支撑国家治理 财政大有可为——专家热议两会财税热点

本刊编辑部

两会闭幕，新一年政府施政路线业已清晰。财政作为国家治理的基础和重要支柱，体现在政府工作的方方面面，不论是两会期间备受瞩目的“减税降费”，还是其他各项加力提效的积极财政政策，都远远超出财政收支加减法的范畴，关涉政府治理的整个棋局。这意味着财税领域施策效果既影响广泛，同时为保证施策有效相关配套不可偏废其一——正如两会期间我们邀请的以下财税专家所谈，我们应理解减税红利的分享机制，才能理解这一政策对营商环境和市场活力所带来的改变，在减税降费落地过程中应以更连贯的视角优化支出、税制、管理等，建立“大预算观”，尤其要向“全面预算绩效管理”要绩效，对标全面建成小康社会任务，保质完成财政支持乡村振兴等民生大事，同时做实政府会计改革等基础性工作，防风险、促改革，以释放出财政持续推进高质量发展的最大潜力。

8000亿增值税减税红利如何分享？

●胡怡建/上海财经大学公共政策与治理研究院院长、教授、博士生导师

3月5日，在2019年李克强总理政府工作报告中，降低增值税税率无疑已成为减税政策最大亮点和社会关注焦点。那么降低增值税税率3个百分点，减税规模有多大？减税红利又如何在生产企业和消费者之间分享？

一、降低税率3个点，增值税减税知多少？

增值税作为我国最大税种，2018年增值税收入61529亿元，占当年总税收比重近40%。根据李克强总理在政府工作报告中提出今年将对适用16%税率增值税降低3个点，适用10%税率增值税降低1个点的减税，以此估算，预计减税规模将超过8000亿元，占今年减税目标2万亿的40%。

现行增值税率分为16%、10%和6%三个档次，其中适用16%税率的增值税大致占增值税的56%、适用10%税率的增值税大致占25%、适用6%税率的增值税大致占19%。以此估算：适用16%税率的增值税每降低一个点大致减税2154亿元=61529亿元×56%/16；适用10%税率的增值税每降低一个点大致减税1538亿元=61529亿元×25%/10；适用6%税率的增值税每降低一个点大致减税1948亿元=61529亿元×19%/6。由于这次降税率采取对适用16%和10%税率的增值税分别降低3个点和1个点，按2018年增值税61529亿元计算，减税幅度为8000亿元=2154×3+1538，减税大致相当于当年增值税61529的13%，相当于当年总税收156401亿元的5.12%，相当于当年GDP约90万亿元的0.89%，相当于2019年减税目标2万亿元的40%。当然，这仅是理论假定，以及是按全年复合计算，具体降税还需视降低税率计算时间等因素。

这次降低税率减税，是继2016年在建筑、不动产、金融和生活性服务业全面实施增值税减税、2017年取消增值税13%适用税率减税、2018年适用17%和11%税率增值税降低1个百分点，以及提高小规模纳税起征点标准减税后的又一次减税；是在2017年和2018年分别清费减税高达1万亿和1.3亿元基础上，成为2019年2万亿元更大规模更大力度减税的最为重要政策措施；也是实施去产能、降成本、补短板供给侧结构性改革重要体现。

二、谁是减税受益者：生产企业还是消费者？

由增值税降低税率将形成大致8000亿元的减税红利，政府减收，企业减负。那么，谁将是这次实施更大规模和更大力度减税改革受益者，供给侧的产制、经营企业，还是需求侧消费者居民？

首先，我们可从减税产品或服务分析：对于适用16%税率的工业制造业和商业服务企业销售的商品，以及提供的加工、修理、修配服务，当适用税率由16%降为13%时，由于降低税率3个百分点，从而使整体税负减轻18.75%=（16%-13%）/16%；对于适用10%税率的交通运输、邮政电讯、建筑服务和不动产销售，当适用税率由10%降为9%时，由于降低税率1个百分点，从而使整体税负减轻10%=（10%-9%）/10%；对于适用6%税率的金融业、研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动力租赁服务、鉴证咨询服务和生活性服务业，由于税率保持不变，所以整体税负也保持不变。

其次，我们从减税产品或服务产业链分析。由于产品从企业原材料投入到消费者最终消费，一般要经历生产企业产制、经销企业批发、零售，消费者购买消费等多道环节。对于适用16%或10%税率产品或服务，分别享受18.75%或10%的减税红利，是在上述产业价值链形成中，通过税收传导机制，由产制生产企业，批发、零售经销企业，及购买用于消费的消费者共同分享受益。在单环节产制企业对消费者销售产品，适用税率由16%降为13%，当减税3个百分点全部让利于消费者时，消费者减少支付价税合计款18.75%，减税利益由消费者独享。如果减税3个百分点全部让利于产制企业，减税利益由产制企业独享，假定产制企业不含税销售利润率10%，那么3个百分点减税相当于产制企业增利30%。当然，增值税减税红利不可能由消费或产制企业独享，一般情况下是通过价格传导机制和市场博弈，由产制企业和消费者共同分享减税红利。如果进一步将单一环节改为多环节分析，产制企业通过经销商将产品出售给消费者，由于多了经销商中间环节，3个百分点减税红利也将由产制企业和消费者共同分享，转变为产制企业、经销企业和消费者共同分享，具体也要通过价格传导机制和市场博弈来确定价值链各方分享比例。

三、市场供求大博弈：减税红利如何分享？

在市场经济条件下，企业产品定价既由市场供求决定，又受成本影响波动。作为产品生产或经销企业，在增值税税率下调后，必然会作出价格调整的定价决策反应，来分享由于产品增值税减税带来的利益。在一般情况下：如果是价内税，由于税收是价格组成部分，企业要单独享有减税红利，最好办法是保持价格不变以应对，企业随减税而增利；如果是价外税，由于税收是价外附加，企业要分享减税红利，唯有提高不含税价格以应对，企业随减税提价而增利。然而，应对减税企业能否在价内税时保持含税价不变以增利，或在价外税时能提高不含税价以增利，取决于市场供求，最终是通过定价博弈，使减税红利在产品生产企业、经销企业和消费者之间形成利益共享机制。

增值税是价外税，如果产品处于卖方市场，增值税降税后产品生产企业或经销企业会相应提高产品不含税销售价，市场也会接受提高价格决策，使相应增加收入和利润，使产品增值税减税更多倾向于让生产或销售企业受益。反之，如果产品处于买方市场，增值税降税后产品生产企业或经销企业虽然也有提高产品不含税销售价格动机，但市场难以接受提高价格决策，来相应增加收入和利润，使产品增值税减税更多倾向于让消费者受益。当然，由于减税而引发企业价格调整决策要受制于减税幅度。一般情况下，增值税税率降低3个百分点时，减税产品会有3个百分点的减税红利，会通过生产企业和经销企业相应提高不含税价格，但消费者又相应降低价税合计款的价格博弈来分享。

这次增值税减税是结构性调整，对于适用16%税率和10%税率的增值税分别降低3个百分点和1个百分点，对于适用6%税率的维持不变，从而有人认为当适用6%服务企业外购适用16%或10%税率的产品或服务时，由于随增值税外购税率降低而增值税可抵扣进项税降低，适用6%服务企业增值税负是否会不减反增，答案当然是否定的。这是因为外购增值税税率降低后，购买方的进项税抵扣降低是因为支付的税款减少，并不影响企业不含税收入或利润。假定适用6%服务企业外购产品10万元，在产品适用16%税率时，服务企业支付价税合计款为11.6万元，可抵扣进项税1.6万元，当产品适用税率降为13%时，服务企业支付价税合计款为11.3万元，可抵扣进项税1.3万元。服务企业进项税抵扣减少0.3万元是由于支付价税合计款减少0.3万元，这并不影响企业成本或利润。

上述之所以要分析增值税减税是如何在生产经销企业之间分享，以及分享的传导机制，主要是纠正当前在增值税改革中存在的一些偏见和误解，把增值税减税等同于增值税企业减负。事实上，增值税减税使产品或服务减负，但这种减负是由产制企业、经销企业和消费者通过定价博弈来共同分享，而不是由产制企业或经销企业独享。也正是由于这种减税的分享机制，从而使增值税减税起到减负增利，既通过减税、减负、增利促进企业发展，又通过减税、减负、提高不含税价，降低含税价引导个人消费双重激励功能。

大手笔普惠式减税降费：创设公平营商环境有效提升市场活力

●庞凤喜/中南财经政法大学财政税务学院教授、博士生导师

面对当前国内外少有的复杂严峻形势，为进一步减轻企业负担，激发市场活力，有效缓解和应对经济下行压力，2019年3月5日，李克强总理在十三届全国人大二次会议开幕会上所作的政府工作报告中，就我国当前第一大税种——增值税税率及社会保险费中缴费负担占比第一的险种——城镇职工基本养老保险单位缴费比例，双双作出力度空前的调降决策部署。在“两会”结束后的中外记者招待会上，李克强总理更是明确指出，增值税税率调降自4月1日起实施，而城镇职工基本养老保险单位缴费比例调降则自5月1日起实施。该减税降费决策部署力度之大，实施速度之快，较之以往同类改革，堪称大手笔、高效率，直击当前市场主体的痛点和难点，兼顾效率与公平，不仅反映了中央坚定支持实体经济发展、为企业纾难解困的信心和决心，而且是创设公平营商环境、有效提升市场活力的关键性举措。

从近几年《政府工作报告》对减税降费的部署来看，2016-2018年，全国减税降费金额分别为5000多亿元、5500亿元、13000亿元，而此次预计高达20000亿元之巨，逾全国全年一般公共预算收入的10%。同时，自国际金融危机以来，尤其是2012年实行以结构性减税为“重中之重”的积极财政政策以来，我国长期以税收优惠为抓手，担当政府调节经济的重要工具，并长期实施因“人”而异、因“事”而异、因“地”而异、因“行业”而异的特殊税收优惠政策，使得减税降费具有典型的差别性、临时权宜性特征。而与以往明显不同的是，此次作出的减税降费部署，则呈现鲜明的普惠式与实质性降负特征，力图使所有企业均可以无差别地实质性享受国家改革红利，也在较大程度上表明，我国以往习惯采用借助于税收优惠实现的“区别对待”，正朝借助于统一税制、优化税（费）制而实现“一视同仁”，并努力为各类企业创设公平的营商环境的根本转变，既符合我国市场经济向纵深推进，经济向高质量发展的基本要求，又符合广大企业的普遍期盼，也是通过税费制度改革促进社会公平正义的重要体现。

减税降费之后还需要关注什么？

●薛钢/中南财经政法大学财政税务学院副院长、教授、博士生导师

今年的政府工作报告充分体现出党中央对减税降费的决心，为企业的发展注入了强心剂，良好的减税降费政策在落实中还需要注意以下方面：

一、要争取减税降费与优化支出的同时并存

税收与收费是政府以非市场方式取得收入，为公共服务的供给提供资金保障的基本手段。减税降费不能以降低公共服务水平与质量为代价，否则会影响国家治理的能力。因此，在不增加财政赤字、不扩大政府债务的情况下，又要保持民生财政的继续投入，就应该优化财政支出结构，促进财政支出结构从“行政财政”偏向“民生财政”，尤其是优化财政资金的存量，通过全面实施绩效管理，提高预算绩效，一方面可以为进一步减税降费提供良好的社会环境，另一方面也促进国家治理能力的进一步提高。

二、要追求减税降费与税制结构优化的同时并存

在备受关注的情况下，减税降费是符合民意，而增税就是不合时宜。实际上，税制结构的优化具有自身的逻辑。2008年以来西方发达国家降低直接税税率的同时，也会伴随着间接税税率的提高。与此类似，要将减税降费与税制结构优化相结合，要完成税制结构从间接税向直接税的转换，只能依赖于自然人的直接税（例如个人所得税、房地产税）。所以，在未来的改革中，更应该是通过以增值税为代表的减税为其他税种的优化打开空间。

三、要实现减税降费与征管善治的同时并存

近年来，国务院、财政部、税务总局减税降费政策不断出台，但是在实践中，却经常出现不和谐的声音。究其原因，仍然是执法者的理念缺乏转换。伴随着税收征管技术能力的不断提升，这本身就是国家治理能力提高的表现形式之一，可以预期税务机关面临的税基会日益扩大。在“宽税基”的前提下，执法部门需要做到不仅仅是“严征管”，更需要学会“善征管”。因此，减税降费的改革不仅仅是税费规模数量的减少，更应该是税费规模至上思维的降维和征管服务能力的升级，让更有技术与温度的服务措施优化税收治理环境，与减税降费政策形成制度合力。

以“大预算观”有效推动高质量发展

●王金秀/中南财经政法大学财政税务学院教授、博士生导师

2019年预算报告确立“大预算观”，“大预算观”不仅仅强调预算资金分配，涵盖一切政府收支，还将预算管理从预算资金分配扩大到资产负债管理，从资源配置延伸到预算审查、执行和监督，并见钱事结合、业务和财务、会计结合，全面推进预算绩效管理，促进国家治理结构现代化，推进经济社会健康、平稳、高质量发展，为此，必须打破“就预算论预算”的传统范式，不仅仅立足于预算，还要跳出预算论预算。

2019年预算报告与政府工作报告相衔接，内容覆盖预算收支余超规模和结构安排、财税体制、管理制度和宏观财政政策，范围涉及预算资金分配和使用、资产负债管理、会计制度改革、审计监督问题的整改、人大监督等，并将政府与市场协调、政府工作规划和预算衔接，钱事结合、宏观与微观融通、经济和社会一体化，加强预算法治化，全面实施预算绩效管理，强调对现代国家治理结构的支撑作用，以创新型、绿色和共享为取向推动我国经济社会向高质量发展。

2019年预算报告针对复杂的国内外环境以及经济下行大压力的现实情况，以“大预算观”为导向进一步“逆周期”调控的财政政策加力，投资消费双管齐下促稳定，推动经济社会高质量发展，其举措：一是更大规模降税减费降成本，减税降费规模在2018年约1.3万亿元，今年目标近2万亿元，同时，调减以土地出让金为主要支撑的政府性基金预算的增长幅度，以刺激消费，促进实体经济发展；二是提高赤字率增加政府债务，2019年财政赤字率拟定为2.8%、赤字规模为2.76万亿元，分别比2018年提高0.2个百分点，0.38万亿元；三是开源节流优支强管，科技引领聚力增效，提高特定金融企业和中央企业利润上缴，压减“三公”经费和一般性支出，大幅增加科技和文化支出，加大交通等重点领域投资，重点用于“三农”建设、重大基础设施建设等，积极支持污染防治；四是以人为本保民生，优先就业政策促公平，今年预算报告首次将就业优先政策纳入宏观调控，强调为基本民生兜底，为群众救急解难、大力支持脱贫攻坚，提高城乡居民基本医保和大病保险、养老保障水平，加强基本住房保障，促进区域协调发展，缓解困难地区财政运转压力。

落实全面预算绩效管理助力积极财政政策提效

●武靖州/中国财政科学研究院宏观经济研究中心研究员

今年是全面实施预算绩效管理改革的第一年，把落实全面预算绩效管理作为财政政策“提效”的抓手，对于财政政策管理与全面预算绩效管理改革都具有重要的意义。

2019年政府工作报告提出“积极的财政政策要加力提效”，在总结2018年度政府工作时把“预算绩效管理改革全面启动”列入在内。财政部3月5日提请十三届全国人大二次会议审查的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》中，把“全面实施预算绩效管理”列为2019年财政改革发展六大重点工作之一。2018年9月，党中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。财政政策“加力”主要是把握重点与节奏，即抓住关键矛盾与问题，加大财政政策调控力度；“提效”则需要明确的抓手，传统的“一刀切”或“一事一议”的模式都已被证明是低效的。今年是全面实施预算绩效管理改革的第一年，把落实全面预算绩效管理作为财政政策“提效”的抓手，对于财政政策管理与全面预算绩效管理改革都具有重要的意义。

以落实全面预算绩效管理作为财政政策管理的“抓手”，要求把绩效管理理念和手段充分融入到政策管理之中，在全面预算绩效管理体系尚不完善的条件下，需要在实践中探索。

一是财政政策制定严把事前绩效评估关口。财政政策属公共政策，公共政策的目标是规范公共行为、满足公共需求、解决公共性问题，与个体或企业决策大为不同，其公信力与可操作性要求极高。传统的以“事”为线索的论证虽能够一定程度上保障政策的科学性和合理性，但并不全面。对财政政策以“钱”为线索开展论证，能够弥补传统政策论证之不足。对重大财政政策从立项必要性、投入经济性、目标合理性、方案可行性等方面进行论证，必要时开展反向论证，即从反面论证政策的不可行性、非科学性等，“事”与“钱”两条线索展开，“正”与“反”两个维度进行，就更能克服财政政策内容与目标不匹配、问题导向不明确、在基层“水土不服”等问题。

二是财政政策管理更加注重绩效导向。传统政策管理偏重过程，虽然目标明确，但在“过程规范”的导向下，结果则被弱化。新时期经济下行压力下，防范金融风险任务繁重，财政政策被赋予了更大的宏观调控作用，加之财政收支矛盾凸显，财政政策“提效”势在必行。政策实施过程固然重要，发挥财政政策最大作用才是根本。因此，应牢固树立财政政策管理的绩效导向，把管理的重心放到政策效果上。

三是以“绩效”作为评判财政政策执行主体的核心要素。管理效率的高低取决于激励与约束机制、权利与责任的匹配程度。财政政策效果既受政策本身、外部环境的影响，也与政策执行主体的主观能动性有关。政策既定、外部环境不变条件下，明确政策执行主体的权责，对其实施合理的约束与激励至关重要。以“绩效”为导向的政策管理，应把“绩效”作为评判政策执行主体的核心要素，以“绩效”为主线匹配执行主体权责，并以“绩效”对其进行约束与激励。

预算绩效管理作为一项管理手段，也应“讲求绩效”。以预算绩效管理为手段来提高财政政策的效果，其本身的效果更加重要。绩效理念本身是先进的，如果机制不健全，先进的理念也有可能成为落后的工具。

一是坚持简便有效原则，力戒“繁琐哲学”。2019年政府工作报告中深刻指出了政府工作存在的不足，“一些改革发展举措落实不到位，形式主义、官僚主义仍然突出，督查检查考核过多过频，重留痕轻实绩，加重基层负担”。全面实施预算绩效管理，应把先进的理念转化为先进的工具，避免预算绩效管理成为新的“形式主义”、“过程主义”，成为增加基层工作负担胜于工作效果的新“繁琐哲学”。为此，在全面实施预算绩效管理的制度设计中，应把“简便有效原则”列入其中，在“简便有效、简便无效、复杂有效、复杂无效”中四种结果中追求“简便有效”，使绩效管理真正成为提高财政支出效益的先进工具。

二是强化宏观绩效管理，弱化微观多头管控。政府工作报告中指出的“督查检查考核过多过频”、“重留痕轻实绩”，突出反映了微观多头管理的弊端，有的以“事”为线条分出多个管理枝节，有的以“钱”为线索横生不少管理事项。应以全面实施预算绩效管理为契机，逐步由微观多头管控向宏观绩效管理转变，以“绩效管理”为纲，以“事”和“钱”为目，明确管理责任，不是细分管理环节或维度，而是把所有的管理职能归入到“纲”和“目”之下。如：可把多个业务管理部门的管理整合到管“事”的线条中，把多个资金管理部门的管理整合到管“钱”的线条中，采取联合督查检查考核，提高管理效率的同时，为基层减负。

三是以绩效管理为手段，为各级政府减负。近年来的“放管服”改革减轻了企业和居民办事成本，效果显著，但政府的监管任务更重了，针对政府的“放管服”也势在必行。只有政府高效了，为社会公众的服务才能更高效。应以“绩效管理”为手段，收紧事前把关和事后责任，放松事中管制；管住宏观目标，执行过程适当放权。各级政府以“事”和“钱”为线条的“绩效”更加有效地管起来，而一些细枝末节的管控则放下去。通过实施绩效管理，使上级政府为下级政府“定细则”变“考目标”，让各级政府围绕目标积极主动地开展工作、提供服务，进而从制定规则、执行规则、检查规则中适当解脱，把更多地资源用于服务社会，更加高效、全面、及时地提供公共服务。

财政支持乡村振兴要抓好三个问题

●申学锋/中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心副主任、研究员

2019年两会李克强总理所做的《政府工作报告》，明确提出要对标全面建成小康社会任务，坚持农业农村优先发展，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴，确保如期实现脱贫攻坚目标、农民生活达到全面小康水平。财政作为国家治理的基础和重要支柱，应当在乡村振兴战略实施中发挥积极作用。财政支持乡村振兴战略，核心是人的问题、钱的问题和改革的问题，因此必须认真抓好这三大问题，明确思路方向，提高政治站位，落实好新时代的新使命。

一、围绕“人的振兴”，支持“以人为本”理念下的重点领域

乡村振兴是新时代的新战略、新举措，旨在实现包含产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴在内的乡村全面振兴。产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求充分表明，乡村振兴的关键是人的振兴，在推进乡村振兴工作时要始终坚持和贯彻“以人为本”理念，将人的振兴摆在核心位置。相应地，财政支持应当从过去的重“物”转变为新时代的重“人”，既要加大硬件方面的投入与建设力度，更要重视农民素质提升与人才培养等软件建设，提升人的素质与发展能力，最终实现人的振兴。

坚持“以人为本”理念下的人的振兴，是乡村振兴关键之关键。“人的振兴”有三个层面内涵：一是把五级书记抓乡村振兴的要求落实到位，党政主要领导要作为第一责任人；二是培育和造就一批新型职业农民，使其成为乡村振兴的真正主体，成为乡村振兴的参与者、建设者和受益者；三是在社会治理层面推动乡村治理现代化，实现政府治理和社会调节、村民自治的良性互动。

财政支持“人的振兴”，要突出重点领域和关键环节，避免“眉毛胡子一把抓”。一是紧抓农民增收这个关键点，筑牢防范公共风险的篱笆。坚持将乡村产业放在乡镇和村，把产生的效益、解决的就业、获得的收入留在农村，真正让农业就地增值、农民就近增收。二是支持打好污染防治攻坚战，坚决完成改善农村人居环境硬任务。抓好乡村垃圾污水治理、厕所革命、村庄风貌建设这三件事，建设生产高效、生态宜居、生活美好、人文和谐的美丽新乡村。三是紧抓脱贫攻坚这一乡村振兴应有之义，财政支持乡村振兴要与精准脱贫有机衔接，形成二者相互支撑、相互配合、有机衔接的良性循环格局。

二、围绕“钱从哪里来”，构建多元共振投入格局

实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题，财政提供资金支持与保障责无旁贷。但是，相比于过去“被动买单”和配合其他部门行动不同，新时代财政应当在新理念指引下，以积极主动的姿态投身到乡村振兴等战略实施中去。财政支持要有规划性，资金投入和使用既不能急于求成，也不能盲目冒进，而应当以科学的中长期规划为依据。财政支持也要有主动性，财政不能单纯扮演资金提供者和行动配合者的角色，而应当积极参与乡村振兴所涉及领域的顶层设计和整体规划，着力解决制度碎片化和资金碎片化等问题，确保财政资金可持续性的同时，更注重宏观调控作用的发挥。财政从“被动买单”转变为“主动请客”，既是提高资金使用效率、保障战略实施的需要，也是夯实国家治理基础、真正发挥财政支柱作用的需要。

在实践操作方面，财政要注重发挥引导作用，创新融资机制。支持乡村振兴需要大量资金，公共财政不断加大投入是职责所在，但仅靠财政投入是远远不够的，必须发挥财政资金的引导作用，撬动金融资本和社会资本力量，健全多渠道资金支持机制，为乡村振兴提供充足的资金保障。实现财政金融联动机制，应坚持“政府引导、市场运作”的原则，把握好财政和金融的结合点，既要发挥财政优化配置资源的作用，又要激活金融部门的内生动力，更好地服务于“三农”。实现财政与社会资本联动机制，可以规范运用PPP模式，撬动金融与社会资本支持乡村振兴重大项目建设。目前中央层面正在加紧规范PPP发展，应积极抓好机遇，在规范化轨道上实施PPP项目，避免各类乱象带来的风险，推进乡村振兴项目提质增效。

三、围绕“改革的问题”，推进相关制度改革齐头并进

适宜的制度环境，是财政支持合理到位，财政职能既不缺位也不越位的根本保障。实施乡村振兴，根本之策是推进相关制度改革，打破城乡要素分割局面，加大对乡村振兴的财政支持力度，应当与深化体制机制改革齐头并进。财政要始终把制度建设贯穿于支持乡村振兴全过程，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，通过产权制度的完善和要素配置的市场化解决城乡的互联互通问题，促进城乡融合发展。

目前我国正在推进农村集体产权制度改革试点，各地应积极落实中央要求，在完成承包地确权登记颁证工作后继续深化农村土地制度改革，推行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，同时加快推进清产核资和股份合作制改革两项硬任务，努力把改革向纵深推进。财政应采取措施推动城乡要素的互通互联，打破城乡二元分割的体制藩篱，推动城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，真正建立起向农村倾斜的城乡融合发展体制机制。财政要积极发挥调控作用，探索城乡要素和资源公平配置的路径，大力支持要素均等化改革。

防控地方债务风险，政府会计应有所为

●韩晓明/中国财政科学研究院研究生院教研中心副主任、研究员

国家和政府对于地方政府债务风险的关注，充分表明在我国当前经济发展新常态背景下，地方政府债务风险管理具有紧迫性、重要性和全局性。在“防”风险和“控”风险的过程中，基础性数据的获取和分析是必不可少的。政府会计改革在一定程度上可以较好地解决这些问题。

“债务风险”是2019年我国经济运行和发展的重要关注点之一。李克强总理在2019年《政府工作报告》中，多次提到“债务风险”和“财政风险”，具体表述包括：“防控地方政府债务风险”、“金融财政风险有效防控”、“防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险，防控输入性风险”等。国家和政府对于地方政府债务风险的关注，充分表明在我国当前经济发展新常态背景下，地方政府债务风险管理具有紧迫性、重要性和全局性。

按照通常的理解，地方政府债务风险主要包括地方政府债务的还本和付息风险，当一级政府不能通过合理筹集可用财力偿还到期存量债务本息时，风险就显现了。但仔细分析债务风险的产生过程可以发现，债务风险的产生都会经历一个较长的过程，风险在这个过程中逐步累积起来，最终在某一个时点爆发。因此，对于地方政府债务风险的管理，更多应当关注过程管理。

在《政府工作报告》中，李克强总理提出“防控地方政府债务风险”，这一论述包括了“防”和“控”两个方面，相应地，“防”和“控”可以分别针对两种不同的债务管理思路：对于增量债务，可以更注重“防”风险，也就是在债务决策前做全面的风险评估，预防可能发生的较大风险；对于存量债务，则更应当注重“控”风险，也就是科学监控债务资金的使用和偿债基金的管理，合理、持续管控风险，压缩风险产生的空间，使风险处于可控范围之内。

在“防”风险和“控”风险的过程中，基础性数据的获取和分析是必不可少的。过去，我们在地方政府债务风险管理过程中，长期依赖于部分统计数据和一次性突击性审查等手段实现政策管理，管理手段较为单一、滞后，存在很多弊端：一是数据不完整，地方政府债务规模的实际情况很难精准掌握；二是数据更新不及时，即使采用突击性审查等手段取得阶段性真实数据，也难以进行动态更新；三是缺乏日常管控基础，统计数据的指标分类、口径往往不统一，数据的可比性差。这些问题的存在使得地方政府债务管理难度较大，科学性不足，风险控制很难有精准的抓手。

政府会计改革在一定程度上可以较好地解决这些问题。自2019年1月1日起正式实施的《政府会计制度》，对地方债务风险管理的深入推进能够产生积极影响。作为核算和提供政府运行和管理基础性数据的体系，《政府会计制度》在行政事业单位全面实施，将从根本上扭转我国预算资金管理过程中的“重预算管理，轻财务管理”的局面，实现对预算资金使用的全过程、可持续反映，特别是对于以前年度财政资金所形成的存量资产以及相应负债进行全面核算，不仅有助于实现政府对“家底”的全面掌握，更能从根本上改善政府会计信息的内容和质量，这对于提升我国政府资产、负债管理水平具有十分重要的意义。

具体到政府会计在地方政府债务风险管理中能够发挥的基础性作用，可以从以下几方面进行分析：

一是政府会计数据基本实现了行政事业单位债务全覆盖，有利于全面了解债务情况。在政府预算会计中，债务收入明确纳入“预算收入”科目核算，在政府财务会计中，债务作为“负债”进行核算，根据会计核算原则，只要满足“预算收入”和“负债”的确认和计量条件的债务，都会在会计账目和报表中得到体现，特别是针对社会上热切关注的政府隐性债务，也可以通过“预计负债”进行一定程度的反映。

需要说明的是，“预计负债”反映的是已经显性化的隐性债务。另外一些隐性债务，包括历史遗留问题和欠账、政府和社会资本合作（PPP）涉及的债务，政府购买服务发生的债务等，都已经或正在逐步纳入行政事业单位负债核算范围，并通过合并行政事业单位会计报表实现对相关地方政府债务的通盘反映。

对于地方政府通过融资平台公司发生的债务，由于不能纳入行政事业单位会计核算范围，暂时难以通过政府会计数据加以反映，需要通过其他方式进行反映和管理。这也表明会计负债概念和政府债务概念之间是存在差异的，差异的部分需要通过其他政策管理方法进行弥补。

二是政府会计能够实现对债务数据的统一、及时、动态、明细反映，助力债务管理决策。此次政府会计改革对会计核算的基本要求是统一会计科目、统一会计政策、统一核算方法、统一报告格式，这就保证了纳入政府会计核算的债务在核算口径上是一致的，保证了债务管理的基础信息可比、可合并，进而可分析、可决策。会计核算的重要假设之一是持续运营，对于债务核算而言意味着债务的每一点变化都要纳入会计核算过程，包括发生新的债务、偿还旧的债务、归集和偿还债务利息等，同时，政府会计的明细核算可以具体针对每一笔债务进行，这就能够兼顾宏观和微观债务管理的需要，实现债务的及时性管理和监控，这对于债务风险管理而言是十分重要和必要的。

三是政府会计保障了债务管理和资产管理的对接，有利于科学、合理判断债务风险。地方政府债务管理不应当是单纯的“就债务论债务”的管理，政府债务细化到每一级政府、每一个单位时，往往和具体的项目或事项相联系。判断债务风险的大小并依据其风险程度进行科学管控，不能只看债务本身，而是要基于具体的项目或事项进行判断和分析，这个过程只有通过政府财务会计才能较好地实现。与过去我们执行的预算会计相比较，政府财务会计能够提供债务和相关资产对接的具体信息，通过对这些信息进行必要的财务指标分析，可以分析债务种类、债务规模、债务期限结构、债务资金运用等情况，并据此对未来进行预期，从而掌握债务风险的实际情况、总体范围和可控幅度，提出具体、合理的风险管理措施。

总体上，政府会计的框架设计对于地方政府债务风险管理十分重要，虽然在现阶段，由于政府会计改革刚刚全面推开，实施过程还会遇到各种各样的问题，也难免会出现债务核算不够完整、分析指标体系不完善等问题，但假以时日，政府会计的作用应当能够逐步发挥出来，成为地方政府债务管理和地方政府债务风险管理的重要抓手。