丰，但专门论述人大功能作用的文献较少。对人大功能作用的论述大多分散在对人大或人大制度的相关论述之中，不够系统全面。尤其是十九大后，中国走进了新时代。人大在新时代的大环境、大背景下，作为党治国理政的左膀右臂，究竟能发挥什么功能作用，以及该如何来发挥功能作用？对这些问题的回答既有学术价值，又有实践意义。因此，本文以社会主要矛盾的变化为逻辑起点，试图从执政合法性的角度来阐述新时代人大对党治国理政的功能作用。

一、社会主要矛盾的变化与新时代党治国理政重心的转移

十九大报告明确提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。”这意味着新时代党的工作重心将发生重大转移。

为什么社会主要矛盾变化了党的工作重心就必定跟着发生变化？我们可以从执政合法性的角度来理解。李普塞特认为：“合法性是指政治系统使人们阐述和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”[10]可见，合法性是源于人民对政治统治的一种心理认同。人们之所以会在心理层面对政治统治产生认同感，根源还在于政治统治能够满足人们的意愿需求。

马克斯·韦伯把衡量统治者合法性的普遍标准分为三种，第一种是遵从传统，第二种是服从法律，第三种是服从超凡的神力，三者相对应的分别是传统型合法性基础、法理型合法性基础以及超凡魅力型合法性基础[11]。在现代社会，学者们对于国家统治的合法性来源也几乎持一致态度，如赵鼎新认为，意识形态、程序、政府绩效是国家合法性的三个最根本的来源[12]，如虞崇胜、张星认为，执政党的合法性基础主要是经济绩效、民主法治和意识形态[13]。在不同的发展阶段，合法性基础各要素的地位和作用不同。1978年以前，党的执政合法性主要源于党建国家的历史功绩、马克思主义意识形态的吸引力和以毛泽东为核心的领袖个人魅力。然而，十年浩劫无情动摇了意识形态所赋予政府的合法性基础，领袖个人魅力的光环也随之消失，甚至党建国家的历史功绩也一定程度上被文革的創伤所削弱。近三十年的社会主义建设，没能实现人民物质生活与精神生活的极大丰富，人民内心充满了挫败感，对社会主义的认同也随之进入了困境。1978年以后，以邓小平为核心的党的第二代领导人，在致力于巩固历史功绩赋予的合法性基础的同时，着手建立以经济绩效为核心的政绩合法性基础。继任的党的领导人也将经济绩效作为合法性基础的核心加以追求。在以经济建设为中心的思想主导下，改革开放四十年来，中国取得了举世瞩目的成就：经济飞速发展，2010年中国GDP首次超过日本，仅次于美国，跃居世界第二大经济体;人民生活水平显著提高，不仅解决了13亿人的温饱问题，还提前实现了人民生活总体上达到小康水平的奋斗目标。以经济绩效为主的政绩确实给党带来了强有力的支持。邓小平说：“人民现在为什么还拥护我们？就是这十年所发展，发展很明显。”[14]但单一的政绩合法性基础也将面临较大的政治风险，因为经济发展的周期规律决定了经济发展不可能永远处于高速发展的状态之中。以经济绩效为核心的政绩合法性也具有一定的局限性和时效性。亨廷顿认为：“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了被称作政绩困局的东西，”“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性。”[15]

进入新时代后，社会主要矛盾已不再是日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，而是人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要不仅对物质文化生活的质量提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。一方面依靠经济绩效来获得执政合法性的风险以及难度系数越来越大，另一方面民主法治的呼声也越来越强烈，人民的权利意识高涨。新时代人民意愿需求的变化，使得党不得不面对执政合法性基础转型的问题。“中国的政治发展是从创造政治有效性出发的，在保持政治对经济与社会发展有效作用的过程中，逐步深化和扩大民主化，不断累积政治合法性，以保证政权的稳定和国家的整体进步。”[16]基于这样一种政治发展的逻辑以及路径选择，显然单纯依靠以经济绩效为核心的政绩已经无法满足人民的需求。新时代我们需要不断深化和扩大民主化，建立多元化的合法性基础，以获得人民的支持。

二、人大在新时代党治國理政中的作用

要实现党的合法性基础的转型，建立多元化的合法性基础，除了继续依靠以经济绩效为核心的政绩来获得人民的支持外，党必须加强民主法治建设，增强意识形态的吸引力。从邓小平理论到江泽民的“三个代表”，到胡锦涛的“科学发展观”，再到习近平新时代中国特色社会主义思想，意识形态领域的理论创新工作一直在持续进行着，党在意识形态领域的合法性建设工作稳步前进。

相对而言，民主法治建设的力度稍显不足。建国后，政治体制改革的焦点长期停留在党和政府的关系上。多年来，党与政府分分合合。党对政府关系的重视，与以经济绩效为核心的政绩合法性基础有很大关系。但正如前文所述，党在新时代其执政合法性基础不能单纯依赖于经济绩效的增长，应寻求建立多元化的合法性基础，尤其是要加强民主政治合法性基础的建设。而在中国，人大是社会主义民主政治建设的关键场地。新时代社会主义民主法治建设需要充分发挥人大的作用，这是党执政合法性基础转型的必然要求。

现代民主政治有三大特征：民主选举、法治、权力监督制约。人大作为社会主义民主政治建设的主要阵地，在制度化的政治参与、依法治国、权力监督制约等方面可以发挥巨大作用。

首先，人大作为制度化的政治参与渠道，可缓解社会群体政治参与的压力，降低党的执政风险

政治参与是衡量民主政治的重要指标之一[17]。随着改革开放、社会主义市场经济的发展，中国社会发生了巨大的变化。社会群体逐渐分层，利益诉求多元化，政治权利意识强烈，政治参与热情高涨。相比两党制或多党制选举竞争的国家，一党制国家在社会整合、公众参与方面面临着更大的压力。西方社会不同群体的利益分别由不同政党来代表，通过利益分化、相互竞争的方式实现利益诉求的表达。而中国社会不同群体的利益是由党来代表，通过不同群体利益的集合、相互合作的方式实现利益诉求的表达。从政治风险的角度来看，西方国家通过普选投票等方式可以定期直接释放社会压力，形成责任机制并促使执政党对人民负责，对社会诉求作出回应。而中国是一党执政，缺少普选竞争的机制。这就要求执政党在社会利益整合方面要花更多力气，并在无外界压力的情况下努力保持对社会诉求的回应。

中国在前期的经济发展过程中积累了太多的社会矛盾，这些矛盾急需突破口。如何把社会利益诉求表达纳入制度可控的范围，是目前党所面临的急需解决的问题之一。在中国现有的政治体系里，党需要充分发挥社会利益整合方面的制度优势，并探索建立基于非普选竞争压力体制下所形成的回应性政治体制。社会诉求需要有效地输入进政治体系内部。人大作为制度化的政治参与平台，它可以对社会不同群体的利益进行整合，缓解社会政治参与的压力，从而降低党执政的政治风险。

其次，可以加强党的领导，通过依法治国实现党对国家领导的制度化、法律化

民主法治，首先要求国家的权力制度化、法律化、规范化。党作为国家权力的行使主体，其权力的运作也必须在宪法和法律的规定范围之内。这是民主法治的基本要求。

宪法明确规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。即使是掌握国家权力的党，也“必须根据宪法和法律的规定，依照法定程序与国家机关发生关系，在此基础上形成制度化的法律关系，依法对国家实施领导”[18]。

从合法性的角度来看，依法治国在民主政治建设上的意义也是毋庸置疑的。有学者认为，以江泽民在十五大报告中所提出的“依法治国”纲领为契机，党很可能开辟一条通过政策“合法化”来实现统治“合法性”的道路，以摆脱意识形态和经济增长双重失灵之困境[19]。如果能够实现依法治国，让党的权力在制度法律的范围内规范性运作，党执政的合法性基础将会得到正面强化。

同时，用法律和制度来治理国家可以让党的领导更具有预见性和稳定性。几千年来偏重人治的政治传统，使得中国政治的发展过于倚靠领导人的力量。而人的可变性以及人性固有的缺陷使得良政充满了变数和风险。建国后的历史教训也告诉我们，如果不重视法制，党和国家的社会主义事业将遭受巨大挫折。所以，要实现党和国家事业的兴旺发达、长治久安，必须使得中国特色的社会主义事业“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，必须依靠法律和制度的力量，实现党和社会主义事业的长治久安。

人大作为国家的权力机关和立法机关，对党的意义和作用也就不言而喻了。党通过人大按照一定的法定程序，将自己有关政治、经济、社会的路线、方针、政策，变成具有普遍约束力的法律，使党的意志上升为国家意志，从而实现党对国家社会的全面领导。因此，通过人大实现法治，既可以实现党的领导的制度化、法律化、规范化，使党的事业长治久安，也是增强执政合法性、建设社会主义民主政治的必然要求。

最后，充分发挥人大对公权力的监督制约功能，巩固党的反腐成果

权力导致腐敗，绝对的权力导致绝对的腐败。任何权力行使都必须有相应的监督制约，这是防止权力腐败的真理。对公权力的监督制约也是民主政治的重要方面。

西方国家把国家公权力分为立法权、司法权、行政权，三权分别授予议会、法院、政府，三权之间相互独立，以分权制衡作为公权力运作的基础，各方相互牵绊抵制，实现权力之间的监督。西方政党并未作为一支独立的政治力量直接掌握政治权力，而是把自己分散在三权机构中，作为机构的活动主角来实现对政治权力的控制。而在中国，由于党国关系的历史事实和政治文化的传统不同，中西政治体系运转的逻辑也完全不同。中国采用的是一套完全不同于西方国家的政治权力的运作模式，中国共产党作为执政党直接掌握政治权力，不仅是一股独立的政治力量，而且也是中国最重要的政治力量。它对掌握立法权的人大、掌握行政权的政府、掌握司法权的检察院和人民法院进行领导。党与三权机构之间的关系也并非西方国家三权之间的对立制衡的关系，而是以中国共产党为核心，人大、政府等机关相互协作，形成了以党为中心的团结协作型关系。

党掌握着国家最高权力，如何对一党执政下的公权力进行监督也成为社会主义民主政治建设过程中的重要问题。在社会主义市场经济前期的运作过程中，由于人治以及权力的行使缺乏有效监督，党政官员腐败现象非常猖獗，已经严重侵蚀到党执政合法性的根基了。十八大后党开始进行高压反腐，但反腐只是治标不治本。因为防止权力腐败的关键在于加大对公权力的监督力度，加强对权力的有效制约。

在中国的政治运作实践中，党与政府是紧密联系在一起的。政府部门的一把手一般都是重要的党员干部。党中央也正是看到了党政关系的复杂性，所以在2018年2月，中共中央纪委与国家监察委员会合署办公，两块牌子一套人马，共同发力，对公职人员进行权力监督。党政监督的一体化，严格算来，只能看作党和政府的内部监督，且监督主要关注点是党政官员是否存在违法乱纪行为。内部监督固然重要，但依靠领导人的权威而展开的内部监督，其独立性、有效性、持久性还有待考量。同时，对权力的监督与制约不应该只停留在权力的行使是否违法乱纪，还应该包括权力行使的有效性，即党政官员是否在其位谋其职，其能力能否满足其岗位要求。“人民对中国政治发展的忧虑大都集中在党对于干部任命权与重大事务决策权的垄断，党实际面临着权力监督不力从而带来的权力腐败和用人、决策能否保证正确的双重考验这些重大的实际问题。这些问题如果处理不好，党的领导的先进性和执政的合法性就会遭到质疑。”[20]因此，对党政官员履职有效性的监督也应该纳入到权力监督的体系范围内。

对党政官员履职有效性的监督应充分发挥人大的作用。从规范意义上讲，政府由人大选举产生，对人大负责，人大本身具有监督政府的职责和权力。政府每年对人大做政府工作报告，汇报自己的履职情况。人大只需实化监督权力，对没有履职能力的党政官员按照程序依法进行罢免，即可强化对党政官员的工作监督。如果说，党政内部监督重在监督党政官员是否存在违法乱纪行为的话，那么，人大监督则重在监督党政官员是否具有履职的能力。把人大作为制度化的外部监督平台加以建设，将极大减轻党监管工作的压力，降低执政成本，同时还有利于提升民主政治的效力。

三、人大在新时代党治国理政中作用的发挥

（一）坚持党的领导是人大作用发挥的前提条件

社会主义民主政治建设的核心是坚持中国共产党的领导，这也是增强党执政合法性的前提条件。发挥人大在建设社会主义民主政治过程中的作用，也首先必须确立执政党意识，“就是想问题、做决策、干事情，都始终从党是一个执政党这个基本事实出发，从当好执政党这个基本理念出发，而不是从固有的观念、做法和体制出发”[21]。坚持党的领导是社会主义国家建设和政治发展的前提，加强和改善党的领导是社会主义民主政治建设的根本目的所在，在此基础上充分发挥人大的作用，以增强党执政合法性的基础。

（二）充分发挥人大聚集民意的利益代表功能，加强人大自身的民主化建设

人大在社会主义民主政治建设中的首要优势在于，人大是代表民意的民选机关。建设中国特色社会主义民主政治，必须充分发挥人大聚集民意、整合利益的功能，加强人大自身的民主化建设。

首先，增强人大代表的利益代表性，让社会不同群体的利益都能在人大这一平台上得以表达。由于社会经济发展不平衡、不充分，各群体利益需求差距不断扩大，日益呈现多元化趋势。强势群体凭借巨大的资源优势，在利益诉求表达方面占据着有利位置。而弱势群体由于自身资源能力不足，合法性权利经常受到排挤和损害。又因为体制内现有的政治输入通道无法有效满足社会群体利益表达的需求，不少人走上了暴力抗争的非法维权道路，群体性事件此起彼伏。人大作为制度化的利益表达渠道，应充分发挥其聚合民意、整合利益的功能，可通过增加社会不同群体（尤其是弱势群体）的代表数量、减少党政官员的代表数量来实现不同身份群体利益诉求的表达。同时，还可以通过扩大人大代表直选范围，由县级扩展到市级，增强人大代表代表人民的责任意识。

其次，增加人大代表选举过程中的民主成分。人大代表代表人民，人民首先需要认识候选人，了解候选人，才能作出选择，投票选出能代表自己的代表。每次人大换届选举的时候，走到投票箱前的选民，很多都不了解候选人，甚至都不认识候选人，迫于压力不得不形式性地投组织指定的候选人一票。这种盲目的投票状态使得选举中民主的效力大打折扣。所以，应该在投票之前，对候选人进行充分宣传。通过媒体宣传、见面会等形式，增加候选人与选民的直接接触，以增加选民对候选人的了解。同时，实现差额选举，增加候选人的数量，并允许一定程度上的竞争性选举，增加选民的自主选择权。

最后，提升人大代表的履职能力。人大代表实行的是兼职代表制，所有的人大代表都不脱离其原来的工作岗位。兼职代表制下，人大代表的时间精力有限，履职能力和积极性根本无法得到保障。改兼职代表制为全职代表制，可减少人大代表的数量，提高人大代表的质量。同时，加强人大常委会尤其是专委会的建设，以增强人大履职能力。

（三）充分發挥人大在依法治国中的优势作用，履行好立良法、重监督的职能

社会主义的民主法治建设首先是良法之治。人大作为国家立法机关，立法是人大工作的第一要务。立法要立良法，要科学立法、民主立法。

首先，人大要做好立法工作，首先需要平衡各方利益，整合多方关系，实现党的意志与人民意志的统一。如何把党的意志和人民的意志统一起来，并通过法律的形式加以确定，人大在这一过程中起着非常关键的作用。人大是党联系人民的重要桥梁和纽带，党的主张只有通过人大的法定程序才能转化为国家意志和人民的自觉行动。当下正处于“全面深化改革”的新时代，社会群体利益分化和阶层固化。人大作为立法机构，日益成为各方利益博弈的平台。如何平衡各方利益诉求，实现党和人民意志的统一，是立法者需要面临的挑战。

其次，充分发挥人大在立法、执法过程中密切联系群众、反映民意的优势，推进法律的贯彻实施。人大作为民选的民意机关，其最大特点就是密切联系群众，能充分反映民意。在立法前，人大代表通过联系选民，听取选民意见建议，收集、整理并反映民众意见。在立法中，人大通过立法听证会等方式，充分听取民众意见，并根据相关意见对草案进行修改。在立法后，人大代表作为先锋模范，带头遵守法律，并努力宣传法律，在法律的贯彻执行过程中，协助法律的实施推广。人大代表在立法前后作用的发挥，使得法律的制定和实施因为有了民众的参与而成为有生命力的鲜活过程。

第三，人大需要提升自身的立法能力，加强立法的专业化建设。人大立法的流程主要是党或政府向人大提出立法需求，人大常委会审议立法草案，再提交人大代表投票表决通过，最后生效，再贯彻实施。所以，人大立法主要依靠的力量是人大常委会，尤其是专委会。加强专委会和常委会立法能力的建设是人大建设的关键。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委会委员比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”可见，国家也意识到了人大及其常委会的立法功能的重要性。在今后的工作中，立法工作将会得到强化，立法机构的专业化和立法人员的专业化也将进一步得到提升。同时，还需要加强人大代表法律素养方面的培训，组织人大代表学习宪法及其他相关法律。这样既可以增强人大代表对法律法规的理解，方便他们身体力行，对人民群众进行宣传，更好地带动群众去遵守法律，又可以增强人大代表履职的自信心，让法律成为其履职的主要依据。

最后，人大可充分行使立法监督权，加大对地方人大或政府部门立法监督和执法检查的力度。在中国，全国人大享有立法权，地方人大可根据地方经济社会发展的需要自行制定地方性法规，政府可以根据需要自行制定行政法规与规章。从法律效力来看，宪法具有最高法律效力，宪法法律效力大于普通法律，普通法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。效力低的法律法规不得与效力高的法律相抵触。一旦抵触，可要求撤销或修改。由于地方人大与全国人大之间是指导关系，不是上下级关系，地方人大在立法方面具有很强的自主性。蔡定剑在对1993～1999年地方性法规备案审查情况进行调查过程中发现，地方人大存在不少与全国人大相抵触的法规[22]。政府所颁布的行政法规和规章与宪法法律相冲突的情况也时有发生。无论是地方人大还是政府部门立法权的行使，迫切需要人大进行规范。人大需要通过违宪审查、执法检查等方式，对地方人大、“一府两院”进行立法、执法的监督审查，严格把关，以防止立法权的滥用。

（四）重新调整党、人大、政府三者关系，充分发挥人大的监督作用，形成政府对党和人大双重负责的责任机制

从以往政治体制改革来看，党非常重视与政府之间的关系，人大在社会主义民主政治建设过程中的作用没有得到充分发挥，仍存在很大的作用空间。同政府一样，人大也是党治国理政的左膀右臂。尤其是进入新时代后，党面临执政合法性基础转型的背景，人大除了代表和立法的功能之外，还可以协助党对政府工作进行监督。通过重新调整党政关系，建立政府对党和人大双重负责的责任机制，可以充分发挥人大的监督作用，实现对公权力的监督制约。

建立政府对党和人大双重负责的责任机制的关键在于实行人事任免权的分割。政府部门的主要干部提名任职权归党，罢免权归人大[23]。因为党的领导的一个重要方面是组织领导，党的主要工作任务之一就是“负责主要干部的选拔、考核、任免、轮换与培训等，使优秀的人才能够脱颖而出，做到人尽其才”[24]。根据多年治国理政的经验，党完全有能力选拔出德才兼备的优秀人才，充实到政府部门去，实现对国家社会更好的管理。但正如前文所述，党虽然富有挑选人才的经验，但也无法完全保证对所有重要干部的任命都属于完全正确的决定。所以，这就需要发挥人大的作用，让人大按照党的要求和规定对党所任命的官员进行监督。对于履职不力的政府官员，人大依照一定程序依法进行罢免，再由党重新选派合适人员任职，从而保证在政府部门的关键岗位上党所任命的干部都具有贯彻执行党的路线方针政策的能力。这样形成了党提名任命政府官员、人大监督并罢免不合格的政府官员的局面，也就形成了政府对党、人大同时负责的双重责任机制。

有人担心，这样一来人大的权力扩大了，会不会削弱党的领导？关于这个问题，笔者认为，可以从党的短期利益和长期利益来看。如果从短期利益来看的话，政府对人大负责的话，党对政府管理的直接权力确实变小了。这样一来，党的领导好像被削弱了。但如果从长期来看，“党应该抓大事，抓自身建设，而不是抓具体的小事，”“具体事务性工作应该由法定的国家机构或政府部门去做”[25]。把对政府监督的权力交给人大，党就能腾出更多的时间和精力来加强党自身的建设，这样党的领导能力和执政能力就能得到保障。因此，从长远利益来看，党的领导不仅不会被削弱，而且还会得到改善和加强。

如果实行政府对党和人大双重负责的责任机制，那么党与人大之间在领导政府的问题上可能存在冲突。如果存在冲突，该如何解决？首先人大是在党领导下的人大，两者不一致的情况相对较少。如果出现不一致的情况，则按照宪法法律的相关规定进行处理。处理原则应该是，党与人大充分沟通协商，党加大力度对人大进行解释说明，以自己的先进性和感召力说服人大，以实现两者意见的统一。

四、结语

党、人大、政府三者之间的关系是中国政治关系的核心。人大在新时代功能作用的发挥，取决于党对人大功能作用的重视。党只有充分意识到，通过人大实现依法治国、依法执政是实现党和国家事业长治久安、千秋万代的根本保证，充分发挥人大的功能作用是符合党的长期利益的，人大在新时代社会主义民主政治建设中的功能作用才可能真正得到发挥。发挥人大在民意聚集与表达、利益调节与整合、权力监督与制约三方面的功能优势，是社会主义民主政治建设的关键所在，是新时代增强党执政合法性最有力的举措之一，也是加强党的领导、提高党治国理政能力的重要手段和方式。

注释：

[1]Young Nam Cho， From “Rubber Stamps” to “Iron Stamps”，The Emergence of Chinese Local Peoples Congres-ses as Supervisory Powerhouses， The China Quarterly， No.171（sep.2002）， pp.724-740.

[2]加茂具樹：《现代中国民意机关的政治作用——代理者、谏言者和代表者及“合演”》，载《海外中国研究报告》，中央编译出版社2014年版，第232页。

[3]Andrew Nathan， Authoritarian Resilience， Journal of Democracy ，Vol 14，No.1，2003，pp.6～17.

[4]欧博文：《人大代表的作用：代理人与进谏者》，载《复旦政治学评论》2008年11月，第1～21页。

[5]参见欧博文：《地方各级人民代表大会与中国治理》，载《国外理论动态》2010年第6期，第44～47页。“统治合理化”指的是完备有关统治的规则、实现政治权利的法治，并限制个别领导人的政治权威。“社会性的归纳”指的是中国共产党建立与社会各界人士之间的共同利害关系，将他们吸收到体制内部，面对那些威胁党执政地位的挑战，率先出手，从而实现加强党执政地位的目的。

[6]奥斯卡·阿尔门：《地方人大、利益集团与法治的发展》，载《复旦政治学评论》2008年11月，第22～33页。

[7]何俊志：《作为一种政府形式的中国人大制度》，上海人民出版社2013年版，第129页。

[8]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第41～44页。

[9]浦兴祖：《以人大民主为重点继续推进中国民主政治的发展》，载《复旦学报》2005年第5期，第129～134页。

[10]李普塞特：《政治人：政治的社会基础》，商务印书馆1993年版，第53页。

[11]马克斯·韦伯：《经济与社会》（上），商务印书馆1997年版，第238～242页。

[12]赵鼎新：《国家合法性和国家社会关系》，载《学术月刊》2016年第8期，第166～178页。

[13]虞崇胜、张星：《民生与民主——转变经济发展方式条件下党的合法性基础转型》，载《探索与争鸣》2011年第5期，第37～40页。

[14]中共中央文献编委会：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第354页。

[15]塞缪尔·亨廷顿：《第三波——二十世纪末的民主化浪潮》， 上海三联书店1998年版，第59～64页。

[16]林尚立：《在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择》，载《复旦学报》2009年第2期，第46～54页。

[17]许多政治学者把政治参与作为评价民主政治的重要参数，如罗伯特·达尔在《多头政体——参与与反对》中明确把公民的政治参与作为衡量一个政体是否民主的两个重要维度之一，塞缪尔·亨廷顿也在《变化社会中的政治秩序》中明确提出如何平衡政治参与与政治制度化，以维持稳定的政治秩序，是发展中国家在现代化转型过程中面临的共同难题。

[18]石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第1期，第13～24页。

[19]张健：《合法性与中国政治》，载《战略与管理》2000年第5期，第1～15页。

[20]陈红太：《从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征》，载《浙江学刊》2006年第6期，第79～89页。

[21]王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社2002年版，第191页。

[22]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》， 法律出版社 2003年版，第311页。

[23]储建国：《一党立宪：中国宪政新路》，转自网易博客，2010年2月27日。

[24]中共中央文献编委会：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第177页。

[25]中共中央文献编委会：《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第365页。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院。本文系教育部重大攻关项目13JZD22“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”的阶段性成果）